二 公共行政伦理：普遍价值与中国特色
上一节的讨论几乎只涉及美国公共行政伦理学，希望从中能够引申对我国行政伦理学研究有益处的资源。然而，正如米尔恩所言：“西方文明在科学、技术以及工业、商业文明也许卓越不凡，但是，这并不证明将西方的某些价值和制度连同其权利树立成一个普遍标准是正当的。西方对西方人来说也许是最好的，但以为它对人类的大多数来说是最好的，则没有根据。”[34]况且，在西方各国的管理体制中，美国也显得别具一格，即有高度发达的民主政治，却没有集权的政府管理能力。这更给我们提出一个问题：美国的公共行政伦理学研究对于我们的意义究竟何在？世界各国的公共行政历史和样式各不相同，是否依然存在一些共通的价值和规范标准？本节将试图给出肯定的回答，与此同时，希望引出中国特色之所在。
（一）公共行政伦理中的普遍价值之维
西方自古以来就有“自然法”观念，这种“法律”与实证法不同，却高于实证法，且是实证法的基础和终极依据，类似于宪法与所有部门法（包括公法和私法）之间的关系，而且被认为是所有人类制定的法律的普遍基础，具有普遍性的价值。当然，关于自然法的观念在现代世界受到了严重挑战，因为多元主义和多神主义取代了我们对一元价值的信仰，今天的伦理世界充满争议甚至争吵，价值的对立和冲突似乎占据了整个伦理学的地盘。这给我们提出一个问题：在公共行政领域，究竟是否可能存在一种普遍的价值标准？我们的答案是：依然有理由执着于建立一种具有普遍特性的公共行政伦理体系。正如经合组织的报告（1996：14）所说：“国家之间除了文化亦即政治和行政系统的不同外，在被称为‘好而恰当’的行为的观点上越来越一致。”[35]
1.公共行政伦理必然以现代政治哲学为基础
如同立宪主义是对政府的法律制约，这一性质自其肇始起就已存在，而且历久不变一样，我们也看到，许许多多的国家都普遍认识到，对于有效的和可持续的治理而言，符合伦理的公共服务都是至关重要的前提。这一点不只是表明，我们确实可以从别国学习治理的经验，而且也表明，的确存在着不同国家不同文化可以共享的公共行政伦理价值。之所以如此，其中一个重要原因，是因为公共行政伦理必须建立在现代政治哲学的基础之上，是现代政治价值在行政领域的具体体现。
西方现代政治哲学的内涵极其丰富，但就其一般特点而言，可以至少归纳为两点。首先，现代政治哲学主流不再以某种形而上学的、宗教或广泛性的道德观念为基础，而是以理性为基础。因此，政治道德不再是一种对终极目标的依归和委身，而是所有有理性者借助契约进行的讨价还价后达成的“同意”或“契约”；其次，（个人或公民）权利（自由权）成了政治哲学的基本观念，而且政治哲学多采用了个人主义的方法，权利的观念被凸显出来，甩掉了财产的、种族的、身份的，等等对权利的附着和限制，越来越占据不可更易的地位，政治和政府的性质也变成为服务权利这一目的的工具。换言之，现代政治哲学其实是在“权利”与“权力”的对峙以及前者对后者的抗衡中进行的，“社会契约”“主权”“权利”“民主”这样一些观念，成了现代政治哲学的“关键词”。
从这一视角，也可以说，在公共行政领域，公共行政伦理首先需要诉诸的，其实亦是一些典型的现代政治价值，因为无论是在公共政策的伦理价值层面，还是在行政人的职业价值观层面，我们所诉诸的一些最基本最重要的伦理价值，例如“公共利益”的价值、公共性、民主性的价值，这些价值是公共行政领域的标志性价值，而这些价值其实就是政治价值。就其与伦理学的关系而言，这些政治价值则是从现代两种规则伦理学中获得其重要资源的。例如，在康德伦理学（以至基督教政治伦理）那里，我们可以获得政策所需要的公平、权力、平等等资源，这些资源将可以用于那些规制性强的政策，并且更重要的是，建立在“契约”观念基础上的现代政治学理念，实际上更多的是强调对政府的伦理制约，突出政府存在的目的不是其自身，而是公共利益，如此引导政府确立起适应现代民主社会的角色意识并进入相应的角色扮演；而在功利主义伦理学那里，普遍的福利则可以成为另一些政策的资源，可以引导政府在进行政策制定、评估的过程中建立起以大多数公民的最大利益为指针的伦理价值体系，使得政府的存在能够真正体现为民服务的宗旨，免除华而不实且不切实际的幻想，让广大公众真正切实的需要能够被作为政策的指南针。
以上可见，公共行政伦理并不能脱离一般伦理学的视野，或可称为一般性伦理在公共行政领域的运用。诚然，这一点并未能证明我们可以建立起具有普遍特征的公共行政伦理体系，然而，由于公共行政之“公共性”需求，使得伦理学理论中那些能够为现代政治价值提供资源的理论，需要特别被强调作为公共行政伦理学的基础，而这些现代政治价值，虽然其中也充满争议，但却是在当今世界唯一可能达成共识的一种价值体系，任何一种文明或文化，如果其精神实质与现代政治价值背道而驰，则其存在的合法性问题就一定会遭到质疑，而任何一种公共行政伦理体系，如果离开了最基本的现代政治价值，则其“公共性”就无从谈起。正是在这个意义上，我们认为，公共行政之公共性中，必然包含一些不同文化共享的伦理价值，而这些价值，必须得到现代政治价值的滋润和供应。张养浩《山坡羊 潼关怀古》吟道：“峰峦如聚，波涛如怒，山河表里潼关路。望西都，意踌躇。伤心秦汉经行处，宫阙万间都做了土。兴，百姓苦；亡，百姓苦。”离开了现代政治价值，则百姓无论如何是苦的，因为政治和政府存在目的和存在方式，都未经过理性的论证。
换言之，虽然我们也认同公共行政绝非如古立克所言，是可以简单地通过科学精神，通过不偏不倚的研究，通过价值中立的做法进行，而且深知所谓科学的精神今天已经不再流行，政治学始终是行政学的母学科，是公共行政学的根基所在，而我国的政治学学科研究恰恰比较弱，公共行政学的现代政治哲学根基不深，经济学、组织学、管理学、社会学的知识偏多，这也是我们在构建公共行政伦理学时必须特别强调现代政治价值的原因所在，也是重申公共行政的公共性所必需的。
2.公共行政职业伦理是共同的
行政人的伦理是否也可被称作是一种职业伦理，这一点是有争议的，因为职业一般被从“谋生”的角度来理解，如果与现在流行的所谓“经济人假设”联系在一起，就成了个人利益最大化的场所了。然而，公共行政因其典型的“公共性”，是不可能接受甚至是要排斥这种将公共行政领域作为实现个人利益最大化的职场的观念了。但是，如果把职业作为社会分工的必然结果，作为对不同工作领域的界限的尊重，作为对公共行政专业性的强调，那么把公共行政作为一种特殊领域，则未尝不可。正如教师作为一种职业，其职业要求不同于医生和律师一样，行政人作为一种职业，其职业要求亦不同于其他职业。
将公共行政职业化，也就是使其专业化，使得欲进入这一领域的人们必须经过一定的考核和筛选，而进入这个领域的人员必须接受相应的必要的培训，包括其职业操守的培训，使其具备资格且胜任相应的工作。而且由于公共行政就是运行中的政府，而政府的工作涉及方方面面，执法执行政策者有之，为了实施大的政策而制定小的政策者有之，机关的内部管理者有之，专业性很强的技术人员有之，如此等等，不一而足。但是，行政人作为一个大类，尤其是那些以某种形式直接面对公众的行政人员和行政官员，其所言所行直接代表着政府的形象，肩负着公众的期望，必然有其共享的特殊的价值承诺，离开这些共通的价值观和性格要素，其工作就一定令人怀疑。虽然曾经流行的政治/行政之二分模糊了行政的实质理性成分，使得工具理性在现代官僚制中占据统治地位。然而，现代社会对“事实/价值”之二分的方法论，却不能阻止我们对精神的追求，也不能使我们否认人类存在就是价值嵌入的存在，而在公共行政领域，对这一点的强调已经成了我们的共识。无论是中国还是西方，纯粹的理性经济人的设定，既无法解释我们的经验生活，更会在极大程度上打击我们对公共领域的共享价值的期望。
美国学者蔡登曾经在提出公共行政是否有一些普遍的因素，使得全球性的行政国家理论可以建立其上时，惊奇地发现了一些“关于什么是不当的公共行政的普遍观念”。他举例指出，1985年12月8日，当时还是印度总理的甘地在孟买讲到他的公共官僚制时说：“我们有政府服务人员，他们不服务穷人和无助的人却压迫他们……他们不拥护法律……却放任那些偷窃国家的人以及整个军队，其唯一关怀是以社会为代价取得他们的私人福利。他们没有工作伦理，没有公共事业感，没有对国家未来的关怀，没有对国家目标的理解，没有对现代印度价值的委身……他们只有贪婪的唯利是图的人生观，缺乏胜任工作的能力，缺乏正直和委身……”[36]可以清楚地看见，甘地脑子里有一幅公共官员应该如何行为的画面，而那个公共服务的意识形态与世界上许多国家所炫耀的公共雇员的伦理规范没有什么两样。这一点印证了我们所谓的公共行政领域的普遍价值，没有人会将甘地所描述的印度官僚作为公共官僚的楷模，也没有人会认为相反的情况不应该被推崇。
蔡登的所谓“普遍因素”，是指从中可得出一个共享的现代治理的特征，与时间和文化无关，是真正普遍的，在整个世界所有的治理系统中都是共同的。他认为他一共至少找到了25种这样的要素，包括“集体行动和人类组织的理论”“公共利益理论”“官僚制理论”“公共信任、责任（responsibility）和问责（accountability）理论”等。其中一些是在几千年前的，例如公共信任和正直观念，公共责任和问责，是很早就出现的，其他则相对比较新。“由于行政国家太容易误用权力和资源偏离对公共利益的追求，如果不得到监管就不能被信任，必须通过外在的政治、法律、等级制和职业的问责”等。这些的背后所预设的，正是一些公共服务必要的价值，是公共行政领域所共通的。为使这些价值更真实地得到实现，在当代美国，已经有越来越多的人开始意识到，公共行政的职业伦理，包括从业人员的美德是不可忽视的。同时，为使这些价值得到有效保障，以美国为例，从联邦到州再到地方政府（县市）和政府部门，无不制定公共服务伦理法规，作为行政人行为的规范性指引，甚至是强迫性指令，这一做法更在全世界范围内推广开来，我国也不例外。
（二）公共行政伦理之中国特色
普遍价值是那些适用于并要求于所有的公共行政模式的伦理价值，无论是从职业的角度还是从公共行政之公共性的角度，都是如此。比照公共行政及公共行政学在当代西方的兴起，我国的学科研究历史较为短暂，然而，行政管理的历史源远流长，况且，我国政府经过30多年的经济发展后，近年亦适时地提出建设服务型政府，是符合人类历史发展的必然性之举，也再次证明了公共行政的基本价值观念有普遍共享的维度。
然而，各国的国情确实不同，文化多样性确实存在。霍普金斯看到了这种不同：在亚洲，人们重视对上级和值得尊敬的权威认识的忠诚；在东印度，低级的管理者倾向于家长式和独裁式的管理，与下属分享权力被视为软弱；在拉丁美洲，为了办事而付费和行贿的活动是合法的，并且被承认为商业活动的一种形式，任人唯亲并不被认为是不道德的。[37]中国除了是世界上人口最多的国家，经济和人口的规模巨大，内部发展状况悬殊以外，政治制度也与西方国家不同。西方国家基本上是民主政体，而中国自1949年以来，特别是1978年改革开放以来，一直实行由中国共产党执政多民主党派参政的政治治理模式，可以说，中国和西方的公共行政是在完全不同的政治体制之下运作的，这个特色必将在某种程度上影响着公共行政伦理的建构样式。
英国学者克里斯托弗·胡德在谈到文化和组织的多样性时指出[38]，从历史的视角理解文化和组织多样性，这一点在公共行政中十分重要，离开这一点，我们就无法达到对“好的管理”的完整的理解。威尔逊在著名的《行政学研究》一文中，就曾指出，行政学是个外来的科学，用的是外来的语言，它们适合政府高度集中的国家，而要回答美国自己的问题，这个科学就必须被调整使之适合于复杂的、高度多元及权力高度分散的国家，美国人可以应用它，但必须使其美国化，“不只是在形式上，在语言上，而是在思想原则目标上的根本调整”，例如，他提到，“必须用心学习美国的宪法，必须呼吸更自由的美国空气”[39]。如果说同是西方国家的行政思想之间都存在不同，那么中国与西方国家的差距就更可想而知了。总之，正如何艳玲指出的那样，“任何国家的公共行政学研究都不能斩断其自身的文化传统与历史脉络”，中国行政学的“中国性”，体现在“大国上”之人口众多复杂程度高，体现在“历史上”则是皇权长期统治之下的乡村治理模式以及新中国成立以来的制度体制更新后出现的复杂现象……[40]
中国和西方国家历史文化传统不同。大多数西方国家均是在文艺复兴后逐渐形成的近代民族国家，历史不过数百年，主流文化混合了古希腊哲学的理性主义、基督教文明和近代启蒙主义和民族主义，主导西方思维的伦理规范是基督教和人文主义原则的混合。中国则有数千年的文明，承续下来的文明，除了古代传统的儒道佛，又包含革命时期形成的新传统马列主义毛泽东思想，同时也受着西方文明的一定影响，然而，其中古代传统的文化的特征尤其影响着我国公共行政伦理的特色。那么，当我们谈论公共行政伦理“中国特色”之所在时，其实也是很可能涉及中国文化可以给公共行政伦理的特殊贡献。
1.中国文化重视特有的一类价值系列
在1994年编辑出版的《官僚制手册》中，最后一部分是《亚洲、非洲及中/远东的官僚制和政治》，其中亚洲部分研究了韩国、印度、菲律宾、伊朗、土耳其等国，在谈到韩国时，就典型地提到了诸如精英——群众阶级区分、高度政治中心主义或权威、强加精英政策、非参与性的民众、儒家及佛教道教的残余影响、人种的高度一致、高度集中的精英行政类型、缺乏西方的自由主义多元化理想，精英政治文化还是高度权威的等，虽然没有直接谈到中国，但是，这些特征具备了典型的“东方气质”[41]。这些特质与西方观念倾向截然不同，因此引起争议也是在所难免的。谴责唾弃者有之，对之讴歌颂德者亦有之。
然而，不可否认的是，与这些气质紧密联系在一起，并且与其构成血肉关系的，是一些特定的价值系列，这些价值可能包括例如和谐、稳定、重视家庭、重视群体、重视人文等。换言之，由于中国长期文化的影响，由特定的地理、历史、文化及现状所决定的，我们会特别突出地强调某个系列的价值。无论你喜欢与否，这个价值系列将会一直伴随着我们，也有形无形地塑造着我国公共行政伦理价值的形态，甚至将永远沉淀在我国（公共行政）的民族气质之中。今天，随着东亚的高速发展，无论人们是否同意东亚的价值体系可以取代西方的价值体系而推动该地区经济的发展，人们却开始越来越认识到，这个价值体系至少可以与经济的高速发展和政治的高度民主共存，这一点值得我们深思。
对传统儒家持乐观态度的学者，不只是认为这种在气质上与西方重视个人权利和自由迥异、突出重视关系的纽带及群体价值的价值体系可以自成一体，有其独特的生命活力，甚至构成对西方价值体系的挑战和补充，对现代化而言，它既可以提出批评，也可以进一步促进其值得追求的方面。不过，我们绝不认为离开了现代的思想体系，传统的儒家思想能够在现代世界单独地担负现代化的使命。然而有一点却是十分清楚的：“任何想要以一种尊敬的方式来深入东亚社会的人们都必须理解，是儒家的伦理思考影响着那个地区的社会和政治实践。”[42]如前所述，影响今天中国的政治和行政现状的，不只是传统儒家思想，而是有各种不同的甚至是互相冲突的思想观念，因此，如果只是儒家思想塑造中国的政治未来，那么它就不会像是现在的政治现状，也不会像是西方类型的自由民主。儒家思想的独特性及价值是不言而喻的，或者说，正是西方现代化过程不幸地抛弃了类似于儒家思想的古典传统，才使得如今整个文明不能不为之懊悔，想失而复得却无能为力。
显明这一点，也是为了说明，西方的价值体系，若想真正被我们吸收、被中国化，就不能忽视我们的传统。这一点尤其表现在两个方面，其一，当现代的制度已经成形，主要的规则已经建立起来的时候，我们当思考用什么样的文化精神来使这些制度和规则具有生命力之时；其二，当制度还未成形还不完善而社会发展仍未有序之时。
就前者而言，可以以曾被广泛报道的中国优秀法官、原北京市海淀区人民法院知识产权法庭庭长宋鱼水法官的判案特点为证。宋鱼水法官特别关注法律的本土化问题，10多年来，她进行了从学习西方审判经验到把握中国法律特色的审判探索，在她审理的1200余件各类民商事案中，调解率达70%。她认为，调解和判决相比，更能消除当事人心理上的对抗，便于迅速审结案件，便于执行，减少当事人的诉讼成本，而且中国人讲究“和为贵”，调解更适合我们的国情。例如，“满福楼”涮肉是北京饮食行业的一个“金字招牌”。为了这个曾被评估机构评估为价值765万元的招牌，从1999年开始，两个昔日好友闹得势如水火，5年中打了4场官司，从北京市西城区法院、北京市第一中级人民法院一直打到北京市高级法院。尽管财产已经分清楚了，但两人于2003年8月又到海淀区人民法院，非把满福楼的招牌给“半儿劈”了不可。案子交到宋鱼水手里，她没有选择当庭判决，而是劝双方当事人调解。最后，她以一个令人意想不到的方式——拍卖，结束了这个长达6年的马拉松官司。2004年7月，满福楼商标被拍卖出去，不但保住了差点被“劈”掉的金字招牌，这水火不相容的哥俩也终于握手言和。[43]如果说，作为硬性制度中最为硬性的法律制度，都可以因着文化的不同而呈现出其特色，那么在错综复杂的公共行政过程中，有关中国特色的实例就更会是处处可见了。如果我们无视这些特色，有效的公共行政就将是不可能的；只有认真研究并真正重视这些特色，在公共行政过程中将这些特色考虑进去，顺应国情、顺应民心的公共政策和公共行政才有可能顺利实施，公共行政的合理性和合法性才会有保障。
2.儒家伦理对官员美德和责任的强调
儒家伦理思想在诸子百家之中占据主流，从伦理视角上说，儒家学说就是关于德性的学说，而儒家的治国是先从“己”治起的，所谓“修身-齐家-治国-平天下”。因此，“治己”成了治国的基础和源头，一个治不好自己的人，是难以托付治国重任的。这一点从孔子的“政者，正也；子率以正，孰敢不正”（《论语·颜渊》）的论述中看得十分清楚，儒家将与政治有关的问题理解成道德有关的问题，而该问题的解决办法，是寄希望于从政者的人格和美德。因此，在政治治理中，从政者的美德和人格占据核心的决定性的地位。
从更广的意义上说，若从西方规范伦理学发展的轨迹看，从重视美德的古希腊目的论伦理学，到当代重视规则的规范伦理学，伦理学的类型发生了重大转化，过去以个人的美德和性格作为伦理学研究中心的伦理学研究，似乎已经失去了其生存发展的土壤，例如共享的同质文化、共同的传统、实质性的共同体等，而近代以来的伦理学发展，渐渐地偏移了古典伦理学的重心，出现了向重视规则的转变。以此为参照系，儒家伦理属于古典性质的伦理，它并不以一般的规则为重点，而是以人的性格和美德为核心，《论语》中充满了对各种美德的礼赞，例如“恭宽信敏惠”“智、仁、勇”，等等，从“亲亲”开始，拓展到“仁民”，再延伸到“爱物”。以上述为基础可见，儒家的政治伦理，其实也就是一种以统治者的美德，而不是以制度的正义为基础的伦理。这一特点与等级制度结合在一起，决定了儒家政治伦理特别显著地将治理国家的希望寄托在统治者的美德之上，虽然这未免有些天真的意味，然而却不失其真理性成分。
在当代西方伦理学界，20世纪80年代，出现了“美德伦理学”的复兴思潮，受其影响，“美德”这个词汇再次回到了公共行政伦理学之中，此前所强调的解决伦理困境的伦理原则的推理，被转移到对个人性格的焦点，学者们所特别考察的性格特征是“仁慈”，被界定为“对他人的广泛的和非工具性的爱”，其中的杰出代表，包括哈特、库珀等。
这个恢复美德伦理的思潮似乎与儒家一贯的思想不谋而合，虽然其精神实质依然有所不同。但是，无论如何，这一特点不仅仅依然是中国特色的公共行政伦理建构中不可忽视的一个重要环节，而且是我国一向的文化传统，是值得我们继承和发扬的。从理论上说，任何行政方面的伦理价值，若不经过内化成为个人的品格，尤其在自由裁量权的行使过程中实行出来，都无法真正落实。特别值得一提的是，我国目前的经济状况和社会发展水平，确实还需要诉诸传统的一些价值观念。与西方重视个人权利的伦理取向迥然不同的父权式的（paternalist）爱与关怀，在儒家中表现得淋漓尽致，虽然这种父权式的爱和关怀因其“非民主性质”而备受诟病，然而，在当今中国，尤其是落后地区，却依然十分的需要，甚至十分的倚重，试想四川汶川地震中对温家宝总理的“温爷爷”称呼所传递出来的安全感和责任感，是如何生动地体现了这一点。而我国目前的权利主张，一反西方国家的“公民权利-政治权利-社会权利”的顺序，直接从“社会权利”开始，从重视人民的基本生活需要开始，这也是父权式的爱和关怀的体现，在目前的情形下，不失为一种操作性强且值得提倡的好思路。
（三）普遍价值与中国特色之间的张力
胡德在其著作中沿用了源于著名的人类学家玛丽·道格拉斯的“网格/团体”的文化理论，这个文化理论越来越被运用到社会科学的制度分析中去，其目的是要抓住人类关于生活方式的不同偏好，并将其与不同的组织形式联系起来，每个组织形式又都有其自身的优弱点。对于这些文化理论家而言，管理的多样性，根源在于人类组织的两个基本向度，这些向度的差异性与人们的一些态度和信仰紧密相关，这些态度和信仰包括：其一，对社会公平、谴责与罪恶感、与自然环境的关系的认识；其二，对广义而言的好政府的性质的认识。而这两个组织向度就是“网格”与“团体”，所谓“网格”，“表示我们的生活被习俗和规则所限制的程度，其功能是缩小以人协商为基础的生活范围”。所谓“团体”，则“表示各人选择受团体选择限制的程度，其结果是将个人整合到集体中”[44]。深入探讨这一理论不是我们的本意，然而，胡德运用这个理论来研究世界各国自古以来的公共行政模式，倒是颇具启发性。根据他对这个理论的运用，则两千多年来关于好政府的争论，都可以用“网格”和“团体”来解释。从前者的视角，则好政府的标准更多地依据规则和法治还是依据智者的判断？而从后者的视角，则好政府究竟应该在多大程度上由专业人士及私人商业组织乃至全体市民来提供？根据这个脉络，胡德界定出文化理论中所熟悉的基本组织类型：“等级主义”（高网格高团体）、“宿命主义”（高网格低团体）、“平等主义”（低团体高网格）及“个人主义”（低团体低网格）。[45]根据这个归纳，儒家的公共行政看起来非“等级主义”莫属了，胡德将其特征归结为“父权主义”。虽然我们未必同意胡德所分析的每个细节，但是这个归纳本身还是有高度的抽象性和典型性的。
在上一节里，我们看到了，无论是中国国情，尤其是中国官僚制的特色，还是行政文化的特点，使得我国行政伦理具有自己的特色的同时，也可能就是使前文所称的普遍价值，尤其是现代政治价值，难以在我们的行政系统生根。这种状况值得我们注意，但不等于我们就应该因此拒绝这些普遍价值，恰恰相反，我们更应该在理论上做破除和建立的工作，务使这些价值得到普遍认可并且深入人心。
儒家文化是一种建立在宗法血亲基础上的以家族伦理为中心的体系，在现代世界所谓的亚洲价值中占据显眼的位置，“家族第一，社会第一”其实就是儒家伦理的核心内涵了。看重家族的价值更优先于个人，对于社会的有序与和谐，对于稳定与发展十分重要。然而，这不单是表明儒家重视家族，重视孝德，轻视甚至是忽略个人的权益，导致“权利”概念难以萌生，责任概念成为伦理的核心；而且更重要的是，在规范伦理学体系之中，这种伦理被称作是“特殊伦理”，以区别于所谓的“一般（或普遍）伦理”，前者把更多的责任和爱分配给了亲人和亲近的人，后者则是一种“非个人化”的伦理，要求对人一视同仁。换言之，在儒家伦理体系中，责任是向家庭和家族，或者扩展开来的“熟人”倾斜的。
爱亲人更多于爱陌生人是我们的经验事实，然而儒家却不只是陈明这一事实，而是要论证其合理性，并且将其作为所有伦理的基础和核心。这一点与传统的以农耕为基础的、以家庭为单位作业的生产方式和生活方式是很契合的，然而在现代社会遇到了很大难题。随着人际关系的复杂和社会化程度的提高，原先的生产方式和生活方式不再存在，与之相关的价值体系受到严重冲击，甚至整个解体。在现代社会，主张的是个人权益，在公共生活领域，更是将所有的责任都建立在权利基础上，公共领域的伦理是以“权利”对抗“权力”的伦理体系。因此，儒家避开权利而主张责任的伦理体系，与现代世界的公共价值系统是格格不入的，这是问题的一个方面。问题的另一方面，而且更重要的方面，是儒家的重家庭家族的价值，与现代社会重视每个人的价值存在不相容之处，儒家特殊主义伦理在现代社会也遇到很大障碍，“公共”“民主”的向度也因此难以存在。
因此，美国学者瑞格在费瑞·黑地（Ferrel Heady）等人于20世纪60年代编辑出版的文献中[46]，就曾试图从生态学的角度研究行政模型。瑞格发现，在被称之为“Sala”的行政模型中，家庭与公共职位重叠，虽然正式规则规定了行政法的普遍规范，然而家庭影响却无处不在，因此，规则运用到亲属时很慷慨，运用于熟人时就很严苛，在这类模式中，官员看起来很像个人主义者或无政府主义者，因为他把自己私人和家庭的目标置于比其机构、政府和国家的目标更高的位置，这在现代公共行政中是极其忌讳的。因此，虽然官员是黏合于规范，但事实上却不把它们当作有约束力的东西来看待，可以公开地严惩贿赂，却私底下鼓励这类行为。在这类行政模式中，正式的规范只是看起来像是建立在契约的假定之上的，义务和权利是在公务员与政府直接达成的同意中自愿承担的，在这以外，官员还需要一些从他们的个人身份、家庭和社会地位而来的特权和义务，这使得纯粹而严格的公共义务只是字面上的东西，并未成为现实，官员寻求的是来自契约和身份制度的利益最大化和不利最小化。这就不难理解，为什么法律会成为一纸空文，为什么个人利益的打算总能够在严格的制度规范中占据上风。从学理上说，这也是“特殊主义”伦理的致命弱点所在：普遍的伦理价值不被重视，私人利益或者扩大了的私人利益凌驾于公共利益，后者实现不了对前者的绝对优先。在这样的背景下，突出强调公共行政伦理的普遍价值，对于我国文化背景之下的公共行政尤其具有重要的意义。
因此，总的来说，今天在中国建立公共行政伦理体系，其思想和实践资源既包括中国的也包括西方的，而在行政转型期，实现公共行政建立在权利和主权理念基础上的更新和转型，以促使公共行政理想的实践，这是关键所在。我国现代新儒学的代表人物之一贺麟曾经在半个多世纪前写道：“概括的讲来，道德变动的方向，大约是由孤立狭隘，而趋于广博深厚；由枯燥迂拘，违反人性，而趋于发展人性，活泼而有生趣；由因袭传统，束缚个性，而趋于自由解放，发展个性；由洁身自好的消极的独善，而趋于积极的社会化平民化的共善。”[47]如果顺着这一趋势展开，用我们今天的话来说，强调公共行政中的民主伦理基础是十分重要的。换言之，在中国具体的行政文化及行政模式中，强调公共行政伦理的普遍价值向度是尤其迫切的。
正由于文化及语境的不同，我们看到，在美国强调行政人的公民角色作为最基础角色，意在破除政治/行政二分之下的行政价值中立的神话，恢复行政之政治性质，强调公民身份的伦理传统及行政人的公民美德，对于实现公共行政责任的根本具有重大的意义；而在中国，由于具有悠久历史传统的宗法血亲伦理导致的公私不分、家国不分，使得公民资格概念中对于平等、权利的强调特别有现实意义。同理，公共精神也是一种建基于公民基本权利基础上的对公益的关注和投身，这种精神对于中国与美国的意义不尽相同。对于美国而言，依然是在此重申对民主价值的承诺，而在中国，民主价值是较为陌生的概念，公共精神比较缺乏文化的土壤，突出强调公共精神，主要是要在学理上实行对传统文化的更新和改造。所幸近现代以来，我国经过新文化运动的洗礼，再接入马克思主义的思想和价值体系，经过苏联在制度和模式的改造，并且在生产方式和生活方式的更新变化之中，我们已经提炼出社会主义核心价值观，其中，“民主”“自由”“公正”“法治”等，与“和谐”等传统价值观并驾齐驱。
最后，我们想以法国著名的政论思想家托克维尔在《论美国的民主》一书中的一段话作为本节的结尾：“如果读过我的这本书之后，断定我写此书的意图，是让已经具有民主的社会情况的国家全都仿效美国人的法制和民情，那他就大错特错了……因为我不是不知道，一个国家的自然环境和以往经历，也对它的政治制度发生某种影响；而且自由要以同样的一些特点出现于世界各地，我还觉得那是人类的一大不幸。但我认为，如果我们不逐渐采用并最后建立民主制度，不向全体公民灌输那些使他们首先懂得自由和随后享用自由的思想和感情，那么，不论是有产者还是贵族，不论是穷人还是富人，谁都不能独立自主，而暴政则将统治所有的人。我还可以预见，如果我们不及时建立绝大多数人的和平统治，我们迟早要陷于独夫的无限淫威下。”[48]我们也一样相信，中国独特的地理、人文、政治制度、官僚体制、行政生态等将对行政伦理的建构产生重要影响，使之形成自己的特色；然而，这些特色必须能够包容普遍价值甚至以之为基础，否则就失去了在现代社会里的生命力和竞争力。
以上述认识为基础，本书试图将“中国特色”融会贯穿到具体的章节中，在凸显“普遍价值”的同时，努力建构一个具有中国文化特质的公共行政伦理体系，该体系将分别关注政策层面、组织层面及个人层面的公共行政伦理问题。
[1] H.George Frederickson and Kevin B.Smith，The Public Administration Theory Primer，Boulder，Colo.：Westview Press，2003，p.1.
[2] Terry L.Cooper，An Ethic of Citizenship for Public Administration，Englewood Cliffs，NJ：Prentice Hall，1991，pp.177-181.
[3] 据弗雷德里克森20年前的统计，每6个美国人中就有1个从事某种形式的公共服务。H.George Frederickson，The Spirit of Public Administration，San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1997，p.4.
[4] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《国家的艺术——文化、修辞与公共管理》，彭勃、绍春霞译，上海人民出版社，2004，第3页。
[5] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《国家的艺术——文化、修辞与公共管理》，彭勃、绍春霞译，上海人民出版社，2004，第4页。
[6] 〔美〕司徒基曼：《公共机构伦理与政府重塑——重组制度以适应组织变革》，王诞庆摘译，《国家行政学院学报》2001年第3期。
[7] Grover Starling，Managing the Public Sector，Homewood，Ill：Dorsey Press，1983，p.3.
[8] 梁漱溟：《中国文化要义》，学林出版社，1987，第79页。
[9] Donald C.Menzel，Ethics Management for Public Administrators：Building Organizations of Integrity，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2007，p.6.
[10] 《辞海》，上海辞书出版社，1979，第506页。
[11] James S.Bowman，etc.，The Professional Edge：Competencies in Public Services，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2004，p.65.
[12] 例如，美国当代伦理学家罗纳德·德沃金在《至上的美德：平等的理论与实践》（冯克利译，第267页注释1，江苏人民出版社，2003）中所使用的伦理观是指关于人们的何种生活良善的信念，而道德观则指一个人应如何对待别人的原则。
[13] 甘绍平：《伦理智慧》，中国发展出版社，2000，第3页。
[14] 曹望华：《国内公共管理伦理学研究综述》，《广东行政学院学报》2007年第1期。
[15] 〔美〕乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003，第13页。
[16] Donald C.Menzel，Ethics Management for Public Administrators：Building Organizations of Integrity，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2007，pp.8-9.
[17] 〔美〕R.J.斯蒂尔蔓编著《公共行政学：观点和案例》下，李方等译，中国社会科学出版社，1989，第415页。
[18] Patrick J.Sheeran，Ethics in Public Administration：A Philosophical Approach，Westport，Conn.：Praeger，1993，pp.4-5.
[19] 〔美〕康特妮、马克·霍哲：《新公共行政：寻求社会公平与民主价值》，张梦中译，《中国行政管理》2001年第2期。
[20] 张成福、马子博：《重建公共行政的道德秩序》，《中国人民大学学报》2016年第4期。
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[24] James S.Bowman，etc.，The Professional Edge：Competencies in Public Services，Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe，2004，pp.60-64.
[25] 转引自Kenneth F.Warren，Administrative Law in the Political System，4th ed.，Boulder，CO：Westview Press，2004，p.344。
[26] 〔美〕戴维·约翰·法默尔：《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》，吴琼译，中国人民大学出版社，2005。
[27] 姜延军：《解构“经济性”：“经济性”的现代祛魅——“现代政治哲学理念解读”之二》，《江海学刊》2007年第5期。
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[32] 任剑涛：《政治哲学的问题架构与思想资源》，《江海学刊》2003年第2期。
[33] David K.Hart，“A Dream of What We Could Be：The Founding Values，the Oath，and the Homo Virtutis”，in Terry L.Cooper ed.，Handbook of Administrative Ethics，2nd revised and expanded ed.，New York：Marcel Dekker，2001，p.208.
[34] 〔英〕A.J.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社，1995，第4页。
[35] 〔英〕艾伦·劳顿：《公共服务伦理管理》，冯周卓、汤林第译，清华大学出版社，2008，第8页。
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[40] 何艳玲：《中国公共行政学的中国性与公共性》，《公共行政评论》2013年第2期。
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[43] 《“中国硅谷”内的特殊法庭——知识产权法庭庭长宋鱼水的司法实践》，《南方周末》2005年1月14日，第6版。
[44] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，彭勃、邵春霞译，上海人民出版社，2004，第8页。
[45] 〔英〕克里斯托弗·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，彭勃、邵春霞译，上海人民出版社，2004，第9～10页。
[46] Fred W.Riggs（Professor of Government，Indiana University），“An Ecological Approach：The ‘Sala’ Model”，in Ferral Heady and Sybil L.Stokes eds.，Papers in Comparative Public Administration，The University of Michigan，1962，pp.19-36.
[47] 贺麟：《哲学与哲学史论文集》，商务印书馆，1990，第355页。
[48] 〔法〕托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆，1988，第366～367页。