一 公共行政伦理学的基本概念及学科背景
乔治·弗雷德里克森在其所著的《公共行政理论入门》一书的导论中指出，人类历史上所有伟大的成就，可能都是通过我们今天称之为“公共行政”的途径取得的，集体（或公共）组织和管理的实践与文明的历史一样悠久。从封建社会过渡到民族国家，也是通过政策制定的集中化与政策实施的分散化得到的。[1]既然行政的历史也就是人类文明的历史，离开伦理又谈不上人类文明，逻辑的结论便可能是：有行政便有伦理。
（一）“公共行政”“伦理”“道德”的词源与词义
“公共行政伦理学”牵涉一些基本概念，例如“公共”“行政”“伦理”等。那么，这几个基本概念是怎样解释的，其间是否存在必然的联系呢？这是我们在这一部分里所要着力探讨的问题。
1.关于“行政”
根据汉语词典，作为名词的“政”，有“事务”或国家某一部门的工作之意，与政治相关的，大概有“政事”“政令”的含义。据历史文献记载，中国是世界上最早使用“行政”一词的国家。《左传·昭公二十三年》有“帅贱多宠，政令不壹”的记载。宋代范仲淹在《岳阳楼记》中有“越明年，政通人和，百废俱兴”之说。史书《左传》中“行其政令”“行其政事”的提法，是古代典籍中目前可考的最早的关于“行政”概念的描述，距今约有两千多年的历史。上述史籍中出现的“行政”一词，其含义与今人所讲的广义的行政概念相当，均为执掌政务、管理国家的意思，故后人亦皆以此意来理解“行政”的内涵。而据资料分析，在西方，“行政”的拉丁词源是minor 和ministrare，意指“服务及治理”，行政的基本含义是“运作”“服务”“治理”，正如美国一个多世纪前的“政治/行政”二分所表达的那样，限于“执行”而非“制定”。
2.关于“公共”
“公共”和“私人”概念在西方经历了一个演变和发展的过程。特里·L·库珀（Terry L.Cooper）在《公共行政之公民身份伦理》一书中探讨了“公共”和“私人”这两个词的词源。根据库珀的了解，“公共”和“私人”这两个词是从拉丁语中引申出来的。“public”之拉丁词源publicus指的是那些由“全体人民”拥有的东西，这些东西是由国家及其官员所赋予权威并提供和维持的，既包括所有影响那一国家里每个人的行为，也包括社群的所有成员能够得到、分享和享受的，即任何对所有人来说是共同的（common）或普遍的（universal）东西。“私人的”一词，词根是priuatus，其中心意思包括：限定给某一特殊个人或人群使用，作为某人自己的私人财产的所有物，某人自己的财产、某人自己的房子或土地、某人自己的利益、不拥有公职的……库珀认为，导致私人领域与公共领域的截然区分的因素，包括洛克的社会契约论，边沁的功利主义、自由主义传统等。[2]当然，这只是从思想史的角度看，事实上，历史要比思想复杂且深刻得多。
根据词源，“公共”一词是与“私人”一词相对应的，没有私人就没有公共，没有公共也就没有私人。“公共”一词有共享、共同提供和维持之意，其中最根本的是“公益”与“公共参与”，就如“公共利益”一词所表达的那样。如上所述，行政关乎国家政治层面的事务。因此，顾名思义，行政绝对不同于“私人”事务，例如“家政”，它所涉及的层面一定超越一人一家一族的范围，并覆盖整个社会，因此“公益”是行政的必然含义，离开公益，政治和政府就没有合法性可言。然而，在历史上，出于各种各样的因素，例如“公共参与”的有限、公民资格的不普及、公民受教育程度不高、个人的独立性和素质不足、个体性未充分发育成长，个人利益未得到充分肯定等“公共”中之“公共性”并未在全社会的范围内得到广泛实现，所谓的“公共行政”不过是概念上的理想而非实践上的实际。
3.关于“公共行政”
众所周知，“公共行政”这一术语是由美国行政学家威尔逊1887年在《行政之研究》一文中最先使用的，该文的发表也标志着行政学开始从政治学的母体中脱胎出来，成为一门独立的学科。威尔逊用“公共行政”这一术语来描绘公共事务中的行为——公共事务中的“实施”“执行”方面，或称“事务性”的领域。他强调，法律和宪法不会自己执行自己，必须有人做这件事。虽然这里明显地设定了政治/行政的二分，但在复杂的现代，有效履行公共责任确实要求知识、专业技术和经验，而这些正是制定政策的那些政治家们所缺乏的。一百多年前，人们还不能想象现代行政国家会有今天这样的规模，行政人的队伍十分庞大，他们已经形成了一支带有十分独特的特点和使命的队伍。[3]
这里需要对相关的术语做些分解和澄清。首先，关于“公共行政”与“公共管理”的关系。英国学者克里斯托弗·胡德说：“作为一个标签，过去十年来公共管理在英语国家中一直十分时髦。的确，在许许多多大学课程、系主任职务、论文、著作、刊物以及会议的名称中，很多从前被称为‘公共行政’（public administration）的，如今都被重新冠名为‘公共管理’[4]（public management）”这说明，这两个术语之间其实存在着一种可称之为微妙的，亦可称之为实质性的差别。就其微妙差别而言，两者可当作同义词来使用；就其实质差别来说，则似乎不宜忽视。管理的词源是manus，意指“用手来控制”。公共行政重视过程，公共管理注重产出；行政指服务，管理则主要指控制和取得结果。因此，“行政”和“管理”都可以用于私人和公共领域，其中“管理”更典型地与重视利益最大化的营利性公司企业联系在一起的，这就能解释为何公共领域长期使用“公共行政”而非“公共管理”。
然而，自新公共管理的浪潮席卷全球以来，“公共管理”几乎完全取代了“公共行政”。新公共管理将私人企业管理的理念和做法引入公共行政领域，使很多人误以为“政府和公共服务不过是运用工商学派中管理方法论的又一个新领域”，因而“强调公共服务供给的‘制造工程’的方面，而不是公共行政所热衷的政治的复杂性和责任性的问题”[5]。更使得后者的一些不证自明的道德原则受到潜在的威胁，正如司徒基曼所说，“摆脱传统公共行政观念之最深刻举动，恐怕源于将传统的政府职能私营化……然而，政府如何才能保证公共利益呢？”[6]事实已经证明，这样的担心并非杞人忧天。此外，公共行政的主体更多地限于官僚机构和正式的政府部门，而公共管理的主体则不只包括政府有关部门，也包括准政府的及非政府的第三部门，它们都可以承担公共管理的职能。鉴于此，我们在本书中依然用“公共行政”，同时，作为框架性的研究，本书将主要集中于其中的公共政策、行政组织及行政人员三个层面，论证他们所需要的基本伦理取向及准则。
其次，“行政人”之所指。在西方，有学者将“广义的机构——政府的、服务的和半政府的”都称为公共领域，而行政人指“那些在政府的所有层次——乡村、城镇、州、国家和国际方面都存在的个人，具体来讲，指那些不仅是被政府而且是被服务机构，例如医院和大学雇佣的个人。它也指称那些被准政府机构（例如研究机构、基金会、实验室、博物馆等）所雇佣的个人”[7]。鉴于我国的特殊情况，即公共管理的主体依然是政府，因第三部门不发达等情况，本书对行政人的界定要更为狭窄些，主要指那些在公共的政府部门（也包括一些事业单位），手中拥有一定的公共权力，并且能够实践这些权力，履行国家公务的各阶层人员，而不将其他一些半公共的或非营利性的组织及人员包括在内。为了避免术语上不必要的混乱，我们在本书中将采用“公共行政伦理学”，而非“公共管理伦理学”。
4.关于“伦理”与“道德”
“道德”与“伦理”这两个词在日常生活中常常或混合或者互换使用，从其西方词源看，两者的意义亦相近。“伦理学”ethics 与ethik，源于希腊语“ethika-ethos”，本义指动物不断出入的场所、住惯了的地点，后引申为风俗与习惯以及品性与气禀。而“道德”则源于拉丁文“mos”，与希腊文“ethos”相近，意思也是品性与风习，“moral”（道德）一字即导源于此。总之，在西方源出于希腊和拉丁的文字，则ethical（伦理的）与moral（道德的）意义完全相同，而且西方文字把伦理学（ethics）和道德（morality），至少在字义上，看来就是风俗习尚。在中国古籍中，“伦理”与“道德”并非一开始就作为独立的词语使用的，且其词源有所不同于西方。根据许慎的《说文解字》：“伦字从人，仑声，辈也；理字从玉，里声，治玉也。”从中可以看出，“伦”指“辈分”，引申为“人际关系”，即“人伦”。儒家将主要的人际关系概括为“五伦”——君臣、父子、夫妇、长幼、朋友，并认为与五伦相对应的是“义”“亲”“别”“序”“信”五种基本规范。“理”本义指“治玉”，引申为整治和物的纹理，进而引申为规律和规则。据记载，“伦”“理”合用最早见于秦汉之际的《礼记·乐记》：“乐者，通伦理者也。”“道”本义为路，引申为规律规则，与“理”的词源近似；“德”本义为“得”，引申为品德。所谓“德者，得也，行道而有得于心者也”（朱熹语）。“道”“德”二字连用，可见于荀况的《劝学》：“故学至乎礼而止矣，夫是之谓道德之极”，因此有行为应该如何的意思。比较“伦理”“道德”二词的中国词源，“伦理”偏向于人的关系的道理，正所谓“伦者，伦偶；正指人们彼此之相与。相与之间，关系遂生。家人父子，是其天然基本关系；故伦理首重家庭”[8]。而道德则更多偏向于对道德真理的体认。真正意义上的伦理学定义所称之“伦理”，见于日本人木村鹰太郎和久保得二著述，后再行传入我国学术界，与中国本土的词源上的“伦理”二字相去甚远。
今天，在西方伦理学中，就“伦理”“道德”二词，人们所做的区分各不相同。例如，有人可能认为道德更多地指涉一种风俗习惯和现存的外在规范，伦理则更多地深入探讨这些道德规范的合理性根据。因此，伦理已经与哲学探讨和职业标准相联系，而道德则还有“行为的正确规则”的意思。另有学者认为，“伦理是指导对错行为的价值和原则。金律是指导行为的伦理原则之一例。道德是关于生命、人性和自然的信仰。关于进入战争、执行死刑、堕胎、淫乱和同性恋生活方式的信仰，通常被看作是道德问题。伦理要求行为，道德却可独立于行为而存在”[9]。根据《辞海》，伦理学亦可称为“道德哲学”，是一门“关于道德及其起源和发展，人们的行为准则，人们相互间和人们对社会、国家等的义务的学说”[10]。还有人认为，“道德”比“伦理”更具特定含义，更有思辨和哲理色彩，而“伦理”一词更具有将道德看作一种生活的意味，“伦理是一套对错系统，以及去相应地生活的方法。它是对好生活的质询和理解”[11]。在这一意义上，“道德”指涉康德的学说，而“伦理”则指涉亚里士多德一类的思想。[12]尽管如此，撇开词源上的不同，“道德”和“伦理”在很多情况下是同义词，特别是由于西方近代伊始，“伦理”与“道德”，“伦理学”与“道德哲学”一直都是近义词，基本上代表同一个概念[13]，“伦理”和“道德”之间，以及“伦理学”与“道德哲学”之间也经常是交替使用或至少是不作明确区分的。
在这里，我们特别提及德国古典哲学家黑格尔在“伦理”与“道德”之间所做的区分。在黑格尔看来，法与道德的精神不同，因为法是他律和强制性的，单凭法无以维系社会，而道德虽是自律受良心制约的，但其自身也不足以维系社会。只有统一了“道德”与“法”的“伦理”才是现实的。因此，在本书研究中，我们将伦理和道德当作可以互相替换的概念，指称应该如何行为的道德准则，以及应该持守怎样的价值信念。不过，我们在本书中使用“公共行政伦理”而非“公共行政道德”，隐含有对黑格尔的上述思想的吸取之意。同时，基于伦理学之哲学性质，即论证和说理的性质，我们需要论证在公共行政领域不可取消的那些准则和价值。
关于公共行政伦理学的界定，可以说是众说纷纭。本书结合国内外同行的观点[14]，首先认定公共行政伦理学是政治伦理学的一个种类，并且认为公共行政伦理指的是在公共行政领域，公共行政主体（包括组织和个人）为确保公共行政的公共性而在行使公共权力进行公共政策制定、公共事务管理、公共服务提供的活动和过程中所应遵循的总体伦理准则和规范，以及所应确立和坚持的道德价值取向，而公共行政伦理学则是为上述的伦理准则和道德价值取向提供理论论证，换言之，公共行政伦理学就是研究为何要对公共行政（政府管理）进行伦理规范引导以及如何进行这种规范和引导，以确保公共行政的公共性质，尤其是确保公共权力的行使服务于公共利益的需要。
（二）公共行政伦理的合法性论证
“公共行政”中之“公共”，在很大程度上已经是个伦理概念，或者说已经内在地包含了伦理的思想，无怪乎乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出，狭义的公共行政倾向于依从效率和经济的目标，广义的公共行政则不但包括这些概念还添加了公民身份、公平、公正、伦理、责任和爱国主义的价值。因此，他认为，在公共行政中，管理——我们如何做事——是重要的，但更重要得多的是我们做什么以及我们为何而作。[15]这也表明，公共行政似乎并不具有天然的公共性。既然如此，我们需要问以下两个相互关联的问题：首先，当现代世界所谓理性的或开明的自利吞噬了公共利益，当公共权力的腐败不可遏止地蔓延开来时，人们制定出了很多的法律和规定，以便确保公共利益不被牺牲给私人利益。然而法律是足够的吗？自我约束为何被许多人认为是对伦理政府的答案？什么又是自我约束？它们来自何处？如何起作用？这些问题支配了几个世纪的哲学家的注意力。这类问题可归结为：伦理约束是否可能，能起多大作用？其次，公共行政是个“执行”的领域，公共行政主体是否可能称为道德主体？是否应该要求他们进行关于实质理性的思考和抉择？这涉及自由裁量权问题。与此相关的问题是：行政是否可以脱离政治而具有合法性？行政的价值与政治的价值之间的关联如何？除非我们能够回答好这两个问题，否则，我们不能说公共行政伦理学作为学科存在的合理性问题已经解决了，我们将通过行政伦理的重要性和可能性来回答这个问题。
1.公共行政伦理的必要性
如果行政伦理是不必要的，那么行政伦理的合法性也就无从谈起。令人奇怪的是，“政府不做生产伦理的事情，它所做的是提供公共物品和服务，例如……交通、空气和水质量，顾客和职业安全，国家安全，并且对老人、穷人，或种族……提供保护。那么为什么这么多人，包括管理者在内，认为合伦理的政府这么重要呢？因为没有合伦理的政府，公共物品和服务的有效生产是不可能的”[16]。R.J.斯蒂尔蔓指出：“水门事件发生前很久，公共行政学方面的重要思想家就发现，对于政府所做的批评最终总要涉及道德抉择问题。”[17]如果说对政府的评价最终都是道德的评价，用的都是道德的标准，那就足以说明道德标准是评估政府运作和行为的最终尺度。
然而，根据美国学者谢伦（Sheeran）的分析，美国公众对政府管理的伦理问题并非向来这么关注。在美国建国的头200年里，几乎没表现出对伦理学的兴趣，事实上，对公共行政本身就没什么兴趣。后来由于从农村到城市化以及新技术的发展过程，就对政府提出了更多的要求，例如交通、教育等。直到19世纪末，才有了对公共行政的兴趣，而对伦理学的兴趣则是最近的事情了。[18]各国对公共行政伦理的重视走过了大致相仿的道路。
（1）公共行政自身的特殊重要性
论证公共行政之必要性，必然首先需要从公共行政之特殊重要性谈起。从先贤孔子起，政府是否关注普通百姓的福祉，怎样关注，这个问题成了政府存在的核心问题。今天，公共领域更是确定政治、社会和经济价值观的地方，因为它所关注的是政府如何对待公民这个关键问题，这既是政治辩论的对象，也与公共行政的使命息息相关。
公共行政领域所运作的管理和服务具有公共性、非营利性、垄断性、涉及面广，对社会影响直接而深远的特点。因此，公共行政的过程、公共决策的执行、公共权力的行使等方面都存在一个道德抉择、道德判断和评价的问题。公共机构和公务人员是否负责任地行政，直接影响着公众的生活质量。在新公共行政发展的第二次密鲁布诺克会议（1988年）上，学者们普遍认为：“美国人生活的可行性和稳定性依赖于公共服务的质量。因此，公务员必须重温公共服务的誓言（公开或不公开均可）以及他们的民事义务……按照公民人道主义的传统，政府在本质上是‘公民的伙伴’。政府也必将具备新公共行政的精神。”[19]上述可见对公共行政的重要性的认识和对公共行政所寄予的期望，以及为实现这种期望道德所能发挥的作用。从某种意义上说，在任何社会，人们“生活的可行性和稳定性”都“依赖于公共服务的质量”，可以预期，这句话也会在中国的公共行政的发展过程中不断显示其真理性，有基于此，笔者完全同意，是伦理道德赋予政府以合法性，并促进其合理性。[20]
（2）公共行政的政治性
据一项研究分析，在西方1982～1997出版的有关比较政治、比较政治研究和世界政治的论文中，只有不到1%的文章主要关注行政，许多学者在做相关评论时都没有将公共行政研究作为比较政治文献的一个重要构成部分。在分析导致这一状况的原因时，有学者认为，其中最重要的原因是不明白或不承认行政的政治性质而只将公共行政看作是没有政治意涵的“技术主题”。[21]然而，现在已经没有多少人认为，仅仅依靠科学就能搞好行政了，人们清醒地认识到，政治学始终是公共行政的母科学，是根基所在。美国公共行政学者约翰·罗尔认为：“公共行政的政治性质，对于我们界定官僚所特有的伦理问题的行政而言是绝对关键的一个步骤”[22]。行政从根本上说具有政治性质。与一度流行的“政治/行政”二分观念相反，人们许多年前就将公共行政伦理认同为政治学理论，现在人们更倾向于扩展这个概念，并把它表述为：“政治过程中的公共行政理论，也是伦理学理论。”[23]由此可见，公共行政伦理难以避开政治伦理的性质，行政人必须能够了解伦理是民主性质的行政所不能缺少的组成部分。
公共行政伦理之所以必要，是因为政府及其机构所运用的公共权力的性质，相应地要求政府人员必须不仅做技术上正确的事情，而且做（政治）伦理上正确的事情，伦理不仅是“任何组织的身份和合法性的钥匙”，而且更重要的是，“没有基本的伦理技巧的领导人是职业上的文盲”，在公共行政领域，单单依赖个人技术上的成熟、未经考察的个人偏好、对权威的消极顺从或未经过质疑的组织忠诚，是十分危险的。[24]有常识的行政人和政策制定者都不能假定公共政策和组织能够在伦理真空中获得，甚至这样一个伦理真空的观念都是可怕的。
（3）行政自由裁量权无处不在
由于公共行政领域离公共权力最近，道德风险尤大，原因是公共行政领域中存在着大量的行政自由裁量权。行政自由裁量权一直是个有争议的话题，争议的焦点是：是否应该给予行政人（官员）以自由裁量权以及给予多少，因为不少人将行政领域的腐败归咎于行政人员自由裁量权过大过多，因此主张加强法律和规章的约束，直至完全取消自由裁量权。在美国的司法部大楼镌刻的“法律的终结就是暴政的开始”，这句话正是代表了对自由裁量权所可能存在的危险的反应，虽然看起来有些过激，却是个必要的提醒，因为无节制的自由裁量的泛滥，实质上就是一种暴政。
根据行政自由裁量权方面的权威专家肯尼士·戴维斯（Kenneth C.Davis）的研究，每当对行政人的权力进行有效限制，并给其自由去在各种作为或不作为的选项中作出选择时，他就拥有了行政自由裁量权。行政人的自由裁量行为是非正式的行政行为，非正式的自由裁量权包括积极的功能，例如启动、执行、讨价还价、解决、签约、处理、建议、威胁、公开化、隐瞒、计划、推荐和督导，然而，根据戴维斯的研究，最令人惊叹的自由裁量权是“无所不在的什么都不做的权力”。行政自由裁量权在实施政策的过程中带来巨大差别，不单是表现裁量不只限于实质性的选择，而且延伸到程序、方法、形式、时间、强调程度及其他辅助性的因素，裁量不仅表现在结果中，也表现在过程中，阶级、种族、经济、政治、不确定性都影响自由裁量。[25]因此，做还是不做、以什么方式什么态度做、何时做等，直接关系到结果和过程，也直接影响到行政相对人的利益，这里存在的风险和不确定性是巨大的，无怪乎许多人尤其是法学界的人士惊呼要留心自由裁量权的行使，甚至要想方设法遏制这种权力的泛滥。
然而，不幸的是，在行政领域，出于理性的有限性和制度的滞后性，为了行政效率和服务行政的需要，自由裁量权的存在不仅是无法逃避的，而且，正如美国学者肯尼斯·华伦所言，历史已经清楚地表明，我们只能使用自由裁量权，而且有十分过硬的理由把自由裁量权包括进任何政府的制度当中。因此，问题的关键不在于取消自由裁量权，取消了自由裁量权，也就意味着取消了责任，意味着更好的积极的行政行为是不可能的。如果说行政人员只知道他们不应该做什么的话，那么我们就不能合理地期望他们能够有智慧地行动，因此，那些被赋予行政自由裁量权的人们必须问的一个问题是：如何改进自由裁量的质量？而这就涉及伦理，而且可以说，这正是在公共行政领域伦理诉求的关键部分，因为自由裁量权无所不在，如何正确合理地行使自由裁量权，在很大程度上决定了行政的质量，这在很重要的意义上论证了行政伦理的特殊重要性。
（4）我国国情的特殊需要
戴维·约翰·法默尔考察了现代公共行政的五个局限性，其中的“科学主义”、“技术主义”及“企业的局限”都对行政伦理构成障碍。例如科学主义否认价值陈述在行政中具有同等地位，技术主义会对伦理考虑视而不见，将企业精神移植到公共部门，则会导致公共官员在动机方面的矛盾：是为公共利益服务，还是自利？[26]如果说现代公共行政因其进入后现代而必然遇到伦理上的问题，那么我国的情形又会如何？
我国处于社会转型期，各方面的情况特殊。首先，从政治体制上说，我们还处于民主化的进程之中，公共官员的责任基本上还是垂直面而非水平面的，因此，行政的“公共性”不是显而易见的情况也是可以想象的；其次，我国的官僚制度不健全，职责划分不清，规则意识不强，明显缺乏法理型官僚制规则至上的特点，使得行政的随意性随时存在，且无所不及；再次，我国儒家伦理根深蒂固，现代政治哲学的根基不深，同时，在公共行政学界，经济学、组织学、管理学、社会学的东西偏多，十分需要补上现代政治学的课；最后，我国现在经济发展优先，经济挂帅，学者姜延军曾以经济性之桎梏（开放和宽容是科学知识进步的重要条件），经济性之缺憾（深刻性常常在追求简单的过程中丧失）……经济性之危机（可持续性之悖论），经济性之无奈（人文因素往往游离于刚性的经济标准）等来说明这个问题。[27]上述因素要么是行政伦理的阻碍因素、遮盖因素，要么是其反对因素，这使得我们公共行政伦理的研究和建设显得更为迫切和必须。
2.公共行政伦理的可能性
关于行政伦理是否可能的问题，需要回答两个质疑。首先，现代世界的价值是不可救药的多元，是否可能有一个共享的行政伦理体系？其次，行政人是否可以成为道德主体？关于前者，正如库珀在其著名的《行政伦理学》的第五版序言中所提到的那样，在美国，行政伦理虽然在近30年来得到长足的发展，但是伦理总是被认为是主观的或相对的，在多元的没有任何一种宗教或文化传统占统治地位的美国社会，伦理往往被看作是私人的、个人的事情，不易进行理性分析。在学术背景中公开谈论，研究伦理学，会被认为是冒风险的事情：或者在那些持不同的伦理视角的人们当中产生不可解决的冲突，或者不公平地宣传一种特殊的立场。[28]这种担忧看起来并非杞人忧天。
然而，文化的歧义与多元，并不能排除共识，当代伦理学界也无不过分夸大了歧异与多元，成了为争论而争论的学问。与此同时，我们还应该对这种情况进行具体分析。如果是不同理论之间的争论，例如功利主义与康德主义伦理的争论，那么，这种争论正好为公共行政伦理提供了不同的但都是重要的资源，因为公共行政正是个综合性很强的领域，需要不同的伦理价值的支持；如果是关于同一个问题的不同观点，那正如一种哲学是另一种哲学的解毒剂那样，每一种观点都有其局限和优越之处，都需要得到批判，不同观点之间的互相较量，为行政所需要的价值提供了一种警醒剂，免除极端之祸害。
关于行政人是否可能成为道德主体的疑问，来自两个互相联系的观念，即丹尼斯·汤普森所谓的“中立伦理”与“结构伦理”的质疑。前者认为，行政人在其活动中不能夹杂价值判断，应该是完全中立的，他们要么在职，以表明他们赞同组织所从事的每件事，要么就应当辞职以表明自己的“伦理自主性”。其实，情况不是这样简单。首先，中立伦理低估了行政人无所不在的自由裁量权，这种裁量权是必需的，有了它才能更多更主动地为公民服务；其次，行政人员在职并非表明他们赞成每件事，相反，由于实践的复杂性和困难程度，有时需要必要的妥协，如果必须辞职以表明伦理自主，会失去很多道德上杰出人士，而且辞职有时更是不负责任而非负责任的表现，不辞职需要更多的道德勇气和坚持。“结构伦理”则声称，即使行政人员可能具有某种范围的独立道德判断，他们还是不能够被认为应该对大多数的政府决定和政策负有道德责任。他们的个人道德上的责任，只能延伸到他们对之负有法律责任的自己职务的具体义务内。然而，虽然行政往往表现出“多手的问题”（problem of many hands），但是这并不能排除个人的责任，因为责任向来是属于人的，不是属于职位的，各人不能因其职位的改变而免除了责任。汤普森得出结论：“行政伦理是可能的：中立伦理抑制了独立的道德判断，结构伦理则忽视个人在组织里的道德主体地位。”[29]
判断汤普森观点的优劣，不应该只是就事论事，因为就他所考察的行政人是否可能作为道德主体作出独立的道德判断而言，他的观点确实是值得借鉴的。随着“政治/行政”二分之神话的破灭，我们看到，行政之中涉及许多有关决策的活动，而任何决策都是对价值的选择，任何选择都是人做出来的，都涉及具体的人对具体的事情所进行的价值排序是否恰当的问题，忽略这一点将造成不必要的损失和祸害。然而，我们所谓的公共行政，并不只是涉及人员，还关系到政策中的价值选择等问题，因此将汤普森的观点放大到更宽的领域，则更好地论证行政伦理是可能的。
（三）当代西方公共行政伦理的缘起与发展[30]
如果说公共行政学作为一门独立的学科，自威尔逊的《行政学研究》一文发表时起，不过一百多年的历史，那么，公共行政伦理学作为一门独立的学科，在西方尤其是美国，更是晚近的事情了。
美国学者库珀中肯地指出，某一领域的研究真正成气候，甚至发展成为一门独立的学科，需要具备几个方面的条件。首先，必须有一群学者实质性地关注这个学科，其中至少有一些学者自称为专家；其次，必须持续不断地有著作、领导性的期刊、学术会议出现，它们反映出批评性地分析、反应及建立相互的理论、研究和分析方法论、对具体问题的经验性研究、将理论及研究发现整合到一个综合性的框架中去，等等；最后，在大学的职业教育项目中必须确立起学术课程。如果根据这个标准，则在美国的建国之初，甚至是1940年《公共行政评论》的创刊，都至多只能说明公共行政伦理学的萌芽。行政伦理学作为系统而发达的研究，在美国应该不早于20世纪70年代，即水门事件以后，直到90年代，该领域的研究才持续快速地发展起来。
关于美国公共行政学的起源，有人认为应该更早于威尔逊1887年的《行政学研究》，多曼·伊顿（Dorman B.Eaton）对英国市民服务的考察，应该更早作为行政学研究的起点。而从伦理的视角看，如果说威尔逊的论文反映的是美国进步改革运动的观念，即效率是好政府的标尺，获得好政府的办法是科学，政府要商业化和事务化，要限制自由裁量权等，那么，伊顿则更看重市民服务改革的伦理性质，他认为将任命官员的基础建立在性格和能力之上的业绩制，比起分肥制和随意无常的任命，更是“正义和自由”的进步。两者都看到了某种程序改革的重要性，但是都没有提出要研究行政伦理学，这一点也体现于古德诺的《政治与行政：政府研究》之中。
到了1936年，约翰·高斯等人在其合编的《公共行政的边界》一书中，开始反对行政与政治之间的正式分离，指出研究者必须认真考虑地点、时间、当地传统及目标之间的差异，质疑行政科学的可能性，这一点可说是开始为伦理学作为一个研究领域铺石。高斯后来的《公共行政的责任》一文，就宣称行政人行使相当程度的自由裁量权。他引进了“内在检测”（inner check）这个词，包括个体公务员承认由于其职业的理想标准而来的义务，这样，离伦理反思及规范性判断就只差一步了。此外，迪莫克（Dimock）在《公共行政的标准和目标》一文中，批评美国人对效率的崇拜态度。他认为广义的行政哲学应该包括“忠诚、诚实、热忱、谦卑等美德”。这些都表明，伦理学迟早会受到严肃关注。
1935～1941年，爆发了弗雷德希（Carl Friedrich）与芬那（Herman Finer）之间一场旷日持久的关于内部控制与外部控制的争论，前者主张内部控制，后者主张外部控制。伦理学角色开始从中彰显出来。但是整个40年代行政伦理学的研究还没系统化，只是呼吁伦理学的地位。例外的情况出现是雷斯（Leys）1943年在《公共行政评论》上发表的《伦理学与行政自由裁量权》一文。他明显地把行政自由裁量权与对职业伦理学的需要联系起来。阿尔普比（Appleby）1947年在《公共行政评论》的文章《趋向更好的公共行政》以及1949年的《大民主》中，都论证公共行政的政治性质，其支持民主价值的义务，回应全体公民的义务，以及对公共利益的聚焦。随后，1949年，马科斯的文章《行政伦理与法治》，主张需要将伦理学体系行政化。他及后来的阿尔普比的著作《道德与民主政府中的行政》一起提倡民主价值的优先性作为行政伦理的基础。50年代，60年代，伦理学没有得到进一步的发展。
1974年，为回应尼克松政府丑闻，沃尔多写道：“从现在开始，道德考虑已经渗入公共行政的文献中了。”同年，出现了众所周知的新公共行政对社会公平的关注。两年后，罗尔的《公共行政课程体系中的伦理学研究》发表，这是第一篇完全奉献给行政伦理学教育的文章，因此代表了一个信号：行政伦理学研究已经发展到了一个新的阶段。他主张聚焦于美国政治传统中的“政体价值”，包括但不限于自由、平等和财产权。接下去，就开始出现一些职业标准和伦理委员会，库珀本人的《行政伦理学》以及一系列的综合性教材，行政伦理学不可遏止地发展起来了。
在这一发展历程中，美国公共行政伦理学共同关注以下几个焦点：“公民身份和民主理论”“品德伦理”“立国思想与宪政传统”“伦理教育”“组织情境及哲学理论与视角”。其中，前三种关注是共通的，处理的是如何在民主的情境中来彰显和提升公共服务的品质，尤其是如何从美国建国初期的价值及宪政传统中去获取资源。
库珀曾经归纳过美国当代公共行政伦理规范性研究的五个视角，即“政体价值”“公民身份理论”“社会公平”“公共利益”“美德”[31]。其中，罗尔所着力论证的“政体价值”视角，主张应该把公共行政伦理建立在美国的宪政传统及其政治价值基础之上；“公共利益”作为公共行政的标志性概念和价值，与“社会公平”一样是典型的政治价值的表述；“美德”视角则是主张将公共行政伦理的根基立在其人员的美德基础之上，而学者们所列的美德系列，亦特别强调“正义”这一典型的政治价值和政治品格；“公民身份理论”，则如上所述，突出以公民个人权利和责任为基础的民主价值取向。因此，归根结底，这几个途径的核心思想是彼此相通的，其共同特征是对现代政治哲学所论证的基本政治价值的承诺。自古希腊以来，政治哲学研究在不同阶段采取了规范的、分析的、科学的视角，其发展自古代起经历了一个复杂的过程。若以道德与政治的关系来概括这个过程，则该过程呈现为从“道德是政治的至高目标”（古希腊）——“道德与政治的分离”（始自马基亚维利）——“权利-权力对峙（或以权利为中心）的政治道德”（始自霍布斯的契约论）的转化。所谓现代政治哲学，指的就是以卢梭的人民主权思想为典型代表的政治哲学体系，其所处理的核心问题是公民权利与国家政府权力之间的关系问题，并从中引申出法治、公民和国家政府的责任概念、正义是政治制度的首要价值等，其中最重要的是从“人民是最高权力来源”的观念中引申出来的宪治制度价值。基于人民主权的观念是我们今天研究政治哲学的价值基石，正如任剑涛所言，是“坚持现代政治哲学的基本原则，即坚持17、18世纪启蒙主义的基本价值信念”，换言之，“现代政治哲学所要做的最为重要的工作”，是“为宪政寻找价值支持与提供合理证明”[32]。正是基于这样一种认识，我们才能理解为何在例如美国的公共服务系统中，起誓忠于宪法是如此重要。哈特认为，对于美国的公共服务职业而言，最为重要的承诺，是起誓（无论口头还是暗含的）忠诚于宪法，以及忠诚于美国的立国价值（founding values）。[33]西方公共行政伦理发展的历程（从个别问题到全局问题，从新公共管理到新公共服务）中，突出强调的是公共行政之公共性、民主性、政治性及宪治传统政体价值，虽然路径各不相同，但也在逐渐的发展过程中。