防空识别区的法理分析与实践——从国际法角度探讨中日东海防空识别区争议

■ 张琪悦

【内容摘要】防空识别区制度是各国为保护国家安全而设立的空中预警制度，至今已有近65年的历史。尽管防空识别区制度并未得到国际法授权，缺乏明确的成文法依据，但该制度不违反国际法的相关规定，并以各国国内立法方式确立，包括中国在内的20多个国家和地区实施并得到他国遵守，有成为国际习惯的趋势。本文立足于中国2013年11月新设东海防空识别区的事实，从法理分析入手，对该制度的法律依据进行全面的梳理与辩证的分析，并对实践运作中存在的问题展开探讨。同时，本文针对我国东海防空识别区制度设立之后，中国所面临的中日防识别区范围重合等问题从国际法角度加以分析，以期针对中国防空识别区的实践提出建议，并对国际社会防空识别区制度的未来发展予以展望。

【关键词】防空识别区 法理分析 中日争议 国际法

引言

防空识别区（Air Defense Identification Zone，即ADIZ）是“二战”之后于20世纪50年代出现的空中预警防卫制度，对于保障沿海国以空防、海防为重点的国家安全，以及维护国家主权和国家利益起到重要积极作用。防空识别区制度最初于1950年在美国设立，如今已在包括美国、加拿大、日本、韩国、澳大利亚、印度、中国台湾地区在内的20多个国家和地区得以实施。中国国防部于2013年11月23日发布了中国政府关于划定中国东海防空识别区的声明，将钓鱼岛及其附近海洋空域划入范围内，在保障国家安全的同时达到了宣誓主权的目的。然而，此举也导致中日防空识别区大面积重合，中国防空识别区缺乏国际社会承认等问题，成为该项制度日后实践的阻碍。

对于防空识别区制度的合法性分析，国内学者的研究集中于21世纪初期，其思维脉络大多从国际航空法、国际海洋法、国家自卫权、国际习惯法等方面力图展开多角度的分析，所得结论大多为防空识别区制度不违反国际法规定，与中国政府当下在中国防空识别区的行为相一致。而外国学者的研究于20世纪上半叶开始，时间上远早于中国，思路上更为个性化。以乔治·阿什（George W. Ash）所著的《1982年联合国海洋法公约对航空法的影响》一文与凯·埃尔布罗内（Kay Hailbronner）的《空中飞跃自由与海洋法公约》为例，部分学者以《联合国海洋法公约》为基础，分别从船舶在领海中的无害通过权、船舶与飞机在国际海峡中的过境通行制度、群岛水域的群岛海道通过权、专属经济区与公海的航行和飞越自由，以及公约对第三国影响和国际习惯法等角度，将海洋内各区域详细划分，分别论证海洋法沿海国、其他国家在不同区域的权利义务对于航空法的影响。以伊丽莎白·夸德拉（Elizabeth Cuadra）的《防空识别区：空域管辖权的延伸》为例，部分学者更倾向于从航空法角度以防空识别区制度的发展史及运作现状探讨该制度的法律依据。也有研究单纯从具体的运作步骤及反制措施着手分析该制度的实践，例如米歇尔·希茨（Michele S. Sheets）的《从防空识别区到特别飞行规则区：美国联邦航空管理局制定的华盛顿地区飞行限制规则》一文便是。相比之下，我国学者对此问题的探讨较为全面、笼统，且带有一定的政治色彩，而外国学者大多从学理角度切入，分析更为详尽、具体。

本文完成于防空识别区制度已在中国实施一年的时间背景下。文章在探讨识别区制度的国内法与国际法法律依据之外，更注重探讨我国在实际运作中存在的问题与阻碍：中日防空识别区大范围重合，以及中国防空识别区缺乏国际社会普遍的承认。对此，本文在理论分析之后立足于实践展开论述。通过对中日东海防空识别区各自的历史与现状、重叠范围、法律依据，以及冲突的表现与实质加以梳理，从而以国际法角度论证中国防空识别区的合法性，阐明中国政府立场和态度的合理性，为中日和平解决东海冲突，为实现防空识别区制度的积极运作从国家、区域、国际三个层面提出建议。文章在理论分析部分运用了法条分析法、辩证法、比较法，理论结合实际，运用功能主义分析法研究中日防空识别区的争议。为增强直观性与说服力，全文通过引用数据、图片力图使论证更加清晰、明确，并得出如下结论：（1）从理论角度，识别区设立不违反国际法规范，且有成为国际习惯的趋势；（2）从实践角度，各国识别区运作方式差异较大，实践中有待互相尊重与谅解；（3）从中日东海防空识别区争议角度，中国设立东海防空识别区是在国际法框架内行使主权的表现，争议两国应当在解决领土主权纷争的同时增进沟通与理解，力争达成谅解，共同维护亚太区域的和平与稳定。

一、防空识别区的法理分析

（一）防空识别区的法律性质

防空识别区是沿海国在毗连领空的国际空域内范围中划定一定的范围作为空中预警区域。出于空中防御与维护国家安全的目的，防空识别区的设立国需要对进入该区域的航空器的种类、国籍、飞行目的立即识别，从而对其进行定位、跟踪监视等安全管制措施，并对有意进入该国领空的航空器采取进一步预防措施，同时也要求航空器在进入一国防空识别区前，必须按沿海国的规定就识别内容以正确的方式向该国航管单位做出报告，以便该国及时反应，采取有效防卫措施，降低来自海上威胁的可能性。自1950年率先在美国设立后，防空识别区已有60余年的历史，目前已在20多个国家和地区得以实施。

防空识别区制度本身无国际法依据，且尚无明确的法律法规对沿海国及其他国家的权利义务加以规制。但无论从国际法的一般性原则，还是从航空法、海洋法、习惯法等多个角度分析，防空识别区制度不为法律所禁止，不违反国际法规定，并且已得到越来越多国家的承认与实施，大有逐渐成为国际习惯法的趋势。

与领空概念不同的是，沿海国在其防空识别区内行使的是有限的、相对的权利，国外学者通常用“limited sovereignty in airspace”来形容此项权利，用以说明其并非绝对的、完全的、排他性的主权。根据《联合国海洋法公约》第58条第1款规定，“在专属经济区内，所有国家……在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越自由”，表明任何国家的航空器在沿海国领空以外的专属经济区及公海上空均享有法定的飞越自由。由于防空识别区范围大多在专属经济区与公海上空，因此按照国际法的要求，沿海国应当尊重与保障其他国家飞越自由的实现，不应以维护国家安全为由对此加以限制。

此外，防空识别区与禁飞区存在较大差别。根据《国际民用航空公约》第9条的规定，禁飞区分为三种情况：一是缔约各国由于军事需要或公共安全的理由，可以限制或禁止其他国家的航空器在其领土内的某些地区上空飞行；二是在非常情况下，或在紧急时期内，为了公共安全，缔约各国也保留暂时限制或禁止航空器在其全部或部分领土上空飞行的权利并立即生效；三是缔约各国可以按照其指定的规章，令进入上述地区的任何航空器尽快在其领土内指定的机场降落。与禁飞区概念不同的是，从法律地位上，防空识别区不属于一国领空范畴，而属于广义上的国际空域；识别区的设立目的是维护本国安全长期设立，并非在紧急时间或为公共安全而设立；在对航空器的要求仅为报告与识别，仅仅在违反识别制度时才会采取拦截、迫降等反制措施，其要求较禁飞区相对宽松。

与防空识别区的概念相类似的还有飞行情报区。二者差别主要在于：在设立目的上，飞行情报区以航管及飞航情报服务为主，较少涉及为维护本国飞行安全对航空器的管制；在范围上，情报区几乎与一国领空重合，但有时因特殊原因会切入邻国领空，而防空识别区范围为与领空毗连的国际空域；从性质上，飞行情报区是民用航空范畴的概念，由国际民航组织规划和管理，而防空识别区针对民用及国家航空器均有管辖权。

综上所述，防空识别区的法律定位为沿海国在不违反外国航空器在国际空域中飞行自由的前提下，为维护国家安全而实施的有限度的空中权利。

（二）防空识别区的国内法律依据

对于防空识别区的设置，各国均有国内法作为法律依据。各国国内航空法大多源于1944年《国际民航公约》及以国际民航组织为核心的国际航空法律体系，例如：我国1995年以此为国际法律依据，设立了《中华人民共和国民用航空法》。国际民航组织明确规定，允许各国要求民航飞机进入一国领空之前，首先针对航班、航线、高度、速度、目的地等相关信息予以通报，得到允许后方可进入。各国国内航空法依据国际航空法所赋予的权利，对所管辖空域的航空器行使情报搜集、飞行管理、交通管制的职权，并以国内法形式将此项权利加以明确，由此成为一国设立防空识别区的国内法依据。

同样，我国关于保护国家领土主权和维护海洋权益的法律规定是我国建立防空识别区的直接国内法依据，与上述1944年《国际民航公约》的精神相一致。《中华人民共和国国防法》第26条规定：“中华人民共和国的领陆、内水、领海、领空神圣不可侵犯。国家加强边防、海防和空防建设，采取有效的防卫和管理措施，保卫领陆、内水、领海、领空的安全，维护国家海洋权益。”这一规定表明，维护国家安全、加强国防建设是我国行使自卫权的体现，而防空识别区正是为实现上述目的而采取的有效防卫和管理措施，符合我国加强海防、空防建设的需要，因此符合我国《国防法》的规定。

在国内航空法方面，《中华人民共和国民用航空法》第2条规定：“中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权”；《中华人民共和国飞行基本规则》第112条规定：“航空器飞入或者飞出中华人民共和国的领空，或者在中华人民共和国境内飞行、停留，必须按照中华人民共和国的有关规定获得批准。”上述法律在赋予我国对领空享有完全的主权权利的同时，更明确了对以进入我国领空为目的的航空器有权行使批准权利。由于批准的前提是对该航空器有充分的了解，因此我国有权要求其遵守报告与识别制度。

此外，从海洋法方面，我国《领海及毗连区法》第4条“中华人民共和国对领海的主权及于领海上空、领海的海床及底土”，明确了领海上空空域为我国主权范畴。《专属经济区和大陆架法》第11条规定：“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由。”从而确定了航空器飞越我国专属经济区须以遵守我国包括防空识别区在内的法律、法规为前提，因此从海洋法角度为我国设立防空识别区提供了国内法依据。

（三）防空识别区的国际法依据

1．以《国际民用航空公约》领空权利为基础的法律分析

防空识别区的航空法依据来源于一国对领空主权的确认。领空主权是国际社会公认的基本权利，即国家对领空拥有完全的、排他性的管辖和控制。主权国家有权禁止航空器进入、飞越领空；外国军用航空器未经特许不得飞越或降停在该国领土。主权国家必要时可采取反制措施，对非法越境、侵犯领空主权的航空器进行拦截并令其迫降在指定机场。

领空权利首次以法律形式在国际公约中予以确认是在1919年26国于巴黎签署的《关于管理空中航行的公约》（即《巴黎公约》）规定中。而后，经过近半世纪的实践与发展，领空权利于1949年在《国际民用航空公约》中予以明确。

从权利属性分析，领空权利是来源于包括领陆与领水在内的领土权利。根据领空应当与其下方的陆地和领水范围相一致原则，由于一国对包括领海在内的领水具有完全的、排他性的主权，在毗连区和专属经济区内拥有部分限制性的权利，因而在上述区域上空设立防空识别区符合“空间应当服从于下方的国家主权”的原则。

《国际民用航空公约》第12条规定：“缔约各国承允采取措施以保证在其领土上空飞行或在其领土内运转的每一航空器及每一具有其国际标志的航空器，无论在何地，应遵守当地关于航空器飞行和运转的现行规则和规章。缔约各国承允使这方面的本国章程，在最大可能范围内，与根据本公约随时制定的规章相一致。在公海上空，有效的规则应为根据本公约制定的规则。”因此，航空器应当遵守当地关于飞行和运转的现行规则和规章，而对于“当地”的理解，既应包括主权范围内的领空、领土与领水，也应包括防空识别区的所属国，原因在于该范围的空域实际上有国家对其加以管辖，不是无主的、纯粹的国际空域。

针对公海上空设置防空识别区规则是否违法，《国际民用航空公约》第12条亦给出相应的解释：只要根据本公约制定，在不阻碍他国航空器的飞越自由的前提下设置的规则均为有效，从而证明了在公海上空设置防空识别区制度不违反国际法规定。此外，《奥本海国际法》也指出：“在公海上空的飞行，原则上当然向所有国家的航空器都自由开放；但是交通管制常常延伸到虽在公海但接近国家领土飞行的航空器”。鉴于防空识别区是设立国有限的天空权利的行使，因此，在不阻碍他国飞行器自由飞行的必要范围内实施识别区制度不违反国际法规范。

2．以《联合国海洋法公约》专属经济区权利为基础的法律分析

目前在国际海洋法中，尚无国际公约允许、授权或禁止沿海国在专属经济区内设立防空识别区。是否应当建立防空识别区，以及其范围的划定属于国家自由裁量权的范畴。扩大“连接空间”是沿海国的权利，其范围应该由沿海国根据其防止危险的需要来自行决定。1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第56条、第58条成为分析防空识别区合法性的理论依据，合法论者与违法论者均以此出发，基于自身利益做出不同解读。

合法论者认为，防空识别区的设立以专属经济区的范围和权利的确认为基础，并将识别区制度视为对一国专属经济区内剩余权利的有效利用。此处的剩余权利是指《公约》未明确规定亦未明令禁止的权利。尽管《公约》未对沿海国可采取的行为逐一授权，但并不意味着该权利事实上不存在。《公约》第56条第1款c项规定“沿海国在专属经济区内有本公约规定的其他权利和义务”，实际上概括地肯定了沿海国在尊重他国合法利益的前提下，有权行使公约未能详尽列举的权利，其中包括沿海国根据海上安全形势特点结合当前国际通行实践，依据国际法中“只用于和平目的”等原则，设立不妨害非沿海国相对的飞越自由的防空识别区制度，并要求他国遵守。同理，从空域权利角度理解，防空识别区可视为一国在不影响他国飞行自由的前提下，对除领空以外其他空域剩余权利的行使。

《公约》第58条对他国在沿海国专属经济区的权利和义务所做的规定，可作为他国应当遵守沿海国防空识别区制度的法律依据。《公约》第58条第3款要求“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。

在本文中，国家安全是沿海国最重要的权利，尽管他国享有该区域内的穿越自由，一旦后者对前者构成威胁，应当以保护前者的利益为首要职责。同时，本款后半部分表明，只要沿海国所制定的法律和规章不违反《公约》和其他国际法则规定，各国均有义务予以遵守。由于沿海国所设的防空识别区制度符合本公约规定、且未与国际法规则相抵触，因而是合法有效的。

相反，违法论观点持有者则依据第56条第2款：“沿海国在专属经济区内依据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利义务，并应以符合本公约规定的方式行事。”本款采取了与第58条第3款类似的表述，站在利益的相对方对其他国家的正当权利加以保护，即他国在专属经济区内正当行使权利的同时，要求沿海国顾及他国的权利和义务、正当行使权利，使国家行动符合本公约规定的方式。若防空识别区的规定过于严苛，且已侵害到他国正当的飞越自由，同时违反《公约》的规定。

综上，不难看出《公约》意在对专属经济区所属沿海国和其他国家的权利义务做出平衡与协调。面对利益相冲突的情形，《公约》通过对二者权利做出类似陈述与模糊表达的方式，以达到衡平的目的。相似的规定还存在于第59条解决关于专属经济区内权利和管辖权归属的冲突中，认为解决冲突“应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决，其中以“公平”“参照一切有关情况”“考虑各方利益和国际社会”等概括性的价值判断作为解决争议的标准，看似不具有可行性，但实际上为各国做出与自身利益相适应的解读提供了更广阔的发挥空间。事实上存在一个例外，由于军舰和军用飞机本身享有国家豁免权，在通过专属经济区时沿海国的管辖权基础是不牢靠的，由此引发的飞行争议并非第59条所能平衡。

上述分析大致按照国内学者的惯常思路展开行。然而，国外学者更多侧重于以《公约》为基础，分别探讨沿海国在领海、毗连区、专属经济区、公海、国际海峡、群岛水域各区域的权利义务，以及对航空法的影响。在领海中，由于一国对领海上方空域享有完全的管辖权，飞机未经允许不得进入或飞越。在国际海峡与群岛水域中，外国船舶和飞机均分别享有过境通行权和群岛海道通过权，航空器在此类区域拥有正当的飞越权利。在专属经济区与公海上，船舶与飞机享有航行和飞越自由，因此防空识别区的设立应以不干涉上述权利为前提。由此，将海洋法与航空法相结合，事实上赋予了沿海国从海底到海面再到空域全方位、立体化的权利。然而，值得注意的是，海洋从领海基线起算至公海为止，可分为四个区域；而空域仅分为领空与国际区域两类。因此，上述研究方法无法完成从海洋到空域完全一一对应的分析。

此外，为明确《公约》及与此产生的防空识别区的适用范围，还应探讨其对第三国的效力与影响。乔治·阿什（George W. Ash）认为应从两个方面出发：（1）参照《维也纳条约法公约》对第三国的规定；（2）参考公约对国际习惯法的影响。以美国为例，虽非为《公约》的缔约国，但美国仍基于《公约》内容作出声明：（1）对沿海国在各水域内的权利予以认可；（2）美国采取与公约一致的行为行使航行和飞越权利与自由；（3）美国基于国际法规定宣布200海里的专属经济区。由此可看出，非缔约国对公约赋予沿海国权利性的内容持肯定态度。同时，乔治还认为，据公约所使用语言而言，多运用“国家”“所有国家”“每一国”等表达，而非“缔约国”，由此可解释为《公约》除深海海底以外的其他内容均需所有国家遵守，其中自然也包括遵守海上空域及防空识别区的规定。

3．以国家自卫权为基础的法律分析

国家是国际法中最主要的主体，享有广泛的权利和义务。国家权利自1795年首次提出以来经过一个半世纪的发展，最终于1949年以联合国大会上通过的国际法委员会草拟的《国家权利义务宣言草案》加以明确。《草案》规定了国家的四项基本权利：独立权、管辖权、平等权和自卫权，以及相应的义务，成为国际社会公认的基本权利。

以维护国家安全为目的的防空识别区是国家基本权利中自卫权的体现，其法理依据追溯到社会契约理论，即公民让渡自身权利建立国家的目的是为了更好地保障自身安全、维护社会秩序，因而国家有义务抵御外邦入侵、保障国民安全。自卫权在现代国际法的体现主要源于《联合国宪章》第51条的规定：“联合国任何会员国受武力攻击时，在安理会采取必要办法，以维护国际和平与安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法，应立即向安理会报告，此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平与安全。”因此，自卫权作为《联合国宪章》所确认的“自然权利”，是国家保卫自身生存与独立的权利，也是国家独立、主权平等、领土完整和安全的保障。

自卫权包括两方面的内容：一是国家有权使用一切力量进行国防建设，防备可能来自外国的侵犯；二是当国家遭受外国武力攻击时，有权进行单独或集体自卫。本文探讨的防空识别区制度应属于第一种情况。它针对所有国家而非对特定国家或地区实施，其目的是为了保卫自身安全，从而采取的有限防御措施，其设立属于广泛的“自我保护”范畴，是对可能出现的潜在威胁以空中预警的方式，提早采取防御性准备措施。针对一国建立防空识别区是自卫权的体现，部分学者持反对意见，主要观点有两种：

第一，自卫权的行使必须满足《联合国宪章》规定的条件，即“只能是对已经实际发生的武力攻击进行的反击”。首先使用武力攻击他国，并构成对他国领土完整和政治独立的侵犯，才构成被侵犯国得以使用武力予以反击的合法根据。因此，不存在针对“紧迫攻击威胁”而进行“预先自卫”的权利。由于防空识别区作为空中预警系统，仅属对可能遇到的威胁采取预先防范措施，因此在部分学者看来，不属自卫权范畴。

其二，自卫权的行使必须遵循“必要性原则”与“比例性原则”。“必要性原则”要求所采取的保护性行为必须在面临紧迫的、刻不容缓、压倒一切、没有选择手段和没有考虑时间的情况下才可实施，而“比例性原则”要求武力反击的规模和强度与所受威胁相适应。在实践中，民用飞机对沿海国的威胁极小，而部分沿海国在防空识别区尤其在公海上针对不遵守识别制度与报告要求的民用飞机进行拦截，使其迫降甚至使用武力显然构成过度使用武力。此外，由于各国防空识别区通常以远程导弹的防御范围作为划定依据，然而随着陆上洲际导弹、核弹头及水下长射程武器的发展，远程导弹的最大射程可达2000海里，而世界范围内防空识别区最远距离仅为400—500海里，二者相差甚远。因此，反对论持有者认为，这样的对比说明防空识别区的并不具备自卫权行使的必要性。

4．以国际习惯为基础的法律分析

自1950年美国最早建立防空识别区制度以来，经过半个多世纪的发展，已在20多个国家和地区实施，得到了世界范围内大多数国家的许可或默认，大有逐渐成为国际习惯的趋势。

国际习惯作为国际法的创制方式和渊源的一种，依照国家间默示同意而形成。在有先例存在的情况下，各国在一定的时间和空间上连续、一致地不断重复某一行为，使之能被国际社会广泛接受，从而成为有法律约束力的行为规则或制度。防空识别区的应用现状既符合国际习惯法物质要件中的通例，即各国长期重复类似行为，也符合心理因素即法律确信，成为被各国接受为法律。尽管各国和地区关于防空识别区识别制度、报告要求等规定各不相同，但此项制度已得到大多数国家的默认、遵守与接受，成为国际习惯并拥有法律效力，因此已逐渐成为国际习惯。作为国际法创制方式的一种，应当得到各国的遵守。

当然，也有持反对观点的学者认为，虽然防空识别区设立时间较久，但仅在20余个国家和地区实施，国际实践上范围较小。国际社会从法律层面对防空识别区的探讨主要出现在20世纪50年代。联合国为确立海洋法领域中的各项国际制度曾召开三次海洋法会议，讨论并形成一系列公约。早在1958年第一次海洋法会议期间便涉及识别区制度，主要议题有两个：（1）在公海上设置禁止、限制或危险区域；（2）设置离岸识别区，将其扩展至公海，进入该区的任何一架航空器必须标明自己的身份。但当时各国对此意见极不统一，因而未在后续的海洋法会议中予以探讨。

然而，随着国防科技发展与力量的增强，国家实践的增加，识别区制度的发展逐渐完善，目前世界大多数国家对此已逐渐形成法律确信，在越来越多国家实践的推动下，有逐渐成为国际习惯的趋势。对此，中国应当正视现实，并采取更加积极主动的态度和应对策略，在拥护我国防空识别区制度，并保障其正常运作、发挥应有的作用，及时协调与处理实践中产生的一切问题的基础上，也应当对他国不违反国际法而设立的识别区予以承认和尊重，主动遵守其识别与报告制度，共同维护防空识别区法律秩序。

（四）立法层面的考量

上文已分别从国内法依据，以及以《国际民用航空公约》为核心的国际航空法、以《联合国海洋法公约》尤其是专属经济区权利确认为重点的国际海洋法、国家自卫权和国际习惯法角度阐明了防空识别区不违反国际法制度。然而，识别区运作已半个多世纪之久，却尚无明确的国际法依据予以认可、授权，且未对沿海国权利义务加以规制。本文认为，这样的现状除了因为识别区制度设立国家数量较少、应用较为狭小，法律制度发展不够成熟之外，还可能源于国际公约的立法层面上的考量。

关于识别区制度合法与否的探讨，焦点主要在于识别制度是否侵犯到航空器在专属经济区与公海的飞越自由。沿海国对识别区内的航空器的管理主要存在于两方面：一是识别与报告：要求后者就航空器种类、国籍、飞行目的等识别内容向前者的航管单位予以报告；二是安全管制措施：前者对后者采取定位、跟踪监视等安全措施，并对有意进入该国领空者采取进一步的防御措施。

就实施强度而言，无论识别制度抑或是安全管理措施均远小于航空管制；同时，部分国家要求，不以该沿海国为飞行目的者有权不就识别内容予以应答，因此很难认定为沿海国对航空器拥有实质性管理的权利，也难以认定对其飞行自由构成侵犯。然而，沿海国行为毕竟对在专属经济区及公海上的外国飞行器形成了一定程度的干预。如果将防空识别区制度以国际法方式予以确认，则实际上使上述干预固定化、法定化，极有可能导致沿海国以维护国家安全、实施空中防御为目的进行更加严格的国内立法，甚至对在自由飞行区域的航空器采取拦截、迫降的方式，从而严重违反国际法规定，不利于国际航空秩序的维护。

另一方面，早期建立识别区制度的国家和地区空防、海防实力普遍较强，与其他沿海国相比针对领空以外的空域具备更强大的防御能力，并且拥有较为充足的经费维护防空识别区的巨额花销。因此，识别区制度确切而言是早期建立国的“特权”。相反，从国家利益角度考量，若识别区制度得到国际法确认，必将有更多的国家竞相设立，早期设立国便逐渐失去了“特权”地位，不利于其本国利益的维护。又由于这些国家在国际立法中起到主要作用，因此一定程度上致使防空识别区始终未在国际法中予以确认。

二、防空识别区的实践

（一）防空识别区实践发展

防空识别区于第二次世界大战之后出现。起初，美国为维护国防安全于1950年在距海岸线数百英里的公海上设置防空识别区，要求航空器进入前必须向美国当局提出申请，通报该航空器的性质和目的。随后，美国又陆续建立了几个防控区和防空识别区。例如：在阿拉斯加建立了“远距离早期预警识别区”（DEWIZ）。进入这些区域的驾驶员必须立即向美国当局报告并提供详细资料，否则会被拒绝进入美国领空。此外，还包括美国防空识别区、关岛防空识别区、夏威夷防空识别区。目前，美国关于防空识别区的规定是2003年联邦法规中的《空中飞行和一般操作规则》。1951年，加拿大以命令和法规形式建立了防空识别区。该区域跨越加拿大毗邻南极洲和阿拉斯加海岸的空中识别区，和美国在太平洋与大西洋海岸线以外的空中识别区相连。加拿大明确规定：该区域适用于包括军用航空器在内的一切航空器。如果违反防空识别区规定将受到空中拦截。与美国有所不同的是，加拿大不但要求飞临的飞机报告信息，而且要求途经防空识别区飞往其他地方的飞机也接受识别。

除美、加外，其他国家也建立起类似的区域，有些还在其航空之外划定飞行情报保障区和防空识别区两层保护区域，以防止飞机“误入”，避免冲突发生。为确保领空安全，有的国家还划出“空中走廊”和“空中禁区”；类似地，还有些国家建立起与防空识别区制度相类似的海事识别制度。海事识别制度与防空识别区原理相同。2004年澳大利亚建立此种制度，按照进入距离澳大利亚海岸1000海里、500海里和200海里的不同情况，分别要求外国船舶提供不同信息以便查验和识别。该制度远远超过《公约》规定的国家管辖权海域范围，因而遭到印尼等周边国家的反对，指责其违反国际法，扩大了国家管辖海域的范围。该制度建立以来，其管理制度基本得到外国船舶的配合，执行情况良好。然而，尽管识别区制度在实践中设立范围扩大、国家数量增多、实践形式多样，但其应用范围仍较为狭小。经过半个多世纪的发展，在世界上224个国家和地区、181个沿海国家和地区中，设立防空识别区的国家数量仅为20余个，相当于总数的1/9至1/10左右。从设立国的权限而言，正如领海、毗连区、专属经济区，识别区终究是仅属于沿海国特有的制度，在内陆国家不具有可操作性。原因在于内陆国所设“防空识别区”会与邻国领空相重合，违反了国际民航法关于领空拥有完全性主权的要求。此外，正如上文所述，识别区制度的实施需要强大的军事与经济力量作为支持，致使设立识别区制度的国家始终维持在较小范围内。

（二）防空识别区的实践问题

1．划定范围

防空识别区的划定是从一国海岸线向离岸方向延伸，直至到达设立国认为安全的限度为止。因此，防空识别区范围可较领空与专属经济区大很多，部分国家从领海基线计算向外延伸70海里或至200海里不等，有的甚至延伸至216—270海里，或400—500海里。以部分国家为例，美国关岛附近是半径为250海里或者463海里的圆圈，加拿大部分识别区向大西洋延伸250海里，韩国在国际航空图中将独岛东西各90海里、以南110海里及以北55海里的空域标注为“军事管制空域”。由此可见，识别区所设范围过窄不利于维护国家权利，范围过宽可能超出现有国防实力。

关于识别区范围划定的标准，目前有两种主流观点：观点一，应为远程导弹的防御范围。但这种观点在本文的上述论断中已经予以否定，原因在于随着武器的飞速发展，远程导弹的射程可达2000海里，远远超出防空识别区最大的设定范围，这样的标准或许仅适用于早期防空识别区的范围划定。观点二，有国外学者认为，应以一般大型飞机1小时的飞行距离作为划界的基础。原因在于，领海范围设计之初12海里的选取是船舶1小时可航行的距离；类比可知，防空识别区的划定应取决于飞机1小时内的航程。因此，识别区距离的划定有充足的实践依据作为支撑，而非偶然设立。这便说明识别区的范围划定很可能随着武器与航空器的进化与更新而不断扩大。但毋庸置疑的是，范围大小取决于一国国防力量与国家实力的大小。

2．设立方式

尽管现阶段尚无统一的国际标准对识别区的设立方式予以规范，但从国际实践中可知，其设立往往与专属经济区范围的确立方式相同，即沿海国通过宣布建立防空识别区的声明，划设宽度与范围，指定生效日期之后方可成立。以我国防空识别区为例，国防部于2013年11月23日发布《中华人民共和国政府关于划设东海防空识别区的声明》，并将东海防空识别区航空器识别规则以公告形式予以公布。此外，国防部还对中国防空识别区设置的国内法律依据及具体范围加以声明，标志着中国东海防空识别区正式设立。

然而，国际社会当前对此仍持有不同意见，主要争议在于：防空识别区是否为纯粹的、不受他国干涉，而仅为国际法所调整的单方法律行为？如果一国识别区的设立与邻国的空中利益发生冲突，是否应当征得邻国认可？识别区的有效成立要件是否应以一定数量国家的认可为必要？若一国防空识别区的划设有违反国际法要求，则他国是否有权向特定的国际组织申请撤销？各国防空识别区是否应由特定国际组织统一管理？上述争议在国际社会中尚未形成一致性意见，也是中国在实践中面临的问题，一定程度上影响着中国防空识别区制度的正常施行。

3．识别制度

尽管不同沿海国的识别内容之间存在差异，但仍有一定共性，即航空器需将自己的身份、国籍、飞行目的、所在地点通过无线电报告给航空管制部门。就识别方式而言，不同国家亦存在差异性规定。

以美国为例，针对识别区内的飞机大致提出六点要求：

（1）飞行员必须操作双向无线电，以便在识别区飞行过程中与航空管制部门保持联系。

（2）飞行员必须按照规定使应答器和自动高度报告器处于正在运作的状态。

（3）飞行员在飞向华盛顿防空识别区之前，必须向航空管制部门通报飞行计划；在离开识别区后应关闭并停止计划。

（4）飞行员须具有离散的应答器号码。

（5）飞行员必须经航空管制部门的净空之后，才可飞往华盛顿地区的相应识别区区域。

（6）飞机机组必须在整个飞行过程中与航空管制部门保持双向的无线电沟通。

再以中国东海防空识别区为例，根据国防部要求，航空器必须提供以下识别方式：

（1）飞行计划识别区。位于东海防空识别区飞行的航空器，应当向中华人民共和国外交部或民用航空局通报飞行计划。

（2）无线电识别。位于东海防空识别区的航空器，必须开启双向无线电通信联系，即时准确回答东海防空识别区管理机构或授权单位的识别询问。

（3）应答机识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，配有二次雷达应答机的应当全程开启。

（4）标志识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须按照有关国际公约规定，明晰标示国籍和登记识别标志。

此外，需要特别注意的是，中国的识别制度较大多设立国而言相对严格。例如，以美国为首的国家仅针对以本国为飞行目的地而进入识别区的国家可采取识别要求，而中国的规定则不区分目的地，针对所有进入识别区的航空器均加以识别。尽管部分国家指责中国识别对象的范围过于宽泛，但中国外交部发言人对此作出解释，鉴于国际法并未明确规定何种飞机以何处为目的地的飞行应当进行何种方式的通报，因此事实上各国有权在遵守国际法及国际习惯的前提下，根据自身国防安全的需要作出不同的规定。

4．反制措施

（1）处置原则。由于沿海国飞机在防空识别区内拥有巡逻、警告、驱赶三大核心任务，因此对于进入防空识别区的航空目标，可采取伴随飞行、警告飞行、驱赶飞行三种方式，符合国际上现有的通行处置原则。一旦发现属性不明的目标进入识别区，沿海国首先应当予以查证，对于无法识别的目标，应按敌情掌握，在实施G波道广播的同时通报军事最高当局有关情况，加强雷达监控，并命令空中待战飞机飞往这一区域。同时，地面防空兵、航空兵应根据情况提高战斗等级，做好战斗准备或者战斗起飞。执行战斗起飞任务的飞机通常在本国领海线、国境线、实际控制线或者公海以内监视、跟踪，通过对目标航向、机型、速度、姿态和以往情报的进一步掌握，判断目标是否具有敌意，即明确目标为“误入”还是“挑衅”。

若目标在防空识别区内停留时间较短，可认为是“误入”，不宜采取武力措施，应以地面待命警戒为主，或可将其驱逐至识别区外。若发现目标停留时间过长且不听从地面广播警告，继续在识别区外延向领空方向飞行，且并无减速意图，可初步判断目标具有“挑衅”动机，可采用跟踪飞行的方式进行监视或外逼、警告等措施。如果目标航空器持续飞行时间过长，沿海国可加强雷达观测并实施防空导弹跟踪持续监视。若目标仍不听从劝告，且航行方向直指领空，可进一步采取相应的反制措施。

中国在建立防空识别区制度之初明确表示，中国武装力量将针对不配合识别、拒绝服从指示的飞机采取紧急防御措施；同时，依据《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》，将根据不同情况，针对可能面临的威胁程度做出相应反应。此外根据国际航空法规定，针对不同性质的航空器，应当有区别地运用反制措施。

（2）对民用航空器的反制措施。国际社会就识别区内针对民用航空器可采取的反制措施这一问题较为关注，直接源于1983年苏联击落韩国民航客机事件。苏联在其防空识别区内击落大韩航空公司波音747KAL007号民航客机，致使机上240位乘客与29位机组人员无一幸存。由此，国际民航组织于1983年9月在蒙特利尔召开特别会议，通过了42国谴责苏联的决议。该决议宣称：在任何情况下，都决不能允许击落民用航空器。决议敦促国际民航组织秘书长调查和报告该事件的真相。同时，为防止类似事故再度发生，针对民用航空器所适用的《国际民用航空公约》及附件提出修正案。

1984年的《国际民用航空公约》对此具体修改措施如下：

“在第三条后，插入新的第三条分条：

一、缔约各国必须承认各国必须抑制向飞行中的民用航空器诉诸使用武器，如果进行拦截，必须不危及航空器上的人员生命和航空器安全。这一条款不应被解释为以任何方式修改《联合国宪章》规定的各国权利和义务。”

此外，修正案的主要内容还包括：每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器，如需拦截，以不危及航空器内人员的生命和航空器的安全为限；每一国家在行使主权时，对未经许可而飞越其领空的航空器，如有合理根据认为该航空器被用于与本公约宗旨不相符的用途，有权要求该航空器在指定的机场降落。该国也可以对该航空器发出其他任何指令，以终止此类侵犯。这时各国应使用符合国际法有关规则的适当的方法，并将有关民用航空器拦截的国内规则妥为公布；所有民用航空器应遵守领土国发出的命令；每一缔约国应采取适当措施，禁止将在该国登记的或者在该国有主要营业所或永久居所的经营人所使用的任何民用航空器肆意用于与本条约宗旨不相符的目的。但是，本规定不对禁止使用武器的第一款产生任何影响。因此，根据1984年《国际民用航空公约》修正案之规定，针对防空识别区内违反识别制度的民用航空器只能对其拦截、使其迫降而不得击落。

二、对国家航空器的反制措施

“国家航空器”是包括军事、海关、警察部门在内的航空器的总称，与民用航空器共同组成国际法中对航空器的概括性分类。尽管国际法对此问题尚无明确规定，但国际社会已在一定程度上达成如下共识：首先，要求国家航空器适当遵守安全措施，在操作时适当顾及航行安全。此外，亦有学者认为，国家航空器属于国家财产，甚至在某些情况下代表国家。国家航空器享有豁免权，即在进入另一国家领空时，直接体现为享有司法豁免权或者不得被执行强制措施。若国家航空器违反沿海国法律，后者仅能通过外交途径予以处理，或者通过主权者行为予以报复或采取反制措施。

此外，在反制措施层面，根据《国际民用航空公约》与《联合国海洋法公约》的规定，沿海国仅在领空范围内方可享有完全的主权，因此外国军机在防空识别区所覆盖的专属经济区与公海上仍具有航行与飞越自由，若违反沿海国的识别制度仅为违反该国防空识别区的法规要求，而未对其国家安全构成实质性的威胁，沿海国仅可采用监视拍照、干扰航线的方式予以驱逐和拦截，而不得将其击落。当且仅当对方国家航空器不顾拦截与警告侵入领空时，沿海国军机方有权击落。

关于沿海国针对外国国家航空器违反识别制度所采取的反制措施是否已构成武装冲突，抑或仅为维护国家安全的行为，本文认为应根据“冲突”发生的地点及具体情况区别分析。首先，在专属经济区与公海上，二者并未发生直接接触，且均未使用武力，因此沿海国的行为仅构成维护国家安全。若外国国家航空器进入沿海国领空，但后者未对前者动用武力，则分析同上；反之，则应视外国航空器的目的加以区分。如果外国国家航空器进入沿海国领空属于误入、侦察或其他单纯、独立行为或偶然事件，应理解为沿海国采取行动维护国家安全；若该外国航空器充分表现出“挑衅”动机，或在得到所属国家授权的情况下蓄意而为，且以进入领空的方式作为挑起战争的导火索，说明双方冲突已达到相应强度，则已构成武装冲突。

三、中日东海防空识别区争议

（一）中国防空识别区概况

1．设立的时机与原因

中国东海防空识别区于2013年11月23日设立，于当日上午10时开始施行。针对识别区设立时机的选取问题，外交部发言人曾概括性地归结为“根据相关工作安排”，“为捍卫国家主权和领土领空安全，维护空中飞行秩序而确定”。究其建立的重要原因，部分学者推测很有可能源于2001年4月1日发生的中美南海撞机事件对中国空防与海防所造成的巨大冲击。如果我国在当时已经建立防空识别区制度，我国将有权随时对其采取相应措施将其驱逐。

另一重要原因在于2013年9月以后，在美国“重返亚太”的战略大背景下，美国与安倍政府加快了向“正常国家”转变的步伐，在安全和外交政策领域采取了诸如解除武器出口禁令，设立“国安会”，强行通过《特设秘密保护法》，接连推出《国家安全保障战略》《中期防卫力量整备计划》等安保文件，且日本海上自卫队军舰无视中国军方的警告，公然在中国海军实弹演习区长时间逗留并进行一系列挑衅性行为，致使我国面临空间安全压力。因此，我国东海防空识别区是对此采取的防御性应对策略，更是维护国家安全利益，防范战略误判、管控潜在危机的需要。这一制度已正式设立，不仅使我国在空防、海防领域可采取的自卫措施更加充分，更能有效预防与减少这种非法入侵事件的发生，为国家安全提供有效保障。

2．位置与范围

中华人民共和国政府根据1997年3月14日《中华人民共和国国防法》、1995年10月30日《中华人民共和国民用航空法》和2001年7月27日《中华人民共和国飞行基本规则》，宣布划设东海防空识别区。

具体范围为以下六点连线与我国领海线之间的空域范围：北纬33度11分、东经121度47分，北纬33度11分、东经125度00分，北纬31度00分、东经128度20分，北纬25度38分、东经125度00分，北纬24度45分、东经123度00分，北纬26度44分、东经120度58分。

防空识别区内的主要岛屿设施有：

钓鱼岛，包括钓鱼岛（主岛）、南小岛、北小岛、赤尾屿、黄尾屿和3块小岛屿，即北屿、南屿、飞濑岛等8个无人岛屿；

苏岩礁，包括苏岩礁、虎皮礁、鸭礁和丁岩礁；

春晓油气田，包括春晓、平湖、残雪、断桥和天外天等油气田；

中日共同开发区。

3．法律依据

中国防空识别区的设立有充分的法律依据作为支撑。首先，从国内法方面来看，《中华人民共和国国防法》第26条赋予国家加强边防、海防和空防建设，采取有效的防卫和管理措施保卫领陆、内水、领海、领空的安全，维护国家海洋权益的责任。维护国家安全、加强国防建设是我国行使自卫权的体现，而防空识别区正是为实现上述目的而采取的有效的防卫和管理措施，符合国防的基本精神。在国内航空法方面，《中华人民共和国民用航空法》第2条规定赋予我国领空绝对性、排他性的主权；《中华人民共和国飞行基本规则》第112条赋予我国针对进出领空行为享有完全的权利。而识别区制度的运作规则是依据我国《东海防空识别区航空器识别规则公告》，针对位于区域内航空器的识别所做的明确规定。此外，在海洋法方面，我国《领海及毗连区法》第5条与《专属经济区和大陆架法》第11条，分别从海洋各区域角度对相应空域的控制权予以明确，从而构成我国防空识别区的国内法依据。此外，《国际民用航空公约》《联合国海洋法公约》、国家自卫权、国际习惯法等国际公约及国际法理论均为我国防空识别区的建立提供了国际法律依据。

4．面临的问题

中国防空识别区制度设立以来，主要面临两大棘手问题：其一，东海防空识别区在国际社会中认可度较低；其二，中日东海防空识别区存在大面积重合，增加了冲突发生的可能性，使识别区难以发挥作用，不利于我国维护东海地区的空防、海防及国家安全。本节主要对第一个问题展开探讨。

在中国设立东海防空识别区后，美国、日本、韩国、澳大利亚等国家纷纷表达了不满，认为中国此举有违识别区报告制度，对不服从识别指令的飞机“采取紧急防御措施”的做法过于严厉，是“具有挑衅性质的”、“违反了国际惯例”的行为，增加了冲突发生的风险与区域紧张的局势，使得区域矛盾进一步升级。日本首相安倍晋三及部分高级官员表示，基于中国行为“已侵犯到国际区域自由飞行”的事实，要求中国撤回防空识别区。美国则对此事表示极为关切，认为中国东海防空识别区不仅会加深地区的紧张态势，而且会引发事端，因此敦促中国“保持谨慎和克制”，并警告中国不要实施防空识别区制度。

美国对中国新设东海防空识别区表示反对，并非在于识别区制度本身，而是认为中国设立的方式及态度存在问题：（1）中国新设识别区覆盖日本和韩国已有范围，这种在国际实践中尚未发生过的情形已构成对日本和韩国主权的挑衅。（2）中国在设立识别区前未向日本、韩国等邻国事先通报，而韩国实施了这一程序。美国认为，中国作为区域性与世界性大国，应当履行事先通报与协商的义务。（3）中国对外国飞行器的要求是无论其是否以中国为飞行目的地均应在进入识别区时进行通报，而包括日本、韩国在内的大多数国家仅要求以该国为目的地的飞行器予以通报，认为中国的识别方式过于严苛。为表示反对，美方于2013年11月26日，派遣两架B-52远程轰炸机进入中国东海防空识别区内，意在宣告对中国新设防空识别区不予认可，并对此加以警示与试探。类似地，韩国亦于同日派遣巡逻机在未向中方通报的情况下对识别区内中韩存在争议的苏岩礁地带进行警戒飞行。韩方表示，今后飞经中方防空识别区将不会事先予以通报，此外将加速扩大本国识别区范围，使其覆盖苏岩礁区域。11月28日，日本自卫队飞机亦在未通报的情况下进入中国防空识别区以表达不满与抗议。

对此，中方所作回应主要包括以下三点：其一，中国东海防空识别区依据国内法、国际法做出，符合国际惯例，是不违反国际法的行为；其二，中国设立识别区的目的在于维护国家安全，从未采取行动增加地区紧张态势；其三，中国东海方向的国际空域航道密集、飞行繁忙，中方要求飞经东海防空识别区的外国航空器通报飞行计划，是为了掌握空中动态、防止误判，从而更好地维护中国领空安全，确保有关空域的飞行秩序。因此，中国东海防空识别区是安全区而非风险区，是合作区而非对抗区。

在中国政府坚持立场与积极沟通的努力下，美国的态度于2013年12月初开始发生转变，认为问题的关键并非防空识别区本身，而是不应要求所有进入识别区的航空器均有遵守识别规定的义务；同时，呼吁美国民用航空器遵守中国防空识别区相关规定以减少发生冲突的可能。美国态度有所松动表明其有可能接受中国防空识别区，这样的态度让日本措手不及。基于上述事实，本文认为，我国识别区制度为国际社会接受与否很大程度上取决于国家间的沟通交流，以及长时间的磨合。中国应当在坚定立场的前提下，以维护国家利益为宗旨，与其他国家分别开展积极、有效的沟通，向国际社会传达中国旨在维护地区和平的愿望，更大程度上获得理解与认同。

（二）日本防空识别区概况

1．历史发展

日本防空识别区早于中国44年之久。自1945年日本投降后，美国划定了日本周边的“防空识别区”，交由驻日美军管辖。1969年，尼克松实施亚洲战略收缩，下令使驻日美军将这一权力移交给日方。交接之后，日本不断单方面扩大识别区范围，一次于1972年5月，最近一次是在2010年。几次扩大的方向明显为向西且向中国方向扩张。

2．位置与范围

日本所设立的防空识别圈分为北、中、西、西南四个区域。其中北区主要为北纬39度以北即北海道和本州部分地区。中区包括以北纬34度以北的本州大部、四国部分地区和首都东京地区。西区主要包括本州西部、四国大部和九州全部。西南区则包括了冲绳地区、日本西南岛屿及东海地区，是一个巨大的五边形，其在东海上空划定防空识别区的范围基本沿着东经125度往南，经北纬30度后，再往北纬25度、东经120度的方向斜向西南，至东经123度再折向西南。这一区域中，最西部距离中国浙江海岸线仅130公里，最南部与中国台湾地区的防空识别区呈重叠状态，覆盖了中国的海上资源和安全通道。此外，防空识别区跨越日本主张的“东海中间线”，将中间线以西的中国东海油气田全部囊括其中，并在上述区域中配备航空境界管制部队，对飞行器实行实时警戒监视，致使中国飞机在“中间线”以西巡航，也会遭受日本战机近距离跟踪。

3．法律依据

由于日本是非防空识别区的首创国家，因而更多表现为对既有国际惯例的研习。该识别区的设立除不违反国际法规定外，亦有国内立法作为法律依据和理论支撑。首先，1976年制定的《防卫计划大纲》作为日本防卫总体设想和扩军方针的总指导，为国防、军队、外交提供法律依据，以法律条文方式规定了防卫的基本政策，成为日本实施防空识别圈这一制度的思想来源与法律依据。此外，特别值得注意的是，自2010年修改以来，新版《防卫计划大纲》发生了重大改变。大纲聚焦中国，指出中国积极推进军事现代化，已成为地区和国际社会担忧的事项。对此，自卫队的整体部署与规模也将发生巨大变化。在地理位置与中国较为接近的西南诸岛离岛上将派驻陆上自卫队沿海监视部队并部署空中自卫队的自行式雷达。此外，将“基础防卫力”方针转化为“机动防卫力”，修改“集体自卫权”解释，加强海上和空中自卫力量，增强部署潜水艇，等等。这些针对中国修改的新规定不仅成为日本实施更加严厉的防空识别区制度的国内法依据，更为我国国家安全造成重大隐患，增加了国防压力。

在识别区制度的实践操作层面，日本以《自卫队法》为依据，其中第84条规定：对于进入“防空识别圈”乃至本国领空的可疑目标，日本将进入以下警告程序：第一步，雷达站探测到接近“防空识别区”的不明国籍飞机；第二步，比对实际飞行路线与事先提出的飞行计划是否一致；第三步，雷达站向该机发出国际紧急呼叫电波（波段为121.5千赫至243千赫），申明自身为“日本国航空自卫队”，同时用英语或对方国语言告知其“正接近日本领空”；第四步，派遣F-15J或其他型号战机紧急升空，接近并识别目标飞机；第五步，自卫队战机发出无线电警告，要求对方迅速变更飞行路线；第六步，战机以摆动机翼的方式向目标实施进一步警告，并用无线电再次警告对方飞机，若对方不理会并侵入日本领空，自卫队战机第三次发出警告，要求对方听从指挥迫降；第七步，用信号弹实施警告射击。而一旦日方飞机遭到对方攻击，或日本国土、海上船舶遭受袭击，自卫队将迅速发起“防卫作战”。海军自卫队“宙斯盾”陆军防空导弹部队也会同时投入战斗。

（三）中日东海防空识别区冲突

1．事实概况

面对中日各自划定的防空识别区存在大范围重叠的事实，日本反应极为强烈。在中国公布识别区两天后，日本首相安倍晋三表示，中国军方划设识别区将有“招致不测事态的危险”，要求中方撤销划设规定，并表示“日方将与美国紧密合作应对相关事态”。此外，日本亦通过每年四次对外公布针对“可能侵犯领空”的外国战机紧急出动次数，尤其是近两年来针对中国飞机紧急出动次数的急升，向国民制造“受威胁”的假象，也试图以此从国际社会角度向中国施压。据媒体透露，为有效监控本国防空识别区，日本不惜耗费大量人力、物力，运用各种技术手段，对进入区域的不明飞行器展开“复合式探测”。中方军事分析人士认为，重叠区内中日双方均有诉求，若一方有意计划矛盾，则极容易发生冲突；而日方的态度必然增加了这种概率。因此，中方应当谨慎地做好应变准备。

2．法律分析

（1）冲突的实质。本文认为，中日防空识别区冲突的实质是两国领土与海洋的争端。其一是钓鱼岛主权归属的争端，其二是专属经济区与大陆架划界方法差别。以划定防空识别区的方式保障各自主张的领土主权与海域权利致使双方的冲突不可避免。

中国政府主张钓鱼岛群岛自古以来是中国领土。1992年，全国人大通过《中华人民共和国领海及毗连区法》，正式将钓鱼岛诸岛列入中国领海范围。日本则认为钓鱼岛为其所有。在东海海域划界争议上，由于中日间的大陆架最大宽度为325海里，最小宽度为167海里，一般宽度为216海里，因此客观上导致两国大陆架和专属经济区的部分重合。又根据《联合国海洋法公约》第56条的规定，专属经济区关于海床和底土的权利应按照大陆架的规定行使，因此东海海域划界的根本是双方大陆架权利主张的对立，归纳而言主要有两点：第一，双方大陆架划界原则不同。日本主张适用等距离/中间线的距离标准，而中国主张适用大陆架自然延伸原则，即根据《联合国海洋法公约》第76条“关于大陆架在海床上的外部边缘从测算领海宽度的基线量起不超过350海里”的规定享有大陆架主权，同时认为“等距离原则”本身并非大陆架划界的一般国际法原则，并未取得一般国际法或国际规则地位，不具有法律约束力，在国际公约与实践中均未上升到真正的划界原则高度，仅从属于公平原则。第二，在是否拥有共同大陆架问题上存在争议。中国认为，东海大陆架与冲绳海槽是两个不同的地理单元。大陆架属于稳定的大陆地壳，而海槽则属于大陆架地壳向海洋地壳过度的构造带。因此，冲绳海槽就构成中国大陆领土自然延伸的陆架和日本琉球群岛岛架之间的天然分界线。日本认为，日中两国处于共同大陆架，中国的大陆架终止于琉球海沟，琉球群岛是大陆架外缘的岛链，冲绳海槽仅仅是大陆架上的褶皱与凹陷，并非为划界时的决定因素。

钓鱼岛及其附属岛屿和东海海域蕴藏丰富的石油储备及天然气等矿产资源、渔业资源、药物资源的事实，以及该地区在东亚和西北太平洋地区重要的战略地位是致使半个世纪以来中日两国对此争议愈演愈烈的重要原因。两国通过划设防空识别区的方式试图达到对争议岛屿、海域、空域宣誓主权的目的，并以严格的识别制度对各自所主张的主权与国家安全予以维护。因此，钓鱼岛及附属岛屿的领土之争与东海划界之争得不到有效处理，中日防空识别区重叠问题就无法彻底解决。

（2）实践方式。无论从国际法来源抑或从国内法的依据而言，中日双方设立防空识别区的行为本身均不违反国际法规定，且符合国际习惯的要求。但判断识别区制度的合法性还应从具体实践角度进行考量。

①划设范围。双方识别区的划设应遵循合法性、合理性及比例原则。中国防空识别区的东至边沿基本按照其主张的中日东海大陆架界限而划定，使得识别区范围基本与我国东海专属经济区与大陆架范围相重合；同时，远离别国领海领空，不干涉其正当飞行自由，是合法的。这样的划界既是对先前海域主张的遵循和延续，也体现出识别区与所保护的海域、空域、国家安全相适应，符合比例原则，因而是合理的。

然而，日本北海道岛北侧识别区范围较小，基本紧贴着领土边缘划设。自领土北端至东京，北海道与本州两岛东西侧识别区的面积相当，基本呈逐渐向下扩张的狭窄梯形状。自东京起，识别区向东南、正南、西南面积急剧扩大，甚至覆盖到1740公里以外的冲之鸟礁及其南部大片海域，南扩范围与日本四个主岛从北至南跨越的经度大致相当，大面积覆盖东海及太平洋部分海域。此外，九州岛附近的识别区也向西南方向大范围扩张，逼近中国海岸线，相当于日本最大岛本州岛自北向南跨越的范围。其中，西南部防空识别区将我国钓鱼岛及其附属岛屿及平湖、断桥、春晓等油气田范围覆盖在内。由此可见，日本防空识别区呈现上窄下宽、与国土面积严重不成比例的现象。同时，日本所谓的防空识别圈西侧远远超越其主张的“中间线”，向我国领海方向延伸，最近处距离我国浙江海岸线仅130公里。从功能主义角度分析，这样的划设方式不符合比例原则，与其需要保护的领土范围极不相称，亦违反了合理性要求。更重要的是，日本防空识别圈将中国领土、领海、专属经济区、大陆架及其资源包含在内，致使我国在上述区域正常的飞越、资源开采均被日本视为是对其识别区的入侵，已严重影响我国在领空及国际空域的飞行自由。因此，日本识别圈的制度违反国际法的要求。

②设立方式。中日防空识别区的设立应当遵循公平原则。尽管国际法并未对设立方式明确予以规制，而国际惯例更多表现为一国政府以对外宣告的方式公之于众，并通过法律、法规或法令将其法律化、固定化、明确化，并且设立国需通过具体有效的措施施行飞行监管措施，识别区制度才得以正式建立。至于是否需经别国同意，国际法中无明确规定，因此可理解为不侵犯别国在国际空域内的正常飞行自由，识别区制度即为合法。综上，中国防空识别区的设立是合理且合法的。

日本无论是1969年防空识别圈的制度设立，还是历次范围的扩大，均未将中国及其他邻国的国家主权与国家利益纳入考量范围，更未进行相关情况的告知、意见的听取、利益的协调、协商与谈判。其他国家在识别区的设立方式上大多亦是如此。根据法理中公平原则的要求，基于他国设立识别区将中国利益置之度外的前提之下，包括日本在内的国际社会无权要求中国防空识别区的设立事先通报国际社会，并征得邻国同意，认为中国行为构成地区紧张局势的加剧与对国际社会的挑衅更是无稽之谈。

③实施强度。正如本文前述，识别区的划设应以不违反他国在领空内自由飞行的权利为限。基于这样的国际法要求，中国防空识别区仅对在区域内飞行的航空器识别方式与报告制度予以要求，对不配合识别或拒不服从指令的航空器，中国政府武装力量“将采取防御性紧急处置措施”。虽然我国对处置措施的具体实施方式未做陈述，但从设立以来的实践而言，尚未采取强度大于驱逐、拦截的反制措施。

然而，根据日本防空识别圈的制度要求，任何“非本国航空器要进入本国防空识别区之前，都要向该区的航管单位提出飞行计划及目的，否则会被视为非法入侵。空军的战斗机会升空向该机提出警告、强制降落。若威胁到安全时，甚至可将该机击落”。这样的航空安全管制措施强度已远远超过识别区制度的需要，事实上已对我国飞机在东海国际空域的飞行自由构成实质性侵犯，大有将其“领空化”的趋向，因而强度过大且构成对国际法的实质性违反。

（3）分析与小结。通过对中日两国防空识别区的历史与现状、范围与概况、法律依据与实践方式的梳理与分析，不难发现，中国的识别区制度在法律依据上不仅符合国际法要求，且有国内法律依据作为支撑，在实践方式上更符合国际法规范与国际惯例，因而无论从法律上还是道义上均符合合法性、合理性要求；而日本在实践方式上，尤其在范围划定、设立方式、实施强度上均有不妥之处，一定程度上构成对国际法的违反。

针对中日东海防空识别区重叠问题，中方已经表明立场：主张双方加强沟通，共同维护飞行安全。关于中日之间在钓鱼岛主权问题上的分歧，中方一贯主张双方通过对话谈判寻求有效管控分歧和解决问题的办法。目前，处理中日东海防空识别区重叠问题的困境主要在于日方一直在回避同中方进行实质性谈判。中方希望日方做出实实在在的努力。

四、防空识别区的未来发展

防空识别区自1950年于美国设立，至今有近65年的历史，与领空及海洋各区域范围的划设与权利的确认相比起步较晚，适用范围较小，制度本身仍有待成熟与完善，因而仍需要较长时间的实践与发展。迄今为止，各设立国作为该项制度的早期实施者，可在国际法框架内针对实践中出现的问题尝试寻求合适的解决方法，作出有益探索，并逐渐通过国家实践推动该制度在国际法中成立规则，形成国际习惯。

（一）国家层面

从中国防空识别区制度的设立至今，在实践中，中国经受着国际社会的质疑、试探、否认甚至指责，也面临着中日东海防空识别区大面积重合为识别区制度的实施造成的阻碍和对国家安全的威胁。因此，本文认为，中国现阶段主要有三个任务：

第一，通过与国际社会及各国政府采取积极有效的沟通，表达东海防空识别区设立的初衷，以及中国以正当方式维护国家安全的愿望，并做出承诺不干涉别国飞机在国际空域的飞行自由。通过协商与交流，中国会在识别区问题上逐渐得到别国的理解与认可。此外，在争议问题上可做适当妥协。例如，以美国为首的部分国家认为，中国除对以进入本国领空为目的的航空器施以识别和报告要求之外，不应要求飞行目的为别国的航空器必须遵守识别制度。若中国在确保国家安全的前提下，对争议问题做出适当的让步，抑或以技术性的方法巧妙协调解决，或许能得到更多国家的支持与认可。在中国的积极沟通与努力下，至今已有19个国家对中国东海防空识别区表示承认并主动做出报告。

第二，将防空识别区制度法律化。现有的东海识别区主要由《中华人民共和国东海防空识别区航空器识别规则公告》作为实施标准和依据，公告仅对实施细则加以明确，内容上有待严格、细致和全面。若将识别区制度纳入国内法律或行政法规体系，不仅会增强该制度的法律约束力和强制力，更将为识别区基本制度的构建及应急方案的实施于细节处提供法律依据。

第三，中国应当坚定自身立场，对违反识别区制度的飞行器按照既定规则规范管理。面对外国的试探、挑衅行为施以反制措施，无疑将进一步树立我国识别区制度的威信，确保其正常运作。

此外，中国作为国际社会较早设立防空识别区的国家，其东海识别区制度运作中的经验教训于国内将会对南海识别区的建立开辟有益的探索，积累宝贵经验教训；于国际社会而言，将会为解决争议海域与防空识别区重叠提供借鉴。在防空识别区问题上，中国不仅应为国际制度和秩序的遵守者，更应成为国际规则的尝试者与创造者。中国东海防空识别区的设立与实践应当从国内和国际各个层面发挥应有价值和作用。

（二）区域层面

在东海区际尤其是中日防空识别区冲突问题上，本文对此有如下主张：

第一，双方应当遵守《联合国宪章》第2条第3款的规定，应“以和平方法解决其国际争端”，并遵循中日两国1972年《中日政府联合声明》和1978年《中日和平友好条约》之规定，根据和平共处五项原则和联合国宪章之要求，在“相互关系中，用和平手段解决一切争端，而不付诸武力和武力威胁”。同时，应当以国际法为依据，尊重历史、正视争议，在法律框架内尽可能依靠协商、谈判等方式和平解决识别区冲突。

第二，在识别区范围的划定上，双方可适当妥协、达成谅解。一方面可尝试适用比例原则、公平原则方法，在双方重叠区域内重新划设范围；另一方面也可在确保国家安全的前提下，对重叠区域内对方航空器的行为方式管理，以此方式达成妥协与谅解，最大限度上避免武力与准武力的使用。在实践过程中，可参照中韩之间采取的开通专线的方式以防止冲突的发生。

第三，在解决防空识别区问题上，加紧钓鱼岛及东海大陆架与专属经济区划界问题的解决。正是由于防空识别区以一国领土及海域权利为基础，因此妥善解决上述问题必定有助于东海防空识别区争议的解决。

（三）国际层面

放眼国际社会，当防空识别区制度已逐渐成为各国默认与接受的国际习惯时，中国应当接受事实，并积极主动地适应此种现状。首先，应当认真遵守他国在不违反国际法的前提下设立的防空识别区制度，主动配合识别与报告制度，维护好别国空域及国家安全；另外，更应通过自身实践为防空识别区制度的运作积累经验，以促进该制度规范化，使得防空识别区制度在维护国家主权的同时，促进区域和世界和平与稳定发展。

五、结论

防空识别区作为“二战”之后兴起的空中预警制度，尚无国际法对此加以明确规制。由于其在航空法方面有《国际民用航空公约》中的领空权利的确认作为基础，在海洋法方面符合《联合国海洋法公约》沿海国专属经济区剩余权利的要求，识别区制度以“维护国家安全”为宗旨的设立目的符合国家自卫权的要求，并且已经逐渐成为国际习惯的事实，致使该制度不违反国际法规定，且得到越来越多国家的遵守与认可。在国内法层面，设立国均有根据国际公约制定的国内立法作为直接法律依据，引导与规范识别区制度的实施。因此，防空识别区制度具备较为充足的法律依据。面对防空识别区逐渐被国际社会接受并得到实践的现实，各国应当以积极的态度面对。

在防空识别区的运作方面，各国存在较大差异，但针对关键性问题已达成如下共识：在范围的划设上，并无国际统一标准。各国可按照国防需要及国家实力自行设定，通常国际惯例以远程导弹的最大射程范围，抑或大型航空器1小时的飞行距离作为划定标准。在设立方式上，目前多表现为单方面法律行为，即一国以宣布的方式予以设立。至于是否以邻国或国际社会承认为标准仍有待探讨。识别制度的设置由各国自行确立，但不得侵犯他国航空器的飞行自由。在反制措施方面，沿海国应当判断航空器的飞行目的，根据误入、挑衅、严重危害领空安全的行为区别对待。针对民用航空器，根据1984年《国际民用航空公约》修正案之规定，只能拦截与迫降而不得击落；针对国家航空器可采取驱逐、拦截、迫降的方式，非进入领空不得击落。

在2001年“中美南海撞机事件”和自2013年来美国“重返亚太”战略的影响下，中国于2013年11月23日设立防空识别区制度以应对渐趋紧张的东海局势。识别区设立以来，现阶段面临的主要障碍有两个：其一，是缺乏国际社会的普遍承认；其二，是中日东海防空识别区存在大面积的重叠，为我国识别区制度的实施造成阻碍。中国东海防空识别区缺乏国际社会承认的原因在于：一是与已有的日本、韩国防空识别区发生大范围重合，这种现象在已经设立防空识别区的20多个国家中不曾出现；二是中国设立识别区前未向邻国通报与商议；三是按照规则无论是否以中国为目的地的飞行器均应当向中方报告。鉴于上述分歧，中国东海防空识别区频频遭受外国飞行器试探性飞行与挑衅。

针对第二个问题，中日两国均试图通过设立识别区的方式达到维护并宣誓领土、海洋与空域主权的目的。通过针对划设范围、设立方式、实施强度进行比较分析，日本防空识别圈明显存在着范围和本土不成比例、不合理的问题，设立方式上未先向邻国通报与商议且更未将邻国利益纳入考量范围、违反公平原则，反制措施过于严厉等严重不合法行为，已构成对中国领土海洋主权的侵犯和对区域及世界和平的威胁。

面对上述问题，本文认为，中国应当在坚定立场的前提下与国际社会展开积极沟通，表明中国维护国家安全的无害性目的，争取国际社会的理解与认同。在中日东海识别区争议上，应当秉承协商、谈判等方式和平解决争端，在解决领土海洋争端的基础上解决识别区重叠争议。双方应当通过一定程度的妥协与谅解求同存异，共同维护区域与世界安全和稳定。

中国作为较早设立防空识别区的国家，应当在国际法框架内通过国家实践对识别区规则不断加以完备。中国不仅应当成为既有国际法制度的遵守者和践行者，也应成为规则的制定者与推动者。中国东海防空识别区的实践将为今后设立南海防空识别区以及世界范围内新设防空识别区提供宝贵的经验教训，以推动识别区制度的发展与完善，使该制度在维护国家主权的同时促进区域与世界的和平稳定发展。