论南极活动管理的国际法制度

■ 郭红岩

【内容摘要】南极活动行政许可是指由申请人就拟开展的南极活动，按照法律规定的程序，向指定的审批机构提供必要的资料和信息，由评审机构审核决定的行政机制。南极条约体系为南极活动行政许可规定了较为完善的制度，英美等国也都制定了南极活动行政许可的国内立法。中国还没有国家层面的南极立法，只有由国家海洋局制定并于2014年5月30日开始实施的《南极考察活动行政许可管理规定》。但由于其较低的位阶，不能满足中国南极活动类型和主体多样化的需要，本文拟在对南极活动行政许可的国际法制度研究的基础上，对完善中国南极活动行政许可法律制度提出建议。

【关键词】南极活动 行政许可 南极条约体系 中国南极立法

南极活动是指在1959年《南极条约》范围内（以下称“南极条约区”）的科学考察、科学研究、人工建造物的建设、旅游、户外运动、文化教育等。南极考察活动是指自然人、法人或其他组织以科学研究为目的，在南极条约区开展的相关活动。南极活动不包括纯粹为了商业目的的捕鱼、为了通过目的的船舶航行或航空器的上空飞越活动。

管理南极活动的国际法制度主要是指南极条约体系的所有文件关于南极活动的规划、申请、审查、许可、检查、报告和责任的原则、规则和规章制度的总体。其国际法依据除《联合国宪章》所载的一般国际法原则外，主要包括南极条约体系的所有国际法文件。

一、南极条约体系

《南极条约》体系是以1959年《南极条约》为核心，包括以《南极条约》为基础却又相互独立的下列一系列国际法文件：

1959年《南极条约》是1959年12月1日由阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法兰西共和国、日本、新西兰、挪威、南非联邦、苏维埃社会主义共和国联盟、大不列颠及北爱尔兰联合王国和美利坚合众国等国缔结，1961年6月23日生效，到2015年8月，共有52个成员国，包括29个协商国和23个非协商国。

1964年《保护南极动植物议定措施》是在1964年布鲁塞尔召开的第三届协商会议上通过的一系列措施，1982年生效。它也是《南极条约》体系的一部分，旨在促进关于动植物的保护、科学研究和合理利用方面在南极条约体系内的国际合作。

1972年《南极海豹保护公约》于1972年6月1日签署，1978年3月11日生效。中国尚未参加该公约。

1980年《南极海洋生物资源养护公约》于1980年5月20日签署，1982年4月7日生效。

1991年《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称“1991年议定书”）及其六个附件。其中，前五个附件“南极环境评估”、“南极动植物保护”、“南极废物处理与管理”、“防止海洋污染”、“南极特别保护区”都是在1991年通过的，对南极环境的保护作出了严格规定。各当事国在南极开展活动前不仅需要进行环境影响评价，还需负责清理遗留在南极大陆的垃圾，对固体废弃物、食品废弃物、化学药品废弃物及可燃性废弃物要采取不同的处理方式，要把南极作为特别保护区来进行保护。附件六“环境紧急状况下的责任”是在2005年7月15日南极条约协商国在斯德哥尔摩举行的第28届协商会议上通过的，至今尚未生效。

此外，各届协商会议所确定的有法律拘束力的措施、决定等也构成了南极活动管理的国际法律制度的重要组成部分。

二、南极活动的基本原则

和平利用、科学研究和环境保护是南极条约体系的三个主要的价值目标，这些价值目标决定了南极活动的如下基本原则：

1．和平利用原则

南极条约体系首先确定了南极的“和平利用”。

1959年《南极条约》在序言中指出：“承认为了全人类的利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象；认识到在国际合作下对南极的科学调查，为科学知识做出了重大贡献；确信建立坚实的基础，以便按照国际地球物理年期间的实践，在南极科学调查自由的基础上继续和发展国际合作，符合科学和全人类进步的利益；并确信保证南极只用于和平目的和继续保持在南极的国际和睦的条约将促进联合国宪章的宗旨和原则。”

《南极条约》第1条规定：“应特别禁止任何军事性质的措施，例如建立军事基地、建筑要塞，进行军事演习，以及任何类型武器的试验，等等，均予禁止。禁止在南极进行任何核爆炸或在该区域处置放射性废物。”1959年《南极条约》第10条和1964年《保护南极动植物议定措施》第10条都规定：“缔约各方保证做出符合《联合国宪章》的适当的努力，务使任何人不得在南极从事违反本条约的原则和宗旨的任何活动。”1945年《联合国宪章》的宗旨与目的就是维持国际和平与安全。

为了真正实现南极的和平利用，就必须使南极处于有效的国际管理机制之下，而不是在任何国家的主权管理之下。因此，针对各国对南极的领土主权要求以及各国南极活动的目标和目的，1959年《南极条约》第4条对南极的领土主权和主权权利主张进行冻结。该规定虽然没有从根本上解决南极的法律地位问题，但在一定程度上保证了南极的和平利用。另外，条约所确立的协商国观察员制度更进一步保证了南极的和平利用。

在这里需要特别指出的是，以往谈到南极“和平利用”的时候，重点似乎总是放在“和平”上，而没有关注“利用”，或者说没有给予“利用”足够的关注。如何理解“利用”的含义，不是《南极条约》本身可以解决的，一定要结合南极条约体系的所有文件和其他相关的国际法规则进行解释和说明。

2．科学研究自由原则

由于南极独特的地质条件、远离人类聚居地和生产中心的位置以及对南极冰层分析的机遇等，特别适宜诸如大气上方或地球空间现象、海平面变化或气候变化等环境问题的科学研究，因此，南极条约体系明确了南极科学考察的自由以及科学考察中的国际合作，以便促进人类社会的发展和利益。

根据1959年《南极条约》的规定：“在国际地球物理年内所实行的南极科学研究自由和为此目的而进行的合作，应按照本条约的规定予以继续。”甚至允许为了科学研究的目的而使用军事人员或军事设备。再有，“本条约的规定不应损害或在任何方面影响任何一个国家在该地区内根据国际法所享有的对公海的权利或行使这些权利。”而在公海自由制度中，科学研究自由是其重要内容之一。

3．合作原则

在南极的科学考察和研究活动是自由的，但各国在行使科学考察和研究自由的同时，必须要进行国际合作，以便人类对南极的科学考察和研究取得最大的效益。1959年《南极条约》第3条规定：在南极促进科学调查方面的国际合作，缔约各方同意在一切实际可行的范围内：（甲）交换南极科学规划的情报，以便取得最大的经济效益；（乙）在南极各考察队和各考察站之间交换科学人员；（丙）南极的科学考察报告和成果应予交换并可自由得到。还应尽力鼓励与对南极科学和技术有兴趣的联合国专门机构及其他国际组织建立合作的工作关系。“1991年议定书”第6条“合作”中明确规定：“（1）各缔约国在规划和从事南极条约地区活动时应进行合作。为此目的，各缔约国应努力：（a）促进具有科学、技术和教育价值的关于保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的合作性项目；（b）在其他缔约国准备环境影响评价时向其提供适当的协助；（c）根据请求向其他缔约国提供有关潜在环境危险的信息并提供协助，以最大限度地减少可能破坏南极环境或依附于它的和与其相关的生态系统的事故的影响；（d）与其他缔约国就未来的南极站或其他设施的选址进行协商，以避免因过于集中在一个地方而造成累积性影响；（e）在适当的时候共同进行考察，共同使用南极站和其他设施；并且（f）执行南极条约协商会议一致同意的其他此类步骤。（2）各缔约国保证尽最大可能共同享有可能有助于其他缔约国在南极条约地区规划和从事活动的信息以便保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统。（3）各缔约国应与可在南极条约地区的毗连区域行使管辖权的缔约国进行合作，以保证在南极的活动不会对那些地区产生不良的环境影响。”

4．环境保护原则

南极特殊的地理气候条件，环境和生态系统非常脆弱，恒定的低温环境使各类污染物长期遗存，很难净化，因此，各国在南极的活动必须不违反南极的环境保护原则。虽然1959年《南极条约》对南极的环境保护制度并不明确和具体，但《南极条约》生效后所制定的一系列文件则进行了非常明确和具体的规定。

1964年《保护南极动植物议定措施》在序言中规定：“认识到研究南极动植物，研究它们对严酷环境的适应性以及同这种环境的相互关系的科学意义；考虑到这些动植物的特性，它们在环极地区域，尤其要看到他们毫无防御能力且易遭灭绝；愿意通过《南极条约》范围内更多的国际合作，促进和达到对这些动植物的保护、科学研究以及合理利用等目标；并特别考虑到科学联盟国际委员会的南极研究科学委员会（SCAR）提出的保护原则；因此认为条约区就是特别保护区。”

1972年《保护南极海豹公约》在序言中指出：“这种资源不应由于过度开发而枯竭，因此任何捕捉都应受到控制，以便不超过可供持续捕获的最适当的产量。”

1980年《南极海洋生物资源养护公约》序言指出：“承认保护南极周围海域环境和生态系统完整性的重要意义；注意到在南极水域中发现的海洋生物资源的集中度，以及对利用这些资源作为蛋白源的可能性的兴趣日益增加；意识到保证养护南极海洋生物资源的迫切性。”

“1991年议定书”的签署和生效标志着人类社会为保护南极环境的法律体制的建立迈出了坚实的一步。它不仅确认了南极条约协商国在处理南极环保方面进行国际合作的实践，而且还制定了一系列保护南极环境及其生态系统的法律规范。1991年议定书序言中规定：“忆及为了保护南极环境以及依附于它与其相关的生态系统，将南极确定为特别保护区以及根据南极条约体系所采取的其他措施；进一步确认南极给科学监测与研究具有全球重要性与区域重要性的演变进程所提供的独特机会；重申南极海洋生物资源保护公约的保护原则；深信制定一个保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的综合制度是符合全人类利益的。”

因此，各国在南极地区的活动，应当控制在南极环境所能承受的必要限度之内。南极活动的起源国应当了解和把握本国南极活动的总体情况，履行对南极环境保护的注意义务，在发生环境紧急状况时采取有效的应急行动，并对相关责任人进行追究，预防和避免对南极环境造成损害。但1959年《南极条约》赋予所有的缔约国可以在南极海域享有公海自由。因此，在履行南极的环境保护原则时，不能陷入环保的极端而完全否定对南极的和平利用。

三、南极活动管理的国际法规则

为了实现南极条约体系的价值目标，所有国家必须做出符合《联合国宪章》的适当努力，使任何人在南极从事的活动不违反《南极条约》的原则和宗旨。就是说，为了实现《南极条约》的目的和宗旨，各国在进行南极活动时也必须遵守《联合国宪章》。南极只用于和平目的。一切具有军事性质的措施，例如建立军事基地、建筑要塞，进行军事演习以及任何类型武器的试验，等等，均予禁止；禁止在南极进行任何核爆炸或处置放射性废物。任何国家不得在南极或利用在南极的活动侵犯任何国家的主权、领土完整或政治独立，或任何其他有损于他国利益的活动。

根据南极条约体系相关文件的规定，南极活动管理的国际法规则，主要体现在南极活动的通知、许可、检查、报告和责任制度方面。

（一）通知制度

为了便于对南极活动的控制和管理，1959年《南极条约》规定了当事国对本国南极活动的通知义务，即把本国的南极活动通知给其他当事方。该条约第7条第5款规定：“在本条约对其生效时，该缔约方应将下列情况通知其他缔约方，并且以后应事先将下列情况通知它们：其船只或国民前往南极或在南极所进行的一切考察，以及在其领土上组织或从其领土上出发的一切前往南极的考察队；其国民在南极占有的一切站所；其准备带进南极的任何军事人员或装备。”1972年《南极海豹保护公约》第4条第2款规定：“每个当事国应尽快将根据本条第一段发放的所有许可证的目的、内容以及随后受到捕杀的海豹的数量通知其他当事国和南科委。”

“1991年议定书”第3条第4款规定：“根据科学研究规划在南极条约地区从事的活动、在南极条约地区的旅游及一切其他政府性和非政府性活动，均须根据《南极条约》第7条第5款事先通知。”这种通知可以通过环境影响评价程序来进行；通知的内容不仅包括在南极条约地区从事的科学考察和研究活动、旅游以及一切其他政府性和非政府性活动，还包括与此相关的后勤支援活动、活动的任何变化，且不论该变化是起因于现有活动强度的增加或减少还是起因于活动的增加，设施的拆除或者其他方面的原因。“1991年议定书”附件二第6条规定：“1．缔约国应为下列事宜做出安排：（a）搜集并交换各种记录（包括许可证的记录）和有关每年在南极条约地区捕猎的各种本地哺乳动物、鸟类或植物的数目或数量的统计资料；（b）获得和交换有关南极条约地区本地哺乳动物、鸟类、植物和无脊椎动物状况，以及任何种类或种群在多大程度上需要保护的信息；（c）确立缔约国能按照以下第2款的规定提交这种信息的共同方式。2．各缔约国应于每年11月底之前，通知其他缔约国和委员会按照以上第1款所采取的任何步骤，以及在上年7月1日至本年6月30日的前一时期内，按照本附件发放的许可证的数目和性质。”

（二）许可制度

南极条约体系规定各当事国在进行相关南极活动时，必须持有相应的许可证。

1964年《保护南极动植物议定措施》第6条和第9条分别是“保护本地的动物”和“非土生的动植物品种、寄生虫和疾病的引进”的许可规定，规定了禁止未经许可的捕杀或骚扰；除非特别许可，禁止把任何种类的非土生的动植物带进条约区；颁发许可证的目的限制；许可证就应该要求把这些动植物置于受控制的环境中，待使用完后运出条约区或就地销毁；防止把寄生虫和疾病意外地带进条约区。

1972年《保护南极海豹公约》规定了捕杀海豹的目的只能是为人或狗提供必需的食品，而为了科学研究，为向博物馆、教育或文化机构提供标本，且必须在持有许可证的情况下才能进行。

“1991年议定书”附件二关于“非本地物种、寄生虫和病害的引进”也明确规定：没有合法的许可证，不得把不属于南极条约区本地种类的动物或植物引进到南极条约地区的陆地或冰架或水域，不得将狗带入陆地或冰架；许可证的发放只能在条约许可的范围内进行；引进的动植物应在许可证期满之前移出“南极条约区”，或焚化处理，或以能消除对本地动植物危害的同样有效的方式进行处理；任何引进到南极条约地区且不属于本地的其他植物或动物，包括其后代，应予以移出，或以焚化，或以同样有效的方式进行处理使其不再繁殖，除非确定它们不会对本地的动植物造成任何危害。各缔约国应于每年11月底之前，通知其他缔约国和委员会其在上年7月1日至本年6月30日的前一时期内，按照本附件发放的许可证的数目和性质。

（三）检查制度

1959年《南极条约》规定：南极条约的协商国有权指派观察员执行该条约所规定的任何视察。观察员有完全的自由在任何时间进入南极的任何一个或一切区域，包括一切站所、基地、设备以及在南极区域内装卸货物或人员的一切船只或飞机，进行视察，也有权于任何时间在南极的任何一个或一切区域进行空中视察。

1980年《南极生物资源保护公约》第24条规定了观察和检查制度的下列原则：（1）考虑到现行国际惯例，缔约方之间应彼此合作，确保观察和检查制度的有效实施。该制度中特别应包括委员会成员指派的观察员和检查员登临检查的程序以及船旗国根据登临检查获得的证据进行起诉和制裁的程序。进行这种起诉和制裁的报告，应包括在本公约第21条所述的通报内容中。（2）为检查依据本公约制定的措施的遵守情况，委员会成员指派的观察员和检查员应按照委员会制定的条款和条件，在公约适用区内从事海洋生物资源科学研究或捕捞的船舶上进行观察和检查。（3）指派的观察员和检查员须受其所属缔约方的管辖。他们应向指派他们的委员会成员报告，并由该委员会成员向委员会报告。在建立观察和检查制度之前，委员会成员应寻求建立指派观察员和检查员的临时安排。

“1991年议定书”第14条规定：观察员条件、指派程序、各当事国的合作义务、检查范围、检查报告的制作和发送等。

此外，南极条约体系还规定了自行检查报告制度，如根据1972年《保护南极海豹公约》的规定，虽然条约适用于南纬60度以南的海域，但当事国应报告在南纬60度以北的浮冰海域捕捉南极海豹的活动情况；1991年议定书缔约国每年应就为实施议定书所采取的步骤提交报告等。

（四）在南极发生的行为的管辖

关于在南极条约区所发生的行为的管辖，1959年《南极条约》第8条规定：南极活动的观察员、科学人员以及任何这些人员的随从人员，在南极为了履行他们的职责而逗留期间发生的一切行为或不行为，应只受他们所属缔约方的管辖。对于在南极发生的环境紧急状况，则由南极活动经营者的国籍国、主要营业地国或经常居所地国进行管辖。

综上所述，《南极条约》体系等法律文件所确立的南极活动管理的国际法制度不仅有原则性的规定，也有非常具体明确的规则和制度。但在这些制度中，除绝对禁止对南极矿产资源的开发外，对于“科学研究”和“和平利用”的概念没有明确的界定，这可能会引起争端。随着科学技术的发展和各国对南极资源的利用，这个问题也是不可以忽视的。