我国公务员制度的建立和主要内容

一、我国公务员制度的建立

我国于1993年8月14日发布《国家公务员暂行条例》，1993年10月1日起施行。该暂行条例的发布和施行标志着在我国开始正式建立公务员制度。

我国公务员制度从酝酿到正式建立，经历了三个阶段:

第一阶段为理论研究阶段(1978—1984年)。中共十一届三中全会是我国发生伟大转变的一个里程碑。十一届三中全会以后，我国开始走上改革的道路。在干部人事制度上，理论界开始探讨管理的科学化和法制化的问题。一些学者、专家自20世纪70年代末80年代初开始研究我国长时期实行的干部制度的利弊得失，探讨西方国家文官制度(即公务员制度)对我国的可借鉴之处，并为此在北大专门主办“比较文官制度研究班”(1993年)，聘请外国人事管理专家，如美国的坎贝尔教授(Alan K.Campbell)、法国蒂姆西教授(Gerard Timsit)等介绍西方国家公务员制度的具体做法。经过近五年时间的研究、探讨，理论界提出了制定我国公务员法(当时称为“国家工作人员法”)，使我国人事管理走上法制化的建设。

第二阶段为立法阶段(1984—1993年)。1984年11月，《中国国家工作人员法》(后改为《国家公务员暂行条例》)起草小组成立，开始公务员制度的立法。这个法规共写了30稿，历经8年多时间，至1993年4月24日，才在国务院常务会议上获得通过。这个法规的草拟之所以经历这么长的时间，其出台之所以这么艰难，原因在于公务员制度是我国历史上从未有过的一种新制度，反映的是现代民主和市场经济的要求，很多国民不了解、不熟悉这种新制度，还有一些人因各种原因反对这种制度。

第三阶段为实施阶段(自1993年10月1日起)。《国家公务员暂行条例》虽然是自1993年10月1日起施行，但从1989年起，国务院就已先后在一些部门和地区进行试点，取得相应经验后，才在全国开始实施。当然该条例在全国开始实施并不等于公务员制度在我国已经完全建立和进入正常运转。公务员制度在我国的完全建立和进入正常运转还需要一个过程，这个过程大体需要三年时间。

我国公务员制度是从过去长时期实行的“干部制度”(或称“国家工作人员制度”)转化而来的，并且这种转化过程现在还在进行。我国之所以要由过去的干部制度转为实行公务员制度，是因为过去的干部制度存在诸多弊端，不适应今天社会主义市场经济发展的需要。过去干部制度的弊端主要表现在:其一，重人治，轻法治，干部的升、降、奖、惩等主要取决于长官意志，没有严格的法定条件、法定程序予以规范；其二，干部吃“大锅饭”，端“铁饭碗”，缺少竞争和激励机制，干多干少一个样，干好干坏一个样，窒息了干部的主动性、创造性，导致政府效率低下;其三，人才归单位所有、部门所有，干部难以流动，导致许多人用非所学，用非所长，不利于人才在全国的最佳配置，不利于干部聪明才智和专长的最佳发挥，同时也限制了干部选择工作地点、单位和职业的自由。当然，除了上述弊端(导致改革的原因)以外，我国过去的干部制度也有很多优良传统和有益的经验。例如，在用人方面，重视德才兼备，重视实践经验；在人事管理方面，强调实行群众路线，实行领导、专门机关和群众的一定形式的结合(尽管事实上长官意志起决定作用);在待遇和保障方面，实行较稳定的职业保障和较优的福利待遇；等等。我国现在的公务员制度并没有抛弃上述优良传统和有益经验，相反，现行制度正是在继承过去干部制度的优良传统和吸收过去干部制度的有益经验基础上的发展和创新。

我国公务员制度也借鉴了中国古代科举制度的某些精华，其中最重要的就是“考试取士”，通过考试选拔人才，录用公务员。但是我国今天的公务员制度绝不是中国古代科举制度的简单继承、发展，更不是古代科举制度的翻版、复制，我国现在的公务员制度与古代科举制度有着根本的区别:其一，古代科举制度是建立在封建专制的基础之上，所选之人是为封建君主服务的；现代公务员制度是建立在民主的基础之上，是为广大人民服务的。其二，科举制度所确立的官吏与国家(皇帝)的关系(君臣关系)是一种具有某种人身依附性质的关系；公务员制度所确立的公务员与国家的关系是一种权利义务性质的法律关系。其三，科举制度主要是指“考试取士”；而公务员制度是指包含着调整公务员考试录用、职位分类、考核、奖惩、培训、交流、工资、保险、福利等一整套现代人事管理规范的系统制度。其四，科举制度在中国古代并非是选官、任官的唯一制度，除了科举制外，还有荐举制、荫生制、捐纳制(卖官鬻爵)等；而现在的公务员制度规定，凡录用担任主任科员以下的行政工作人员，一律要通过考试、考核。其五，科举考试的内容和形式死板、僵化，与实践严重脱节，难以选拔具有真才实学的人才；公务员考试的内容坚持理论联系实际，形式灵活多样，有利于选拔各种不同领域不同方面的有真才实学的人才。

相对于中国古代科举制度，我国现代的公务员制度从西方国家文官制度(亦即公务员制度)借鉴了更多的原理原则和运作方法，如西方文官制度的统一原则、公开原则、平等原则、竞争原则、激励原则、职位分类原则、职位保障原则、考试制度、考核制度、功绩制度、回避制度、培训制度、交流制度、退休保险制度等等。可以说，我国现在的公务员制度中大多数具体制度的内容，都或多或少，不同程度地参考和借鉴了公务员制度建立、发达较早的西方各国的有关经验和做法。当然，我国的国情不同于西方国家，因此，我国公务员制度与西方国家文官制度也有着重要的区别。首先，在我国共产党是执政党，公务员必须拥护共产党的领导和社会主义制度，这与西方国家公务员实行“政治中立”原则是不同的。其次，我国公务员分为政府组成人员与非政府组成人员，任领导职务的公务员与任非领导职务的公务员，这与西方国家公务员划分为政务类公务员、业务类公务员的分类法是不同的。此外，我国公务员制度各项具体制度既借鉴了西方国家的某些做法，但也都有中国自己的特色。例如，录用制度中强调德才兼备，采用考试、考核相结合的办法，考核坚持德、能、勤、绩全面考核，采取平时考核、年度考核、民意测验、民主评议等多种形式相结合的方式；交流制度包括行政机关内部交流，也包括与其他国家机关以及国有企事业单位的工作人员交流；交流方式包括调任、转任、轮换和挂职锻炼；等等。这些都是我国公务员制度不同于或不完全同于西方国家文官制度的特色。

二、我国公务员制度的主要内容

我国《国家公务员暂行条例》共18章88条，其所设计的公务员制度的主要内容包括:

(一)公务员系统新陈代谢的运转机制

公务员系统新陈代谢的运转机制指公务员系统不断从外部吸收新的成员和不断从内部排出各种不适应系统运作的旧的成员，以保证系统正常有序运转的机制。

根据《国家公务员暂行条例》，我国公务员系统的“入”径(即进入方式)有三:

1.公开竞争考试(包括考核)。《国家公务员暂行条例》第13条规定，国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。这是公务员系统最基本、最主要的“入径”，是防止任人唯亲，防止公务员系统入口上的腐败，保障公务员队伍质量的最重要的制度。

2.调任(经过考核)。《国家公务员暂行条例》第55条和第57条规定，行政机关可以从其他国家机关以及国有企事业单位调入人员担任领导职务或助理调研员以上非领导职务。调入人员必须经过严格考核，具备拟任职务所要求的政治思想水平、工作能力以及相应的资格条件。考核合格的，应当到行政学院或者其他指定的培训机构接受培训，然后正式任职。

3.特别方式。《国家公务员暂行条例》第16条规定，行政机关录用特殊职位的国家公务员，经国务院人事部门或者省级人民政府人事部门批准，可以简化程序或者采用其他测评方法。所谓特殊职位的国家公务员，指涉及国家安全、重要机密以及要求专业技术很强的职位上的公务员，以及除政府组成人员以外的担任领导职务的公务员。

根据《国家公务员暂行条例》，中国公务员系统的“出径”(即退出或排出方式)有五:

1.退休。退休分两种形式:强制退休和申请退休。强制退休的条件是:男年满60周岁，女年满55周岁，或者丧失工作能力的。申请退休的条件是:男年满55周岁，女年满50周岁，且工作年限满20年的，或者工作年限满30年的。申请退休需经任免机关批准。

2.辞职。公务员可以通过辞职退出国家公职系统。公务员辞职，应向任免机关提出书面申请，任免机关应在3个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。国家行政机关根据实际情况，可规定公务员3年至5年的最低服务期限，公务员未满最低服务期限，不得辞职。此外，在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职的国家公务员不得辞职。

3.调出。根据《国家公务员暂行条例》，公务员可以从行政机关调到其他国家机关或国有企事业单位任职。公务员调出行政机关后，不再保留国家公务员的身份。

4.辞退。行政机关对于具有下列情形的公务员，可以辞退:(1)在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；(2)不胜任现职工作，又不接受其他安排的；(3)因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；(4)旷工或者无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的；(5)不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的。

5.开除。开除是《国家公务员暂行条例》规定的对于公务员的一种最严厉的行政处分形式，适用于有严重违法、违纪行为的公务员。开除公务员依法分别由任免机关或行政监察机关决定，并应报上级机关备案。县级以下行政机关开除公务员，须报县级人民政府批准。

(二)激励竞争机制

《国家公务员暂行条例》所设计的激励竞争机制主要包含下述制度:

1.考核制度。行政机关对其所属公务员实行平时考核和定期考核相结合的考核制度。考核内容包括德、能、勤、绩，以考绩为主。考核结果分优秀、称职、不称职三个等次。考核等次作为公务员职务升降、奖惩、辞退的依据。

2.奖励制度。行政机关对于有下列表现的公务员，予以奖励:(1)忠于职守，积极工作、成绩显著的;(2)遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的;(3)在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的;(4)爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的;(5)防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的;(6)在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，作出贡献的；(7)同违法违纪行为作斗争，有功绩的;(8)在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；(9)有其他功绩的。奖励形式有:嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。

3.纪律惩戒制度。行政机关对于有下列违纪行为，尚未构成犯罪的，予以行政处分:(1)散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工;(2)玩忽职守，贻误工作;(3)对抗上级决议和命令;(4)压制批评，打击报复；(5)弄虚作假，欺骗领导和群众;(6)贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利；(7)挥霍公款，浪费国家资财;(8)滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；(9)泄露国家机密和工作秘密;(10)在外事活动中有损国家荣誉和利益；(11)参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动；(12)违反社会公德，造成不良影响;(13)经商、办企业以及参与其他营利性的活动;(14)其他违反纪律的行为。行政处分的形式有:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

4.职务升降制度。公务员职务升降取决于其德才水平、工作表现，贤能者升，不称职者降，晋升按照规定的职务序列逐级进行，个别德才表现和工作实绩特别突出的，可越级晋升。降职适用于在年度考核中被确定为不称职或不胜任现职又不宜转任同级其他职务的公务员。

5.辞退制度。公务员不胜任工作，不履行义务，不遵守纪律等，对其教育后仍不改正的，行政机关可以辞退。

6.晋级增资制度。公务员工资制度贯彻按劳分配原则，公务员工作称职、优秀的，可以定期晋升工资和发给奖金，不称职者则不能晋升工资。

(三)制约机制

为保障公务员廉政勤政，防止其违法乱纪，以权谋私，《国家公务员暂行条例》设计了下述制约机制:

1.回避制度。公务员之间有法定亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。公务员执行职务时，涉及与本人或本人法定亲属有利害关系的，必须回避。公务员担任县级以上政府领导职务，一般不得在原籍任职。

2.轮换制度。行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，由任免机关组织有计划地进行职位轮换。

3.限制兼职制度。公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准后，可在行政机关内兼一个实职，但不得在企业或营利性事业单位兼任职务。

4.禁止经商制度。公务员不准经商，办企业以及参与其他营业性的经营活动。

5.行政处分制度。公务员违法违纪，根据情节要受到警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分。

(四)保障机制

为解除公务员后顾之忧，使其安心工作，忠于职守，乐于献身公职事业，《国家公务员暂行条例》设计了以下保障机制:

1.职位保障。《国家公务员暂行条例》规定，公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或受到行政处分。

2.生活保障。国家公务员实行定期增加工资制度，其工资水平与国有企业职工工资水平大体持平，除国家法律、法规和政策规定外，公务员的工资不得扣减，其保险福利待遇不得降低。

3.退休制度。公务员年老或丧失工作能力，享受养老保险金和其他退休待遇。

4.申诉控告制度。公务员受到不公正待遇，其合法权益受到侵犯，可以向有关国家机关提出申诉、控告，要求相应行政机关纠正其错误的处理决定，恢复公务员被侵犯的合法权益，赔偿其所受到的经济损失。

除了以上主要内容外，中国公务员制度还包括其他有关内容，如职位分类，培训制度，公务员的权利、义务规范，管理机构，监督机制等。

现在，我国从中央到地方，都在有组织、有步骤地推行公务员制度。可以预计，这一体现现代民主、法治精神和公开、平等、竞争、择优原则的新制度将改变中国人事管理的面貌，将给我国公职系统注入新的生机、活力，从而推进整个中国的经济、社会发展。

(原载于《中外法学》1994年第1期)