第二章 中国慈善进步指数

一 中国慈善发展形势与挑战

2016年，中国慈善事业迎来了里程碑式的一年。《慈善法》《境外非政府组织境内活动管理法》等法律的出台，标志着慈善事业迈入新时代。2017年，《志愿服务条例》施行，社会组织作为协商民主的途径之一被写入党的十九大报告。在“规范和促进并举”理念指导下，民政部等有关部门出台的一系列重要政策，既对慈善事业规范有序发展提出了更高的要求，也为我国慈善事业发展开辟了更为广阔的空间，有利于进一步发挥慈善事业的经济和社会价值，助力社会共享发展成果。

随着社会经济的发展、政策环境的优化和公众参与度的提高，我国慈善事业呈现良好的发展势头，同时面临一系列挑战。

（一）《慈善法》实施的良好开局为我国慈善事业健康发展奠定坚实基础

1.全国各地逐步完成慈善政策本地化

2016年我国各地慈善事业呈现蓬勃的生机。在政策环境方面，全国各地基本完成国家相关慈善政策的本地化。截至2016年底，除香港、澳门和台湾地区外，全国31个省级行政区划单位中有29个省份出台了贯彻国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》的本地化政策文件，15个省份制定了慈善组织认定或登记办法指南，13个省份公布了慈善组织申请公开募捐资格办事指南。虽然各省份的慈善政策本地化进度不一致，但是，整体上呈现良好的发展态势。

2.《慈善法》配套文件继续完善

2016年8～12月，民政部单独或会同其他有关部门陆续公布了六个《慈善法》配套文件，包括民政部单独出台的《关于慈善组织登记等有关问题的通知》《慈善组织公开募捐管理办法》和《慈善组织认定办法》，民政部和银监会发布的《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》，民政部、工信部、国家新闻出版广电总局和中央网信办联合印发的《公开募捐平台服务管理办法》，以及民政部、财政部和国家税务总局印发的《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》。另外，为进一步推动依法行善，民政部、财政部等中央部门又陆续发布了九个适用于社会组织的政策文件。

3.社会组织持续发展壮大

2016年，我国社会组织数量持续增长，总量达702405个，其中基金会5559个（见图2-1）。自2016年9月《慈善法》施行至2016年底，全国登记或认定612个慈善组织，慈善信托备案共计22个，24个省份根据《慈善法》要求设置统一信息公开平台。

图2-1 2010～2016年全国社会组织和基金会总数

资料来源：中华人民共和国民政部编《中国民政统计年鉴2017》，中国统计出版社，2017，第16页。

此外，2016年社会组织中本科及以上学历从业人员总数首次突破100万人，标志着越来越多的高学历人才投身我国慈善事业。

4.公众慈善参与度持续高涨

2016年基金会年检数据显示，31个省份中有21个省份基金会接受捐赠总额较上年有所增长。

2013～2016年，我国社会捐赠总额持续增长，从2013年的575.1亿元增至2016年的834.4亿元，增长了45.1%。除了捐赠总额持续增长，自2013年起我国社会捐赠总额年度增长率也持续升高，标志着我国社会资源正在加速涌入慈善领域（见图2-2）。

图2-2 2012～2016年社会捐赠总额和社会捐赠年度增长率

资料来源：中华人民共和国民政部编《中国民政统计年鉴2017》，中国统计出版社，2017，第158页。

在大额捐赠方面，慈善家参与度也逐年提升。由北京师范大学中国公益研究院和深圳国际公益学院联合发布的“中国捐赠百杰榜”显示，2017年慈善捐赠超过1亿元的慈善家人数创榜单创立以来新高，达40人（见图2-3）。

图2-3 “中国捐赠百杰榜”亿元以上（含）上榜人数

公众捐赠方面，互联网募捐信息平台的规范化增强了公众对网络募捐活动的信心，提高了公众慈善捐赠的积极性。首批12家由民政部认定的互联网募捐信息平台发布的2017年度运营报告显示，2017年通过12家平台完成的互联网捐赠次数超过62亿次，合计募集善款约25.9亿元。

近年来，我国志愿服务事业快速发展。2016年全国志愿者总数达13.5万人，较2013年增长了30%。志愿服务时间自2013年起连续四年持续增长，2016年全国志愿服务时间达15.97亿小时。

党的十九大报告中明确提出要“推进志愿服务制度化”，发展志愿服务事业成为现阶段我国慈善事业发展的重点任务之一。2016年7月，中共中央宣传部、中央文明办、民政部、教育部、财政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联八部委联合印发《关于支持和发展志愿服务组织的意见》，专门就培育、支持和深化志愿服务组织的发展提出意见。2017年底，《志愿服务条例》正式实施，利于进一步保障志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益，鼓励和规范志愿服务，促进志愿服务事业的长足发展。

5.慈善行业基础设施建设逐步完善

《慈善法》实施以来，除国家和地方通过出台相关配套政策推进《慈善法》的落实外，政府和社会各界也在公益慈善行业基础设施建设方面取得了突破。

截至2017年底，民政部建设并启用了“全国社会组织信息查询平台”“全国慈善信息公开平台”“全国志愿服务信息系统”三大信息平台。三大平台为社会组织、慈善组织和志愿团体提供了与社会各界交流的统一平台，同时为关注我国慈善事业发展的各界人士提供了便捷的信息获取渠道，便于让公益慈善活动接受社会各界的监督，从而促进我国慈善事业发展。

深圳国际公益学院推出的公益教育在线平台“公益网校”、浙江敦和慈善基金会和北京三一基金会联合推出的中国公益知识检索与服务平台“益库网站”在公益知识传播、促进公益行业研究和理论实践方面做出了突破性贡献。

（二）《慈善法》有效实施面临多重挑战

1.慈善组织登记认定的不均衡性凸显

尽管2017年慈善组织登记认定工作取得较大进展，但总体而言，社会组织认定或登记为慈善组织的进展仍显缓慢，已经登记的3378个慈善组织仅占全国800421个社会组织总量的0.4%，2702个登记认定为慈善组织的基金会占全国6314个基金会总量的42.8%。 同时，已经登记认定的慈善组织在组织类型、登记地域、登记管理机关层级等方面呈现发展不均衡的态势，具体表现如下。

一是对社会团体、社会服务机构的登记认定环节比较薄弱。与2016年相比，2017年，基金会数量占慈善组织总量的比例有所下降，其他两类组织数量比例有所上升，但基金会类组织占比仍然较高，占慈善组织总量的80%左右。

二是各省份登记认定数量差异较大，中西部地区数量有待提高。从登记管理机关的地域分布来看，2017年各地区、各省份登记认定数量差距较2016年有所缩小，但仍然有较为明显的差异。从省份分布来看，有8个省份的慈善组织数量超过100个，占31个省份慈善组织总量的66.8%。其中，北京市登记认定的慈善组织数量占31个省份总量的比例最高，达16.5%。从地区分布来看，东部地区慈善组织数量最多，占全国总量的63.6%，中部、西部仍然偏少，各占总量的23.0%和13.4%，中部、西部地区慈善组织登记认定工作有待加强。

三是省级以上民政部门登记认定慈善组织占比较高，基层潜力尚待开发。从登记管理机关的层级来看，2017年省级以上民政部门登记的慈善组织数量占总量的比例降至70.6%，而在市级、县（区）级民政部门登记认定的慈善组织数量占总量的比例分别增至17.8%和11.3%。尽管如此，据中国社会组织网大数据平台，各省市、各层级社会组织的基础数量差异较大，随着登记认定民政部门行政级别的下沉，市级、县（区）级社会组织数量愈加庞大，市级、县（区）级慈善组织的数量仍有较大增长空间。

2.慈善组织公开募捐资格格局仍待改善，互联网募捐平台运营面临诸多难题

2017年底，我国获得公开募捐资格的慈善组织共816个，较2016年净增644个。然而，获得公开募捐资格的慈善组织依然不足3378家慈善组织总量的1/4。同时，公开募捐资格仍然由原公募基金会、慈善会系统组织主导，慈善组织公开募捐资格的基本格局依然没有实质性改变。

从获得公开募捐资格的数量上看，截至2016年底，584个慈善组织中有172个（29.5%）获得公开募捐资格，其中基金会141个（82.0%）、社会团体30个（17.4%）、社会服务机构1个（0.6%）； 截至2017年底，全国3378个慈善组织中有816个（24.2%）获得公开募捐资格，其中基金会566个（69.4%）、社会团体248个（30.4%）（含慈善会系统组织203个）、社会服务机构仅有2个（0.3%）。2016年和2017年基金会和慈善会系统获得公开募捐资格的慈善组织占绝对多数，占获得公开募捐资格慈善组织总数的比重均超过97%。

互联网募捐平台的有效运营是慈善组织等有效开展公开募捐活动的重要保障。2017年不少平台都进行了平台的升级和完善，然而平台的运营依然面临诸多挑战。2017上半年，由于平台展示不具备公募资质的项目、信息更新不及时等问题，民政部共约谈轻松筹、百度慈善捐助平台、京东公益平台、基金会中心网4家平台。在接收社会举报方面，2017年，仅腾讯公益平台就收到48次公众对平台上公开募捐项目的举报，主要举报内容包括“公益组织不及时主动地发布项目进展、月度反馈报告”“公益组织在项目页面提供的联系电话失效，无法联系”“质疑99公益日中有项目存在套捐、机器刷单（非配捐时段）的嫌疑”等。此外，蚂蚁金服公益平台2017年共接收公众举报10次，举报内容主要涉及项目设计是否合理、是否多渠道重复募捐、是否已完成公开募捐备案、项目执行反馈是否及时。如何妥善回应和处理上述问题，有待多方的共同努力。

慈善募捐领域一系列违法或涉嫌违法行为的出现，不仅考验民政部门的执法能力，也考验慈善行业的公信力。如果不能有效地预防和妥善地处理违法募捐事件，会在一定程度上削弱公众对公益行业及民政部门的信任，进而影响慈善事业的健康发展。

3.慈善中国平台功能发挥不够，慈善信息公开内容有待完善

相较于2016年，2017年慈善信息公开取得重大突破。慈善中国的上线结束了以前各地信息公开程度不统一、难以查询的情况，实现了全国慈善数据“一张网” “一个库”的建设构想，便于各主体查询慈善组织、慈善信托基础登记、初始备案等信息，让社会公众真实了解、便捷参与、动态监督公益慈善。

但是，现阶段慈善中国平台的功能还未能充分发挥，慈善信息公开还存在许多不足。第一，慈善中国平台系统数据与地方信息公开数据存在差异。如2016年9月，四川省遂宁市民政局已经将遂宁市社会组织服务中心认定为慈善组织，遂宁市社会组织服务中心也获得了公开募捐资格， 但慈善中国平台中暂未收录。第二，对慈善组织、慈善信托的评估检查信息公开不足。如前所述，慈善组织的章程、变更信息、行政处罚信息、评优获奖信息、等级评估信息等相应的板块仍未上传信息；对慈善信托事务的处理及财务状况、检查评估情况、表彰处罚情况和其他事项等信息也未披露具体内容，不便于公众较为全面地了解慈善信息。第三，公开募捐与慈善项目的公开频率不高，未能满足及时性要求。《慈善法》第七十三条规定，具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次募捐情况，公开募捐活动结束后三个月内应当全面公开募捐情况。慈善项目实施周期超过六个月的，至少每三个月公开一次项目实施情况，项目结束后三个月内应当全面公开项目实施情况和募得款物使用情况。在平台现有的公开数据中，对公开募捐活动信息和慈善项目实施情况的信息量明显不足。

此外，从慈善组织的信息公开义务来说，在慈善组织公示信息板块下，理事会成员信息、监事成员信息、其他公示信息均未上传。同时，慈善组织与慈善信托受托人在年报、募捐方案备案等方面信息公开不足。仅从慈善信托的信息公开看，目前仅有“光大·陇善行慈善信托计划1号”一单慈善信托期限届满，并已在慈善中国披露信托财产的使用和运作情况。其他未到期慈善信托的事务处理、财务状况、检查评估情况、表彰处罚情况及其他事项信息公开情况较差。在目前慈善信息公开平台和制度建设都取得明显进展的情况下，信息公开内容不够完善的主要原因在于检查督促力度不够。

4.慈善领域税收优惠等促进措施有待跟进

以税收优惠为代表的促进措施，体现一国政府对慈善领域的基本态度。基于慈善组织的公益慈善属性，国际上多数国家会赋予慈善组织更为优厚的税收优惠待遇。2017年，在慈善组织保值增值投资、慈善组织信息公开等方面，民政部等部门已经起草相关配套政策并向社会公开征求意见，有望在征求意见后于2018年正式公布实施，然而在慈善税收优惠方面仍待配套政策的制定和出台。

就慈善捐赠税收优惠而言，2017年2月，修订后的《企业所得税法》纳入捐赠超额结转三年扣除的规定。2018年2月，财政部、国家税务总局发布《关于公益性捐赠支出企业所得税税前结转扣除有关政策的通知》，明确了结转扣除的具体方法，即企业在对公益性捐赠支出计算扣除时，应先扣除以前年度结转的捐赠支出，再扣除当年发生的捐赠支出，使《企业所得税法》修订的内容具备可操作性。然而，在公益性捐赠税前扣除资格方面，根据财政部、国家税务总局、民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》《关于公益性捐赠税前扣除资格确认审批有关调整事项的通知》等相关规定，社会服务机构（民办非企业单位）难以获得公益性捐赠扣除资格。因而，即便社会服务机构已经满足公益性的要求而依法登记或认定为慈善组织，也很难取得公益性捐赠税前扣除资格，这便会直接导致向社会服务机构类慈善组织捐赠的捐赠人无法享受税前扣除的优惠待遇，进而会使社会服务机构吸引捐赠的能力大打折扣。因而，确有必要对此种情况予以修正，赋予登记或认定为慈善组织的社会服务机构以公益性捐赠税前扣除资格。

在慈善组织自身税收优惠方面，依然没有任何实质性修订或完善，慈善组织需要沿用关于非营利组织的税收优惠规定，这就会导致“公益性”的组织与一般的“互益性”组织在税收待遇上没有任何差别，难以吸引一些组织申请登记或认定为慈善组织，从而会影响慈善组织的登记和认定情况。针对已经获得免税资格的慈善组织，由于现行税法规定的税收优惠范围较窄，慈善组织的资产转让收入、银行理财等保值增值收入等尚未纳入税收优惠范围，税负的承担可能会直接减少慈善组织实际运用于慈善活动的资金规模。

同时，针对慈善信托的税收待遇，现行法律也未能明确。虽然《慈善法》《慈善信托管理办法》等法律规范规定慈善信托的委托人、受托人和受益人按照国家有关规定享受税收优惠，未备案的慈善信托不享受税收优惠。但是，由于缺乏具体的法律规范和实操指引，慈善信托的委托人、受托人等的税收优惠待遇难以落实，这客观上阻碍了慈善信托的健康发展。为了获得税收优惠，实践中多种“创新”的慈善信托模式层出不穷，这在一定程度上影响了法律的稳定性和权威性。慈善信托的税收优惠待遇亟待跟进。

5.市县地方及服务窗口人员对《慈善法》的宣传培训力度仍显不足

2016年，《慈善法》普法宣传工作主要集中在法律宣传和慈善组织登记认定工作培训层面，内容较为基础，而2017年，普法工作逐渐向深入研讨和专业化方向发展，法律宣传主体从政府部门扩大到社会组织。四川省成都市武侯区民政部门举办“慈善法与社会组织发展”专题研讨会，中国慈善联合会召开“慈善宏观政策趋势研讨会”，北京慈弘慈善基金会与北京师范大学社会公益研究中心联合举办“基金会能力建设工作坊——慈善信托专场”。在法律业务培训方面，浙江省民政系统召开“慈善信托业务培训班”、河南省郑州市举办“慈善组织深入学习慈善法培训班”、内蒙古呼和浩特市民政局举办“慈善法实施、慈善组织认定及公募资格申请培训班”等，这些培训活动紧密结合慈善业务工作需要，开始走向专业化。

但研究人员在地方调研时仍发现《慈善法》宣传的下沉情况较为有限，目前活动多集中于东部发达地区和较为发达的城市，从层级来看，多集中在省级机构。许多省份的相关机构，尤其是市级和县（区）级机构尚未认识到《慈善法》的意义，不了解相关工作规范，社会组织本身也对法律具体实施存在疑问。

6.管理部门之间的协调仍须加强

从2017年《慈善法》实施的各项情况来看，慈善事业相关管理部门之间的协调仍然有待加强。这既包括作为慈善事业主管部门的民政部门与其他相关管理部门之间的协调，也包括民政部门内部之间的协调。

一方面，民政部门与其他相关管理部门之间的工作协调配合还存在不足。《慈善法》作为全国人大颁布的法律，公民、社会组织和行政管理机关都应熟悉、了解相关法律规定并依法开展慈善活动和与慈善相关的活动。不过目前实践中的情况是，民政部门作为主责部门在《慈善法》宣传、落实及出台配套政策和建立工作机制方面承担了更多的职责，而一些相关主管部门尤其是基层相关主管部门则在学习和贯彻落实《慈善法》方面积极性不高，民政部门与相关部门之间协调配合的有效性也不高。

本书对2017年《慈善法》实施进展的分析主要体现在以下几个方面。一是《慈善法》明确授权慈善组织可以作为慈善信托的受托人，但在进行慈善信托备案过程中，慈善组织到银行开设慈善信托资金专户往往遇到障碍。中国人民银行在依据《慈善法》为慈善组织开设慈善信托资金专户方面尚未建立切实有效的工作机制。二是作为业务主管单位的相关管理部门与民政部门的协调有待加强。根据《慈善法》和《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的规定，一些新成立的慈善组织可能需要取得业务主管单位的同意，但通过调研发现，一些相关部门作为业务主管单位的积极性不高，在一定程度上阻碍了新增慈善组织数量的增长。从数据上看，《慈善法》实施以来，全国各级民政部门新批准成立的慈善组织仅有673个。三是民政部门与财税部门的协调还需要进一步加强。慈善组织是非营利组织中明确具有公益性的一类组织，理应更容易获得相应的税收优惠待遇。但从《慈善法》实施以来的情况看，以往申请免税资格和取得公益性税前扣除资格难的问题仍然存在，虽然《慈善法》关于企业捐赠超出税前扣除限额的部分允许三年结转的规定已经于2017年修订的《企业所得税法》中有所体现，但地方各级财税部门的工作人员在执法层面还是对慈善组织和相关法律法规缺乏必要程度的了解，导致包括慈善组织在内的很多非营利组织及捐赠人享受税收优惠难。

另一方面，民政部门内部的协调配合也有待加强。民政部门内部协调首先体现在不同层级和地区的民政部门对如何执行适用《慈善法》的认识还有待进一步统一。例如，实践中一些慈善事业并不发达的地区的民政部门工作人员对《慈善法》所确立的管理制度掌握得不够到位和透彻，一些基层工作人员对已有组织认定为慈善组织和新登记为慈善组织的区别并不十分清楚，对不同类型的慈善组织可以申请公开募捐资格时间计算的区别也掌握不够，这些问题给《慈善法》准确统一地落实带来挑战。这一点也可以从上述慈善中国平台和地方民政部门信息公开上的不一致反映出来。此外，各级民政部门的不同司局和处室之间在贯彻落实《慈善法》的工作过程中也需要进一步加强统筹。例如，慈善组织和慈善信托同为开展慈善活动的两种方式，但民政部门内部的工作分工则是分别由各级社会组织管理局和慈善处负责监管。在《慈善法》实施和配套制度完善的过程中，慈善组织和慈善信托制度之间的统筹协调性还有待提高，例如正在征求意见的《慈善组织信息公开办法》《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》都未将慈善信托的信息公开和保值增值的相关规定纳入。