论行政编制管理的法律监督与法律责任

行政法的理论和行政管理的实践均证明，法律监督和法律责任是行政管理的重要保障。没有法律监督和法律责任，行政管理不可能顺利和有效实现其管理目标。

行政编制管理是行政管理的内容之一，它要实现其管理目标，同样需要有法律监督和法律责任。我国过去在行政编制管理上出现的种种问题，固然有着管理体制上的种种原因，但法律监督和法律责任制度不健全，不能不说是其重要原因之一。没有法律监督或法律监督不健全，行政编制违法行为不可能及时发现，及时处理；没有法律责任或法律责任不完善，违法者的违法行为得不到追究或得不到及时严肃的追究，违法者能享用其通过违法行为得到的“好处”，其他人即仿而效之，从而行政编制管理不能不出现混乱，“机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下”^注20就成为不可避免。

在行政编制管理方面，古今中外有很多正反方面的例子证明了法律监督和法律责任制度的重要意义。

《帕金森定律及有关行政的研究》的作者帕金森在(20世纪)50年代总结英国行政现象的六大特点中的第一个特点是：主管人员由于好大喜功，总是喜欢增加部属；其部属也同样无事找事，在自己所管辖的部门增加人员，因此机关人员每年递增56%。^注21这是行政编制管理法律监督和法律责任不完备的反面例子。

《贞观政要》一书的注释学者戈直评论我国唐代的“贞观之治”时，认为“贞观之善政，当以省官为首”。省官何以成功？行政编制管理的法律监督和法律责任是其保障。《唐律·职制律》规定，“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置(谓非奏授者)，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”^注22。

由此可见，行政编制管理必须建立完备的法律监督和法律责任机制。本文特探讨与此有关的若干问题。

行政编制违法行为

行政编制管理之所以需要建立法律监督和法律责任机制，是因为有行政编制违法行为的存在。行政编制违法行为是导致机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，从而需要对行政编制管理加以监督，对行政编制违法行为设定和追究责任的原因所在。因此，研究行政编制管理的法律监督和法律责任，首先必须研究行政编制违法行为。

行政编制违法行为是指行政机关及其工作人员违反行政编制法律规范的行为。

行政编制违法行为的主体是行政机关及其工作人员。行政机关作为行政编制违法行为主体的情形是：行政机关通过一定会议讨论，决定作出某种行政编制违法行为，或者行政机关的首长以相应机关的名义决定作出某种行政编制违法行为。行政机关工作人员作为行政编制违法行为主体的情形是：行政机关工作人员个人背着行政机关和行政机关首长，或者采取欺骗或其他不正当手段作出某种行政编制违法行为。

行政机关作为行政编制违法行为主体时，相应行政机关首长和有关责任人员同时构成违法主体，因为行政机关的违法行为是通过他们作出的。但是行政机关工作人员作为行政编制违法行为主体时，相应行政机关并不一定构成违法主体。因为行政机关工作人员的违法行为并不一定是行政机关或行政首长授权或经其批准作出的。行政首长作为行政编制违法行为的主体可能有两种情形：一是其行使行政首长的职权，以行政机关的名义实施某种行政编制违法行为；二是其并非行使行政首长的职权，而是通过非正当途径和非正当程序的个人活动作出某种行政编制违法行为。在前一种情形中，行政首长与行政机关同时作为违法行为主体；在后一种情形中，则仅有行政首长以一般行政工作人员的身份作为违法行为的主体。

行政编制违法行为属于内部行政违法行为，此不同于外部行政违法行为。在外部行政违法行为中，只有作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织才能作为违法行为的主体。而在内部行政违法行为中，行政机关及其工作人员才可能成为违法行为的主体，外部行政相对人不可能成为内部行政违法行为的主体。即使外部行政相对人由于行政机关及其工作人员的行政编制违法行为而进入到行政机关，非法列入行政编制之中，其也不构成行政编制违法行为的主体。行政编制违法行为的主体仍然是行政机关及其工作人员，被非法吸收进入行政编制的人至多只是行政编制违法行为的“受益人”。当然，行政机关工作人员也只有其直接实施了行政编制违法行为时才构成行政编制违法行为的主体。如果行政机关工作人员只是行政编制违法行为的“受益人”(如上级机关违法增加编制从下级机关调入的工作人员，行政机构违法升格而提升职务的工作人员等)，他们同样不构成行政编制违法行为的主体，尽管他们因行政编制违法行为所得到的“好处”可能要被取消。

行政编制违法行为是违反行政编制法律规范的行为。行政编制法律规范的渊源包括法律、法规、规章。行政机关及其工作人员一切违反规定行政编制规则的法律、法规、规章的行为均构成行政编制违法行为。规定行政编制规则的法律规范分为两大类：一类为实体规范，即规定机构、人员、领导职位等的规范；一类为程序规范，即规定机构设立、变更、撤销，人员增加、减少，领导职数增加、减少的提议、审查、批准、备案等程序的规范。违反行政编制实体法律规范的行为称“行政编制实体违法行为”，违反行政编制程序法律规范的行为称“行政编制程序违法行为”。

行政编制实体违法行为主要包括：

(1)没有行政组织法的根据，擅自设立机构；

(2)没有行政编制缺额，擅自增加人员；

(3)违反编制规定，擅自改变各类人员比例；

(4)违反组织法规定，擅自增加领导职数；

(5)违反编制规定，擅自增加机构层次；

(6)违反组织法规定，擅自将机构升格。

行政编制程序违法行为主要包括：

(1)违反编制增加、变动提议程序，如无提议权的人提议，提议无正式行文，或行文不符合规定等；

(2)违反编制增加、变动审查程序，如未经法定机关审查，审查未有法定人数出席，或审查内容不全面，材料不齐全等；

(3)违反编制增加、变动批准程序，如未经法定机关批准，或批准机关审议批准时未有法定人数出席或未获法定票数通过等；

(4)违反法定时限，如报审、报批以及审査、批准超过法定时限，非常设机构撤销超过法定时限，缩减编制超过法定时限等。

实践中行政编制违法行为还有其他多种情形，以上列举的只是其中一些主要情形。

行政编制管理的法律监督

为了防止和纠正行政编制违法行为，保证行政编制管理目标的实现，必须建立有效的法律监督机制。

行政编制法律监督机制主要应包括下述环节：

(一)权力机关的监督

权力机关对行政编制的监督主要通过控制行政人员总额和行政经费总额两个途径实现。

根据许多外国通行的做法，政府行政人员总额和行政经费总额都是受议会严格控制的。政府每年向议会提交行政预算都要包括这两个数字，议会审査批准后，政府不得任意变更。

议会除了控制政府的总编制、总经费外，政府主要工作部门的设立、变更、撤销，也要经议会决定或批准。例如，美国联邦政府的部和各独立管理机构，都是通过国会立法设置的。至于部和独立管理机构以下的机构，则由政府在总编制、总经费范围内自己决定设置。

我国行政编制过去一再膨胀，一个很重要的原因就是缺少国家权力机关的有力控制、监督。今后，在改革我国行政管理体制的同时，必须加强国家权力机关对行政编制的控制、监督。人代会不仅要通过预算、决算对行政编制予以控制、监督，而且应要求政府定期或不定期向其报告行政机构、行政编制及行政预算的执行情况。对于报告中的疑点，应及时提出质询，要求政府予以解释、说明。对于行政编制违法行为，应责成有关部门严肃追究有关机关、人员的法律责任。甚至可以直接罢免部长或政府主要负责人。

(二)行政监察机关的监督

根据《中华人民共和国行政监察条例》，监察机关的主要职责包括“监督检查国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员贯彻执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的情况”；“调查处理国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规以及违反政纪的行为”。很显然，监督检查行政机关及其工作人员贯彻执行法律、法规、政策的情况就包含着监督检査行政机关及其工作人员贯彻执行编制法的情况，调查处理行政机关及其工作人员违反法律、法规、政纪的行为就包含着调査处理行政机关及其工作人员违反编制法的行为，即行政编制违法行为。

我国行政监察机关在对行政编制情况进行监督方面，过去一直是一个薄弱环节，对编制法的执行情况很少检查，对行政编制违法行为很少处理。今后，行政监察必须加强这方面的监督。否则，行政编制的法律监督机制就是不完善的，行政编制管理就难以达到预期的效果。

(三)行政编制管理机关的监督

行政编制管理机关是国家设置专门管理行政编制的机关。管理就意味着监督，监督是管理的重要内容。行政编制管理机关不仅要对行政机构的设置、变更、撤销，人员的增加，职位结构的变动等进行事前审查、监督，而且要定期或不定期地对其所管理的对象实际执行编制的情况进行全面检查或抽查。发现问题，及时处理。

行政编制管理机关还可通过受理机关、组织、个人对行政编制违法行为的申诉、控告、检举和处理申诉、控告、检举反映的问题，对被管理对象贯彻执行编制法实施监督。

(四)行政首长和上级行政机关的监督

行政首长对所辖行政机关负有全面的领导责任，当然应对所辖机关的行政编制执行情况进行监督，包括对该机关编制管理工作人员进行监督。如发现问题，应及时加以处理。行政机关实施的行政编制违法行为在多数情况下是行政首长所为，或虽为所属工作人员所为，但亦经其认可、批准。但是在某些情况下，行政机关其他负责人或工作人员也可能背着行政首长实施行政编制违法行为，行政首长是完全不知情的。对于前一种情况，行政首长的监督自然是无意义的，对于后一种情况，行政首长的监督则是必要的。

在行政编制法律监督机制中，上级行政机关对下级行政机关，包括上级行政编制管理机关对下级行政编制管理机关的监督具有重要意义。上级行政机关与下级行政机关具有领导从属关系，上级行政机关比其他监督机关更了解下级行政机关的情况，从而能够实施更及时、更有效的监督。当然上下级机关也由于关系密切，下级机关的行为很多是经过上级机关批准或默许的，从而上级机关可能偏袒下级机关的违法行为。因此，在行政编制法律监督机制中，其他监督环节的存在是必要的，并且是必须加强和完善的。

行政编制违法行为的法律责任

要保证行政编制管理目标的实现，防止和纠正行政编制违法行为，除了加强对行政编制法的宣传教育和加强行政法律监督机制外，还必须建立完善的法律责任机制。法律责任是法律监督有效运作的保障，法律监督则是法律责任实现的前提条件。没有法律监督，法律责任就无法实现，没有法律责任，法律监督就会软弱无力，就不可能发挥有效的作用。

行政编制违法行为的法律责任包括行政责任和刑事责任，但主要是行政责任。

行政责任分外部行政责任和内部行政责任。外部行政责任适用于外部行政管理相对人的行政违法行为，内部行政责任适用于行政机关内部及其工作人员违反行政法律规范的行为。行政编制违法行为属于内部行政违法行为，因此只适用内部行政责任，而不适用外部行政责任(如拘留、罚款、吊扣证照等)。

内部行政责任包括行政机关的责任和行政机关工作人员的责任。行政机关的责任形式通常包括：停止违法行政行为；消除违法行政行为造成的影响；撤销违法行政行为;恢复被违法行政行为改变的原状；变更不适当的行政行为；限期作出依法定职责应作出而未作出的行政行为；赔偿行政机关工作人员因违法行政行为所造成的损失；追缴机关或机关工作人员因违法行为获得的“好处”等。行政机关工作人员的责任形式主要是行政处分，包括警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除公职等。除了行政处分以外，行政机关工作人员违法行为造成了国家损失(包括造成对外部相对人的损失，导致国家赔偿)的，还应承担相应的经济责任：行政机关可要求其工作人员赔偿或追偿行政机关已向外部相对人作出的国家赔偿。

就行政编制违法行为而言，上述行政责任形式大多均是可适用的。无论是对于行政编制实体违法行为，还是行政编制程序违法行为，行政机关属于违法行为主体的，首先应由行政机关承担责任；违法设立的机构应予撤销；违法增加的人员编制应予裁减，并做好无过错的被裁减人员的善后工作；违法改变的各类人员职位比例应予纠正；违法增加的领导职务应予撤销；违法增加的机构层次应予取消；违法升格的机构应恢复原机构级别。对于行政机关作为违法主体实施的行政编制违法行为，该行政机关的行政首长和直接责任人员也同样属于违法主体。他们应承担国家工作人员的内部行政责任：接受行政处分或予以经济赔偿。

对于行政编制程序违法行为，其责任形式应分两种情形：一是程序违法同时实体也违法的，例如，行政机关未经审查批准程序擅自增设机构和增加人员编制，且根据组织法和行政编制，所增机构和人员编制均是不应增加的；二是程序违法但实体并不违法的，例如，行政机关未经审查批准程序增设机构和人员编制，但根据组织法和行政编制，所增机构和人员编制是应予增加的，只是未履行法定程序和相应手续而已。这两种情形的责任形式是应有所区别的：对于第一种情形，行政机关的责任是撤销违法的行政行为，消除违法行为导致的结果，相应行政机关的行政首长和直接责任人员亦应承担相应行政责任，根据其违法行为的情节，予以行政处分；对于第二种情形，行政机关不一定要撤销相应的编制行政行为，其责任形式可以是补充履行法定程序，补办法定手续以及根据情况，由编制主管机关给予通报批评，对于程序违法负有责任的行政首长和直接责任人员，则应根据其违法行为的情节，予以适当的行政处分，使之承担相应的行政责任。

除了行政责任以外，行政编制违法行为情节严重，给国家和有关人员利益造成重大损失的，还应追究刑事责任。所谓“情节严重，给国家和有关人员利益造成重大损失”，包括两种情况：一是严重违法乱纪，滥设机构，滥增编制，导致国家财产的重大损失或行政管理的严重混乱；二是对行政编制管理监督机关及其工作人员或其他控告、检举其行政编制违法行为的组织、个人进行打击、报复、陷害，导致其权益的严重损害。

对于上述严重违法行为，司法机关可依据刑法有关条款，追究相应违法人员的刑事责任。

江泽民同志在中共十四大报告中指出：“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件”。为了实现这一伟大改革和巩固改革的成果，我们一方面必须加强行政组织立法和行政编制立法，另一方面必须建立完善的行政编制法律监督体系和完善的行政编制法律责任机制。