- 不动产登记暂行条例实施细则释义
- 国土资源部不动产登记中心（国土资源部法律事务中心）
- 20813字
- 2020-07-09 20:43:04
第三章 登记程序
【条文主旨】
本条是关于申请人提交登记申请材料应遵循的要求的规定。
【立法背景】
在通常情况下，申请是不动产登记程序启动的标志。而在申请不动产登记时，申请材料不可或缺，《条例》第16条对此进行了专项规定，其中罗列了申请材料的种类，强调申请人要对申请材料的真实性负责，还要求不动产登记机构在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，属于对申请材料要求的一般规范。不过，《条例》第16条未充分涉及申请材料的提交，本条对此予以细化规定，以确保申请提交程序的可操作性和实效性。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，根据《条例》第16条，登记申请材料包括登记申请书、身份证明、权属来源证明、登记原因证明等，本条第1款据此要求申请人在申请登记时，应提交相应的材料。该规定在不动产登记程序中具有普适性，可适用于本《细则》第四章的不动产权利登记和第五章的其他登记。
在此需要强调的是，《条例》第16条以及本条第1款所提及的身份证明并不局限于“居民身份证”，而是涵括能证明申请人身份的有效材料，这也是既往的实践做法。比如根据北京市住房与建设委员会2014年修订颁行的《北京市房屋登记工作规范》，身份证明材料根据不同的申请人而有差异，具体而言：（1）申请人为境内自然人的，身份证明包括居民身份证，未成年人为居民身份证或户口簿；（2）申请人为中华人民共和国香港、澳门特别行政区自然人的，身份证明包括香港、澳门特别行政区居民身份证或者香港、澳门特别行政区护照；（3）申请人为中华人民共和国台湾地区自然人的，身份证明为台湾居民来往大陆通行证；（4）申请人为华侨的，身份证明包括中华人民共和国护照和国外长期居留身份证件；（5）申请人为外籍自然人的，身份证明包括中国政府主管机关签发的居留证件或者其所在国护照；（6）申请人为境内机关法人、事业单位法人、社团法人的，身份证明为组织机构代码证；（7）申请人为境内企业法人的，身份证明为企业法人营业执照；（8）申请人为境内其他组织的，身份证明为营业执照或者组织机构代码证；（9）申请人为境外法人、其他组织的，身份证明包括其成立的批准文件，或注册证明，或商业登记证；（10）申请人为外国驻华使（领）馆和外国驻华办事机构、国际组织驻华代表机构的，身份证明为该使（领）馆、办事机构、代表机构出具的身份证明。
第二，为了保证申请事项的真实性，本条第2款规定申请人应提交申请材料的原件；因特殊情况不能提供原件的，可以提交复印件，复印件应当与原件保持一致。这种做法也是对我国既往不动产登记实践经验的总结，如原《房屋登记办法》第11条第2款规定：“申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。”需要说明的是，在本细则制定过程中，曾有意见提出，按照既往做法，在不能提供原件时，正如原《房屋登记办法》第11条第2款规定的，要由有关机关确认复印件，实际是要求有关机关出具证明材料。因考虑到“有关机关”并不明确，且为了不给有关部门带来不必要的工作累赘，最终未采纳这种意见。根据本条第2款的规定，只要申请人的确能证明复印件与原件一致，无论该证明是复印件上有相关机关的盖章，还是有其他可靠的证明文件，均无不可。
【条文主旨】
本条是关于共有不动产的登记申请规范的规定。
【立法背景】
共有不动产的登记申请与《物权法》共有规则有关，本条特予规定，以方便实践操作。《物权法》第94条“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权”、第97条“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”和第101条“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利”从实体法层面对共有不动产处分及其份额处分予以明确规定，《细则》需要从登记程序法角度予以衔接。此外，从实践反映来看，共同共有、按份共有与建筑物区分所有权在观念认识上容易混淆，故本条第3款明确了办理建筑区划内共有不动产登记申请所应遵循的规范，以便于实践操作。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，共有人应协调一致行动，即便不动产登记事项与他人无关或无须他人介入，如《条例》第14条第2款规定的单方申请情形，原则上也要由当事人共同申请，如A和B是房屋的共同共有人，只要法律没有特别规定，他们也没有特别约定，其中任一权利人均无权处分该房屋所有权，故他们想放弃房屋所有权，需共同申请注销登记。
根据《物权法》第97条，按份共有物的处分采用“多数决”，即占份额2/3以上共有人的同意，以期兼顾效益和公平，基于此，本条第1款规定按份共有不动产的处分，要由占份额2/3以上的共有人作为一方与受让人或抵押权人申请登记。此外，根据《物权法》第97条，对共同共有物的处分则采用“一致决”，以期确保各共有人能平等地对共有物享受权利和承担义务，基于此，本条第1款规定共同共有不动产的处分，要由全体共有人作为一方与受让人或抵押权人申请登记。
不过，根据《物权法》第97条，对共有物处分的上述规范并非强制性规范，在当事人另有约定时，从约定。一旦共有人约定共有不动产的处分方式，如按份共有人约定在处分不动产时需经全体共有人同意，共同共有人约定某一人可代表全体处分不动产，根据本条第1款的但书，共有不动产的处分由约定的共有人与受让人或抵押权人共同申请登记。
第二，本条第2款规定的是按份共有份额的处分登记申请规范。份额是按份共有的核心特质，是共有人享有所有权的比例标准（《物权法》第94条），某共有人把其在不动产登记簿中明确记载的份额转让时，就是依合同的物权变动，应适用《条例》第14条第1款“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请”的规定。根据本条第2款，由此发生的转移登记需要转让人和受让人共同申请。
问题在于，若受让人并非其他共有人，按照《物权法》第101条，其他共有人有优先购买权，这种权利能否影响份额转让，会给如何办理所涉及的转移登记申请，带来不同的路径。如果优先购买权会影响份额转让，即其他共有人行使优先购买权，会导致份额转让无效，则意味着份额转让涉及优先购买权人的利益，此时必须事先征询优先购买权人的意见，只有优先购买权人同意份额转让，份额才能有效转让，否则，就不能有效转让份额。这意味着，只有其他共有人出具同意份额转让的证明，或放弃优先购买权的证明，才能办理份额转移登记。反之，如果优先购买权的行使不影响份额转让，无论优先购买权人是否同意该转让，或是否放弃行使优先购买权，自然都不影响转移登记的办理。
面对这种不同的格局，首先应明确，法律并未明确规定共有人优先购买权的效力，即它是否会影响份额转让，司法实务也有不同见解。在此情形下，登记实务操作就相对困难。在《物权法》第101条明确规定共有人优先购买权，同时在按份共有的不动产登记明确记载份额及其对应的权利人的前提下，份额受让人应了解其可能遭受其他共有人行使优先购买权给自己利益带来的不确定风险，登记机构也应了解该风险，为了将该风险降至最低，也为了避免不必要的纠纷，在办理这种情形的份额转移登记时，除了转让人和受让人共同申请外，还需要其他共有人的同意。当然，一旦法律明确规定共有人的优先购买权不影响份额转让，或司法实践对此达成共识后，办理这种份额转移登记时，就无须其他共有人的同意证明。
需要注意的是，按份共有的份额抵押的，涉及该份额人和抵押权人的利益，也需其双方共同申请登记。
第三，本条第3款是援引条款，即建筑区划内依法属于全体业主共有的不动产申请登记，依照本细则第36条的规定办理。
【条文主旨】
本条是关于监护人代为申请登记的规定。
【立法背景】
在实践中，不动产登记的申请人可能是未成年人或精神障碍人士，为了保护他们的利益，也为了保证登记的正当性，需要对这种情形下的登记申请进行专门规定。《民法通则》第16条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”第17条规定：“无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：（一）配偶；（二）父母；（三）成年子女；（四）其他近亲属；（五）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。没有第一款规定的监护人的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”第18条规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”由此可见，《民法通则》明确将未成年人或精神障碍人士归为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，他们要受到监护保护，监护人因此成为他们的法定代理人，要代理他们进行相应的活动。与上述规定衔接，一旦申请人是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，就应由其监护人代为申请，本条特对此加以规定。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，申请不动产登记事关重大，申请人应是完全民事行为能力人，当事人若为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，本条第1款规定，只能由其监护人向不动产登记机构代理申请。这实际要求登记机构在收件时，要对申请人有无完全民事行为能力进行初步判断，对此，应明确我国相关的法律规定。根据《民法通则》第11-13条以及《民事诉讼法》第187-190条，可以得出以下规律：（1）18周岁以下的未成年人没有完全行为能力，但16周岁以上不满18周岁的自然人能证明以自己的劳动收入为主要生活来源的，可视为完全民事行为能力人；（2）精神障碍的成年人要依法被法院宣告，才能被定性为无民事行为能力人或限制民事行为能力人。据此，通过初步审核身份证明，申请人为未成年人的，原则上就可以认定为非完全民事行为能力人；申请人明显有精神障碍的，就需要进一步要求提供法院判决等证据。
第二，监护人代为申请登记的，本条第2款前半句特别规定，应提交其自己及被监护人的身份证或者户口簿、有关监护关系等材料。未成年人与其父母之间的关系通过身份证明、户籍等材料即可证明，除此之外的监护关系相对复杂，根据《民法通则》第16-17条，本条第3款对这种监护关系材料进行了明确，即可以是人民法院指定监护的法律文书、经过公证的对被监护人享有监护权的证明或其他证明材料。
第三，因转让、抵押等处分被监护人不动产而申请登记的，根据《民法通则》第18条的规定，监护人的处分必须是为了维护被监护人的利益，故本条第2款后半句规定，还应提供由监护人出具的为被监护人利益的书面保证。
【条文主旨】
本条是关于不动产登记申请的委托代理的规定。
【立法背景】
委托他人代为处理事务，在实践中相当常见，原《土地登记办法》第11条“委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。代理境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被代理人身份证明应当经依法公证或者认证”、原《房屋登记办法》第15条第2款“委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明。境外申请人委托代理人申请房屋登记的，其授权委托书应当按照国家有关规定办理公证或者认证”等对此有明确规定，《条例》第15条第1款“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记”对此也有所体现。为了延续既往的成熟规定和经验做法，也为了细化《条例》第15条第1款，本条特别对不动产登记的委托代理申请加以规定。
需要特别注意的是，虽然《条例》和本细则未限制代理人的范围和资格，但并不意味着我国已实施多年的土地登记代理人制度会因此而废止。目前，在国务院大力推进转变职能、简政放权，向市场和社会放权的背景下，土地登记代理人制度面临着新的改革要求。2014年7月22日，《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）公布取消一批准入职业资格，包括土地登记代理人。同年8月13日，人社部下发《关于做好国务院取消部分准入职业资格相关后续工作的通知》，对取消部分准入资格相关后续工作提出具体要求。经沟通，将取消的土地登记代理人等五项准入类职业资格调整为水平评价类职业资格，不再实行职业准入制。对取得职业资格证书的人员不再实行注册管理，不再将职业资格管理和特定继续教育和培训硬性钩挂。土地登记代理人资格是调整，而不是取消。目前，按照中央改革精神及工作部署，为加强土地登记代理专业人员队伍建设，规范土地及地上房屋、林木等不动产登记代理行为，在总结原土地登记代理人职业资格制度实施情况的基础上，人力资源社会保障部、国土资源部制定了《土地登记代理专业人员职业资格制度暂行规定》和《土地登记代理人职业资格考试实施办法》，从考试、职业能力及登记等方面作出详细规定。土地登记代理人制度的改革创新为不动产登记代理机构以及专业从事不动产登记代理的人员实行行业自律管理提供了重要依据，为我国不动产登记代理提供了制度保障。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，在实践中，有完全民事行为能力的当事人因为时间或条件不允许，不能亲自到不动产登记机构提出申请的情况时有发生，根据本条第1款，此时就可委托代理人提出申请，以解决燃眉之急。必须强调的是，《条例》和本细则对代理人未设行业资质限制，故而，只要符合《民法通则》规定的代理人条件，均可成为申请登记的代理人，这样就便于当事人根据自己意愿委托代理人，如委托亲朋代理申请，从而能降低代理成本。
第二，在委托代理申请中，授权委托书是关键所在，本条第2款规定，授权委托书需有被代理人的签字或盖章。当然，授权委托书还应载明授权委托事项、范围、期限等必要事项。应注意的是，若申请人委托多个代理人，只要没有特别授权，就应由这些代理人共同代为申请，以消除不必要的纠纷。
第三，委托代理人代为申请的，登记机构往往无法判断授权委托是否真实，以至于在实践中出现大量纠纷。为了防患于未然，本条第3款在总结既有经验做法的基础上，对此予以规定。根据该款规定，自然人处分不动产，委托代理人申请登记的，应由当事人及其代理人在登记机构工作人员见证下，向登记机构提供被代理人签字或盖章的授权委托书，到登记机构现场提出登记申请，或者将授权委托书进行公证。
第四，本条第4款规定，境外申请人委托他人办理处分不动产登记的，其授权委托书应当按照国家有关规定办理认证或者公证。之所以如此，是因为境外申请人的情况比较复杂，登记机构不容易鉴别，为确保委托代理申请属于当事人的真实意思表示，就要按照国家规定办理认证或公证，这也是通行做法。
【条文主旨】
本条是关于撤回申请的规定。
【立法背景】
在登记申请提出后、登记完成前，《条例》第15条第2款允许申请人撤回申请，即“不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前，申请人可以撤回登记申请。”这贯彻了自愿的原则，是对当事人意思的充分尊重。但该规定相对原则，为了明确申请人如何撤回申请，本条特对此加以规定。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，申请是申请人依据自主意思所为的行为，既然建立在意思自治的基础之上，那申请人也有权撤回，从理论上讲，不存在“不可撤回”的申请。11由于申请引发不动产登记机构的审查等程序行为，一旦登记完成，就说明申请已经达到目的，登记程序也因此终结，申请就不再有撤回的可能，故而，本条将撤回申请的时间限定为“申请登记的事项记载于不动产登记簿前”。
第二，撤回申请是与申请对立的意思表示，在内容上应足以表明否定已提出的申请。有权撤回申请的人，应当是申请人，而且，本条将其限定为“全体申请人”。据此，单方申请的，撤回人应是申请人；共同申请的，撤回人应是申请人全体。此外，委托代理申请的，被代理人可撤回申请，代理人代为撤回申请时，应向不动产登记机构出具被代理人的相应授权文书。
第三，在撤回申请时，只要满足上述内容和形式要求即可，全体申请人无须阐述撤回的实质理由，登记机构就应尊重申请人的这种表示，负有准许撤回的义务，而不能擅自加以限制。一旦准许撤回，登记机构应将登记申请书和相关材料退还申请人。撤回申请的表示不符合本条要求的，不能产生撤回的效果，登记机构仍然可以按照申请的事项继续完成登记。
【条文主旨】
本条是关于因继承、受遗赠取得不动产的登记申请材料的规定。
【立法背景】
根据《条例》第16条、本《细则》第9条，申请人在申请登记时，要提交相关的申请材料，因继承、受遗赠取得不动产而申请登记时，申请人也要提交相关材料。在实践中，因继承、受遗赠取得房屋而办理登记时，原来的房屋登记机构往往要求申请人提交公证的登记原因证明材料，司法部、建设部联合颁发的《关于房屋登记管理中加强公证的联合通知》等规范性文件也有相应的规定。这种做法固然有利于确保登记的正确性和正当性，但客观地讲，在有些情况下，也给申请人带来不必要的成本负担，甚至阻碍申请人取得本应取得的不动产。《条例》没有回应这个问题，而实务界对此的关注度很高，为了便于实践操作，本条特对此加以规定。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，因继承、受遗赠取得不动产而申请登记时，申请人要提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，并确保这些材料的真实性。
第二，根据《公证法》第2条“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动”、第12条“根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构可以办理下列事务：（一）法律、行政法规规定由公证机构登记的事务；（二）提存；（三）保管遗嘱、遗产或者其他与公证事项有关的财产、物品、文书；（四）代写与公证事项有关的法律事务文书；（五）提供公证法律咨询”的规定公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动，它以当事人申请为原则，非经法律规定，任何组织或个人不得强迫当事人办理公证，不动产登记机构也不例外。这意味着，就因继承、受遗赠取得不动产而申请登记的情形，不动产登记机构不得强制要求申请人提交公证的材料，也即不能把办理公证作为办理登记的前置条件。
不过，这不是说公证的材料不能作为本类登记的申请材料。在实践中，公证在房屋、土地等各类不动产登记中发挥了重要作用，在很大程度上提升了登记结果的真实性和准确性，有效预防了纠纷，保障了自然人、法人或者其他组织的合法权益。若申请人就继承、受遗赠的相关事项办理了公证，并以这些公证的材料作为申请材料的，自无不可。
【条文主旨】
本条是关于不动产登记机构对申请材料的审核要求的规定。
【立法背景】
如何科学建立一套符合我国实际的登记审查机制，一直是社会各界热议的焦点，也是我国不动产登记制度立法的重要内容之一。从登记工作程序来看，在登记申请被受理后，登记机构必须依据法定职权，对申请材料进行审查。如果说申请给登记程序的运行提供了可能性，那么，审查的作用就在于落实或否定这种可能性，故如何设置审查机制，意义十分重要。为此，《物权法》第12条“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”及《条例》第18条“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定”等均对不动产登记机构的审查职责进行了规定，为本细则提供了直接的上位法依据。在此基础上，《细则》对还应当查验的其他内容予以进一步补充细化，便于指导登记机构的实践操作，切实做到依法履职、依法行政，本条就是这种补充细化的表现。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，为了落实不动产登记的法律效力，并切实保障不动产物权交易安全，我国登记审查的对象范围包括物权变动的原因事实，只有这样，才能在根本上保证登记结果的正当性。不过，出于提高不动产登记效率的考虑，同时也顾及登记机构自身的权限，尽管审查的对象涉及不动产物权变动的原因事实，但登记机构在审查时，重点在查验其涉及的主体、标的物、权利与登记申请书、登记簿、权属证书或登记证明等材料是否一致，并不当然涉及其有效性，如无须查明引致不动产物权变动的合同是否真实意思表示。
第二，我国登记审查主要采用书面审查的方式。所谓书面审查，是指不动产登记机构对申请材料进行查验，并据此作出决定的审查机制。书面审查是占主导地位的审查机制，这无须申请人再行积极配合，可避免申请人花费额外的时间和精力，体现了登记便民的原则。
在进行书面审查时，登记机构要遵循以下规范：
其一，查验申请材料的真实性和适格性。申请材料中诸多证明材料起着建构交易事实和场景的作用，是申请事项应否登记的重要支撑，它们必须货真价实。要解决这个问题，应尽快实现登记信息的互通互享机制，主要表现为《条例》第24条第1款“不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享”和第25条“国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享”，这样就能有效防止申请人在身份证明材料、税收缴纳证明材料、主管部门的批准等证明材料上作假。此外，不动产登记机构还要注意查验申请材料的适格性，这主要针对需由一定资质的专业机构出具的材料，如房屋测绘报告，在审查时应注意甄别出具相关材料的专业机构是否有相应资质。
其二，在查验申请人的资格和能力的基础上，查验申请人与申请事项的关联性和适格性。这主要表现为：（1）查验申请人有无民事权利能力，申请必须是有民事权利能力的民事主体，死者等没有民事权利能力者不能成为申请人。（2）查验申请人有无完全民事行为能力，没有完全民事行为能力的，同时查验监护人的资格；委托申请的，同时查验授权委托的正当性。（3）查验申请人与申请事项的关联性，如其是否原因行为的当事人、是否登记簿或权属证书记载的权利人。（4）查验申请人与申请事项的适格性，申请人对于其申请的事项是否具备申请登记的资格。
其三，查验不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况的一致性。在查验时，不动产登记机构应注意对比用以表征不动产上述自然状况的材料，如登记簿或地籍图，与申请书表明的不动产自然状况是否吻合。
其四，查验有关证明材料、文件与申请登记的内容的一致性。在查验时，不动产登记机构应注意对比用以表征不动产权利或其他事项的材料，如登记簿、权属证书、登记证明、原因事实证明材料，与申请书描述的内容是否吻合。
其五，查验申请的合法性，即申请是否违反法律、行政法规规定。在查验时，不动产登记机构应注意查询与申请事项有关的法律、行政法规的规定，比如，根据《条例》第5条，居住权不属于有登记能力的权利，设立居住权的登记申请也就不是合法申请。
需要注意的是，法律、行政法规的制定和修改有严格程序，为了保持稳定性和可预期性，它们主要针对调整领域的通常情况加以规范，由此导致可操作性不强，往往需要通过部门规章等下位规范性文件来解释和细化。这些下位规范沿着法律、行政法规所设定的方向，通过更细致的调整和更具体的规定，来落实法律、行政法规的目的和内容，它们相互勾连为有机的法律体系。在这种体系中，就同一规范目的和同一调整事项而言，法律、行政法规和其他规范之间具有普遍和特别、一般和具体的紧密一体关系。可以说，要想全面准确理解法律、行政法规，离开了与其相关的其他规范，恐怕难以达到目的。故而，一旦申请事项未被法律或行政法规禁止或限制，但与部门规章等下位规范文件相悖，只要这些规范落在法律、行政法规的文义或目的范围，申请仍应视为违法。
第三，在必要时以其他机制为辅助。书面审查虽然有快捷高效之利，但不动产登记机构毕竟限于书面材料，会陷入信息不完全的困局，为了消除这个弊端，登记机构还能采用其他辅助性审查机制。
比如，询问申请人（《物权法》第12条第1款第2项）。不动产登记机构在审查申请材料时，为了作出准确判断，有权就有需进一步明确的有关事项，对申请人进行询问。在询问时，登记机构应制作询问记录，经申请人签字确认后，作为申请材料由登记机构妥善保管。
又如，调查申请人、利害关系人或有关单位。与询问机制相比，调查机制有以下特点：（1）在对象上除了申请人，还包括利害关系人、有关单位。（2）在适用上，主要针对可能存在权属争议，或可能涉及他人利害关系的申请，而询问不限于此，只要不动产登记机构认为申请存在应进一步明确的地方，均可询问申请人。（3）在手段上，登记机构在调查时，除了口头询问和书面记录之外，还可要求被调查人提供相应证据或信息。在调查时，登记机构应制作调查记录，经被调查人签字确认后，作为登记材料由登记机构妥善保管；对于被调查人提供的证据或信息，登记机构无法提取原件的，可采用拍照、复制等方式予以记录。
【条文主旨】
本条是关于不动产登记机构实地查看的规定。
【立法背景】
《物权法》第12条第2款规定，不动产登记机构在必要时可以实地查看，《条例》第19条第1款“属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：（一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记；（二）在建建筑物抵押权登记；（三）因不动产灭失导致的注销登记；（四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形”的规定细化了必要情形，即建筑物、构筑物所有权初始登记，在建建筑物抵押权登记，因不动产灭失导致的注销登记，登记机构认为需要实地查看的其他情形。但是，对不动产登记机构在实地查看时，应重点查看的内容尚未明确，为此本条再予细化规定。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，申请建筑物、构筑物所有权首次登记的，登记机构应查看标的物坐落及占地范围，看其与所占地的权属证书或登记簿记载是否一致；标的物与申请人提交的规划证明材料记载的标的物是否一致；标的物的建造完成情况，看其与竣工证明材料记载的情况是否一致。
第二，申请在建建筑物抵押权登记的，登记机构应查看建设项目的名称、坐落以及建造情况，看其权属证明、登记簿以及申请材料的记载是否一致。
第三，因不动产灭失申请注销登记的，登记机构应查看不动产灭失情况。12登记机构在实地查看时，应制作查勘记录，并辅以拍照、录像等手段来固化实地查看的过程和结果。
【条文主旨】
本条是关于不动产登记机构的公告的规定。
【立法背景】
为了达到兼听则明的效果，不动产登记机构针对法律、行政法规规定的情形，应公告相关申请事项，听取利害关系人或社会公众的意见，以最大限度地排除可能不正当的申请事项，为审查结果的正当性提供坚实基础。一直以来，公告被作为不动产登记工作程序的重要环节，在诸类不动产权利的首次登记以及更正登记实践中普遍应用，并且发挥了重要作用。不过，《条例》未明确规定公告机制，故有必要在本细则中加以补充。此外，从既往的规范和实践来看，有关公告的具体时限要求、地点等均未统一化和规范化，以至于实践中的做法五花八门，为了规范起见，本条特对此加以规定。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，根据本条第1款，公告适用于政府组织的集体土地所有权首次登记、宅基地使用权及其房屋首次登记、集体建设用地使用权及其建筑物、构筑物所有权首次登记、土地承包经营权首次登记等法律、行政法规规定的情形。
第二，由于公告关系到申请人和利害关系人的切身利益，因此公告的发布媒介及公告期限应当着眼于对申请人及利害关系人的合法权益提供切实保障，应在不损害效率的前提下，尽最大可能确保他们能知悉公告内容。基于此，本条第2款规定，除涉及国家安全、军事等保密的不动产登记事项外，登记机构应在将登记事项记载于登记簿前，在登记机构门户网站及不动产所在地等指定场所予以公告，公告期不少于15个工作日，公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或异议不成立的，登记机构应当将申请事项及时记载于登记簿。
【条文主旨】
本条是关于公告内容的规定。
【立法背景】
公告内容是公告规范的必要组成部分，它们对于规范登记机构的公告行为，便于受众了解公告内容，均有重要作用。根据既往经验（如原《土地登记办法》第23条：“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项。”第24条：“公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。”），公告通常包括权利人、登记事项、异议机制等，本条继受了这种经验。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
不动产登记机构在发布公告时，应明确拟予登记的权利要素，即权利人、不动产、权利类型等；明确异议机制，即提出异议的期限、方式、受理机构，这些均可由登记机构在职权范围内自由决定；其他必要内容，如说明公告的原因、公告发布的具体时间等。
【条文主旨】
本条是关于与公权力机构作出的文书有关的登记程序规范的规定。
【立法背景】
国家公权力机构为了达到维护公共利益（如政府征收）、通过保护私人合法权益来实现国家权威（如法院查封）等公共职责的目的，会作出相应的文书，这些文书可能涉及不动产登记。为了协调和衔接有关机关的法律文书与登记之间的关系，最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部等《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》等规范性文件对此均有较详尽的规定。在系统梳理既有规范经验和听取实践部门意见的基础上，细则对有关机关的法律文书与登记之间关系进行了微调，本条就是这种微调的表现。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，在人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的决定生效后，它们有高度的公信力，在权利属性和归属上也有高度的确定性，只要它们涉及不动产登记，与此相关的当事人可以持这些文书单方申请登记，无须相对人的配合，本条第1款对此予以明确规定。这样一来，就把申请原则落实到因人民法院、仲裁委员会的法律文书或人民政府的生效决定而导致的不动产登记之中，给了申请人以主导权和选择权，便于申请人决定是自行申请登记，还是申请法院执行。
第二，相关的国家公权力机构在作出生效的法律文书后，要求不动产登记机构通过登记予以协助，由这类公权力主体引发的登记启动机制就是嘱托，本条第2款即指向这种情形。与依申请的登记程序一样，在依嘱托办理登记时，登记机构也处于被动启动登记程序的位置，申请和嘱托均为登记启动的被动机制，均是相关主体为了达到特定目的而求诸登记机构的表现。
与不动产登记的申请不同，嘱托源自国家公共事务领域，是有关国家公权力机构为了履行维护公共利益、维持私人合法权益等公共职责，要求登记机构通过登记予以协助的行为，目的在于实现国家公权力。由于嘱托具有公共权力的属性，它就要受到严格控制，与私人自治范畴的申请相比，它应受到更严格的限制。
首先，嘱托适用于旨在通过不动产登记实现国家公权力的情形，主要包括法院依法转让或查封不动产、检察院等有关机构依法查封不动产、政府征收或收回不动产等。只有在法律明文规定的情形下，有嘱托权的国家机构才能依法进行嘱托。
其次，嘱托文书应符合法律规定的公函形式。如最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第1条第2款规定：“采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。”
最后，嘱托机构在为嘱托时，要遵循特别的形式要件要求。比如，法院在嘱托办理查封登记时，应出示法院工作人员的工作证和执行公务证，并出具协助查封通知书（最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第2条、第8条）。
第三，嘱托是国家机构向不动产登记机构发出的旨在通过登记实现特定公共治理目的的行为，它体现了国家意志，在嘱托到达登记机构后，登记机构只能积极协助，无权对嘱托事项的合法性和妥当性进行实体审查。然而，这并不意味着登记机构可以完全不予审查，登记机构至少应从嘱托主体和嘱托形式两个方面慎重审查嘱托：（1）嘱托机构有无相应权力，如果答案为否，则登记机构不能根据嘱托进行登记，这是依法行政、权力制衡的本有之意；（2）嘱托形式是否合法，如果答案为否，即便嘱托的实体事项没有问题，登记机构仍然可拒绝办理登记。
根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第3条的规定，在法院依法为嘱托时，若不动产登记机构认为嘱托文件存在错误，可以向为嘱托的法院提出审查建议，但不应停止办理登记。本条第3款则规定，登记机构认为登记事项存在异议，应依法向有关机关提出审查建议，而未明确是否不应停止办理登记。对此，鉴于有关机关所做的文书已然发生法律效力，登记机构无权予以更正，也即无权审查嘱托事项的合法性和正当性，在提出审查建议的同时，当然不能停止办理登记。由此造成登记错误的，要由嘱托机构承担赔偿责任，登记机构不承担任何责任，对此，2006年最高人民法院办公厅《关于房地产管理部门协助人民法院执行造成移转登记错误，人民法院对当事人提起的行政诉讼的受理及赔偿责任问题的复函》有明确的表态。
同时，还需要注意，在实践中，登记机构发现登记事项存有异议，遂在合理时间内与有关机关沟通，有关机关听取登记机构意见，依法甄别的，登记机构不应继续办理登记。
第四，对于嘱托机构依法所为的嘱托，不动产登记机构应当将嘱托事项记载于登记簿，并将结果书面通知嘱托机构。
针对某特定不动产仅有一项嘱托的，登记机构登簿后就产生相应的法律效力。一旦针对同一不动产有数个内容相同或冲突的嘱托，如两个法院对同一债务人的同一房产进行财产保全，也应遵循先来后到的“排队”规则，嘱托送达登记机构时间在先者，优先于时间在后者。根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第19-20条及《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第25条第2款、第28条，两个以上人民法院查封同一不动产的，登记机构为先嘱托的人民法院办理查封登记，对后嘱托的人民法院作轮候查封登记；查封嘱托到达登记机构时，其他人民法院已向该登记机构嘱托转移登记的，应当优先办理转移登记。
针对同一不动产既有不动产申请，又有内容相同嘱托的，如A将房产转让给B，双方向登记机构提出转移登记申请；A的债权人C申请法院强制执行，执行法院查封该房产，向登记机关依法发出协助执行通知书。对此情形，如果要保障无辜、善意、尽责的申请人能从登记程序的确定性实现其预期目的，得其应得，则应保障时间在先的申请；但如果顾及嘱托的公共权力属性，尽快落实相应法律文书的效力，则嘱托应当具有优先效力，它可以“插队”。如何走出这种两难困境呢？可以从申请和嘱托的运作效率进行考虑，正如前文所言，受制于嘱托的公共权力属性，登记机构基本上不进行审查，故而，与申请需多重审查而运行效率不高不同，嘱托的运行效率相当高。在此基础上，可以得出以下结论：（1）申请受理在前嘱托在后的，申请的结果已确定，即已完成登记的，申请排斥嘱托；申请的结果不确定的，即登记尚未办结的，嘱托可以“插队”（《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第25条第1款“查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，登记机关已经受理被执行人转让不动产、特定动产及其他财产的过户登记申请，尚未核准登记的，应当协助人民法院执行。人民法院不得对登记机关已经核准登记的被执行人已转让的财产实施查封、扣押、冻结措施。”）。（2）嘱托在前申请在后的，或嘱托和申请同时达到登记机构的，当然也属于登记尚未办结嘱托可以“插队”的情形，故嘱托同样先于申请。
【条文主旨】
本条是关于不动产权属证书和登记证明及其发放的规定。
【立法背景】
在我国，除不动产登记簿之外，登记机构还向权利人或申请人颁发权属证书或登记证明，用以表征不动产权属或表明相关登记的完成。与这种传统做法相应，我国历来存在“重权证，轻登记簿”的情况其实，与登记簿相比，权属证书和登记证明的效力相对较低，后两者是以前者为基础而产生的，其内容必须与前者匹配。既然如此，要想确保权属证书、登记证明与登记簿保持一致首先必须设计科学合理的登记簿，在此基础上再对权属证书、登记证明的设计、印制、监管、发放、适用等进行规范。在不动产登记制度改革中，国土资源部对此相当重视，于2015年2月正式印发《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》（国土资发〔2015〕25号），该通知进一步落实国务院关于统一登记簿册的要求，根据《条例》的有关规定，制定了不动产登记簿证样式（试行），并提供了权属证书、登记证明的样式，决定从2015年3月1日起正式启用试行。在此基础上，本条针对不动产权属证书和证明的发放情况加以规定。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，权属证书和登记证明的存在，使得我国不动产登记制度有了托伦斯登记的特点。为何权属证书或者登记证明文件在登记簿之外有存在的必要，理由在于：（1）能证明登记机构完成了登记行为，且有备忘作用，权利人据此能掌握相关财产状况；（2）能保障登记活动的安全，防止登记机构及其工作人员擅自更改登记簿的内容，导致权利人失权。13正因为权属证书和登记证明有如此重要的作用，在我国交易实践中，它有着相当深厚的群众基础，以至于交易当事人向来注重权属证书的法律地位，而比较忽视登记簿的作用。故而，即便在我国登记簿制度完备之后，仍有必要延续颁发权属证书以及登记证明的传统。
不动产登记簿和权属证书、登记证明均是登记机构针对同一事项依法行为的后果载体，信息应当完全一致。但是，从法律效力上讲，前者是不动产权利归属和内容的根据，后者是权利人享有不动产权利的证明，前者效力胜于后者，它们的记载不一致时，除有证据证明登记簿确有错误外，以登记簿为准（《物权法》第16条“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”、第17条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”）。故而，本条第1款规定，不动产登记机构应当根据不动产登记簿，填写权属证书或者登记证明，而非反之。在实践中，一旦权属证书或登记证明与登记簿的记载不一致，登记机构应当书面通知权利人换领与登记簿记载一致的权属证书或者登记证明。
第二，本条第2款规定，与抵押权登记、地役权登记、预告登记、异议登记对应的是登记证明，与其他物权登记对应的是权属证书。此外，查封登记、注销登记等既没有登记证明也没有权属证书。
第三，既然权属证书和登记证明的作用相当重要，那么，它们在产生根基上就必须有高度的严肃性，根据本条第3款、第4款，权属证书和登记证明的制作和格式由国土资源部统一确定，并要加盖不动产登记机构登记专用章。
【条文主旨】
本条是关于共有不动产权属证书及其发放的规定。
【立法背景】
在原来的房地产登记实践中，登记机构针对共有不动产登记发放权属证书时，原则上按照共有人人数分别发放。这一做法的好处是人人持证，但在成本和效率上存在弱项，而在不动产统一登记后，登记簿成为权利的根据，只要权利人没有特别要求，就没有必要分别发放权属证书。正是考虑到共有不动产权属证书发放的特殊性，本条特对此加以规定。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，与共有不动产登记对应的是共有不动产权属证书，根据本条第1款，共有不动产权属证书原则上只有一本，即只要共有人不特别申请分别持证，登记机构向全体共有人核发一本权属证书即可。
第二，根据本条第2款，与不动产登记簿的记载相应，共有不动产权属证书应注明是按份共有或共同共有，并标明全体共有人。
【条文主旨】
本条是关于不动产权属证书、登记证明的换发、补发的规定。
【立法背景】
不动产权属证书、登记证明的换发、补发在实践中常见，它们本身也有一定的特殊性，本条特对此加以规定。在既往的不动产登记实践和规范中，换发针对的是权证本身出现物理状态不完满的状态，如破损，在换发后还要记载于登记簿，（如原《房屋登记办法》第27条第1款“房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋登记机构换发前，应当收回原房屋权属证书、登记证明，并将有关事项记载于房屋登记簿。”）。本条对此有所继受。补发主要针对权证遗失、灭失的情形，在之前的实践和规范中，补发的通常程序是先由申请人在指定媒体刊载权证遗失、灭失声明，原《土地登记办法》第77条“土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明‘补发’字样”、原《房屋登记办法》第27条第2款“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明‘补发’字样”均规定如此。从实践结果来看，由于现在信息媒体很多，即便申请人在指定媒体上刊载遗失、灭失声明，也未必能真正起到信息公示的作用，申请人又要因此支付一笔费用，效果并不理想。鉴于目前登记机构通常都有门户网站，而与登记的不动产有利害关系的人能很便利地查询网站了解信息，在门户网站上刊载相应信息又无须申请人支付费用，故对既往的做法进行了调整，即由申请人在指定媒体上刊载遗失、灭失声明，变为由登记机构在其门户网站上刊发遗失、灭失声明。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
第一，根据本条第1款，不动产权属证书或登记证明发生污损、残缺等破损的，当事人可向不动产登记机构申请换发。符合换发条件的，登记机构应换发，并收回原权证。
第二，根据本条第2款、第3款，不动产权属证书或登记证明遗失、灭失的，权利人可向不动产登记机构申请补发，其程序大致如下：（1）在受理申请后，登记机构在其门户网站上刊发遗失、灭失声明；（2）自刊发之日起15个工作日内，没有异议的，登记机构予以补发；（3）补发的，登记机构应当将补发事项记载于登记簿，并在权证上注明“补发”字样。登记机构遵循上述规定将补发信息记载于登记簿的行为，通常被称为权证补发登记。
【条文主旨】
本条是关于不动产权属证书、登记证明收回的规定。
【立法背景】
在既往的不动产登记规范和实践中，登记机构因不动产权利消灭而办理注销登记时，会收回权证，确实无法收回的，经过特定程序予以废止（原《土地登记办法》第56条：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”原《房屋登记办法》第41条：“经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废。”第81条：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”）。实践表明这些经验是行之有效的，本条特予吸收，并加以充实调整。
【理解适用】
在理解本条规定时，应把握以下要点：
不动产权利因标的物灭失等原因而消灭，当事人在申请注销登记时，根据《条例》和本细则的有关规定，应提交权属证书或登记证明。若不动产权利消灭导致权属证书或登记证明丧失存在的意义，就应由不动产登记机构收回，并在登记簿上予以相应的注明。但在人民法院等嘱托办理注销登记，或登记机构依职权办理注销登记的情形，一旦权利人或持证人不配合，登记机构未必能收回权属证书或登记证明，在此情形，为了确保登记的真实性，登记机构应当在其门户网站或者当地公开发行的报刊上公告作废。