第一节 立法考察：法律制度之重要性凸显

粮食安全更多依赖自然条件、经济管理、农业科技、粮食政策等因素，法律制度在近年来才越来越受到重视。

对中国当代粮食立法应当从中央层面与地方层面加以考察。其中，中央层面从宪法、法律、行政法规、部门规章展开，地方层面从地方性法规、地方政府规章展开。应当说，中央层面立法指引地方层面立法，地方层面立法又推进中央层面立法，共同保障整体粮食安全。

一、中央层面：正在路上

中央层面立法包括宪法、法律、行政法规、部门规章。其中，宪法对粮食安全保障有最高法律效力。法律层面虽然有《农业法》，加上诸多法律，但仍缺乏粮食基本法——《粮食法》。粮食行政法规有正在修订中的《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》，但因为缺乏《粮食法》的指引，粮食部门依然处于尴尬状态。粮食部门规章及部门规范性文件复杂繁多，需要进一步形成合力。

（一）宪法

我国《宪法》（2018年）经过多次修正，对粮食安全保障具有最高的法律效力。例如，该法第8条肯定了家庭承包经营、双层经营体制、合作经济，对粮食产业化发展有重要的制度价值；第10条对土地用途及征地标准作了严格限制，有助于保护基本农田、促进粮食生产；第19条强调对农民的教育支持，有助于培养新生代粮农，适应粮食生产的高素质要求。然而，《宪法》关于粮食问题的规定其实不多，关于“三农”问题的规定也不够。这恰恰反映了当前对粮食安全的政治法律意义缺乏足够的重视，未能提升到国家根本大法的高度来认识“粮安天下定”的意义。必须强调，《宪法》是起统领作用的，在粮食问题上更为如此。其他法律法规必须遵循宪法，与宪法相抵触的，一律无效。

（二）法律

我国《农业法》是目前粮食安全问题的核心立法，正在不断修改完善。《农业法》（1993年）的基本框架是总则、农业生产经营体制、农业生产、农产品流通、农业投入、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、法律责任、附则。该法当时缺乏对粮食安全的专章规定，认识高度不够。《农业法》（2002年）第五章专门规定了粮食安全问题，更为明确地以法律的形式保障粮食安全。2009年、2012年，对《农业法》进行了两次修正，使之适应国家法治进步与经济社会的实际情况。在《粮食法》制定之前，这些倾向原则性的规定成为现有粮食立法尤其是粮食生产立法的重心。当然，《农业法》持“大农业”的理念，并非直接针对粮食安全的专门立法。我国亟待制定《粮食法》，方为长远之计。

除此以外，现行与粮食安全相关的法律还有很多，从不同角度对粮食问题进行规定，大致分为四类。具体如下：一是耕地保护。例如，我国《土地管理法》（2004年）规定了耕地保护基本问题，《农村土地承包法》（2009年）、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（2009年）规定了土地承包及其纠纷解决机制。二是科技促进。例如，《农业机械化促进法》（2004年）、《农业技术推广法》（2012年）等规定了粮食生产环节的机械化、农业技术推广问题。三是粮食产业化。例如，《农民专业合作社法》（2017年）规定了粮食产业化中的合作社形式。四是粮食质量安全。例如，《种子法》（2015年）适用于粮食种子管理和保护，《农产品质量安全法》（2006年）、《食品安全法》（2015年）分别适用于粮食及其制成品的质量安全。

（三）行政法规

早在1998年，国务院颁布《粮食收购条例》，充分重视粮食收购问题，该条例虽已失效，仍有研究价值。2004年，国务院制定《粮食流通管理条例》，并于2013年对其中的粮食销售出库质量检验制度、倒卖陈化粮问题进行修订，于2016年对粮食收购、营业执照吊销等相关问题进行修订。2003年，国务院制定《中央储备粮管理条例》，并于2011年对其中的行政处分制度、纪律处分制度等进行修订，于2016年对粮食管理技术人员问题进行修订。《粮食流通管理条例》与《中央储备粮管理条例》是粮食安全保障的两大行政法规，会不断修订完善，将粮食流通与储备纳入法治轨道。《粮食流通管理条例》是从粮食流通的角度规定粮食经营、宏观调控、监督检查及相关法律责任问题。《中央储备粮管理条例》规定中央储备粮的计划、储存、动用、监督检查及相关法律责任问题。这两大条例的适用范围各有不同，具有很强的互补性，并且有所交叉。其中，《粮食流通管理条例》的“粮食流通”是否可涵括粮食收购、粮食储备、粮食运输、粮食加工、粮食销售、粮食进出口等方方面面，存有异议。《中央储备粮管理条例》只能适用于中央储备粮，对于地方储备粮、商业储备粮等缺乏相应的规制。仅就中央储备粮而言，这两大条例均有所涉及，当优先适用《中央储备粮管理条例》。

除此之外，我国现行与粮食安全相关的行政法规还有很多，大致分为四类，具体如下：一是耕地保护。《基本农田保护条例》（2011年）、《退耕还林条例》（2016年）、《土地复垦条例》（2011年）、《耕地占用税暂行条例》（2007年）、《土地调查条例》（2018年）、《土地管理法实施条例》（2014年）、《水土保持法实施条例》（2011年）等法规，详细规定了耕地保护的基本问题，有助于保障和促进粮食生产。二是粮食生产促进。例如，《全国农业普查条例》（2006年）重在粮食生产普查的组织实施、具体应用及相关奖惩；《农田水利条例》（2016年）推进粮食生产水利工程建设；《农民专业合作社登记管理条例》（2014年）就农民专业合作社的登记问题专门作出规定；《农业机械安全监督管理条例》（2016年）规定农业机械安全监督管理问题；《抗旱条例》（2009年）规定了旱灾预防、抗旱减灾、灾后恢复及相关责任问题；《农药管理条例》（2017年）有助于合理使用农药，促进粮食绿色生产；等等。三是粮食金融问题。例如，《农业保险条例》（2016年）适用于粮食保险问题。四是转基因安全。目前最为直接的法规是2017年修订的《农业转基因生物安全管理条例》，适用于转基因粮食监管。转基因问题如此重要，亟须制定转基因安全基本法，从基本法律的层面加以规制。

（四）部门规章

有权制定粮食安全保障部门规章和部门规范性文件的行政机关很多，如国家发改委、农业农村部、国家粮食和物资储备局、国家市场监督管理总局等，往往“九龙治水”，各类部门规章纷繁复杂，缺乏必要的统一。其中，国家粮食和物资储备局多年来一直是国家粮食安全保障的行政管理部门，单独或联合相关部门以制定关于粮食安全的部门规范性文件为主（不宜称为部门规章），大致分为五类，具体如下：一是粮食收购。重点解决粮食收购资格、粮食收购资金等问题，如《粮食收购资格审核管理办法》（2016年）。二是粮食流通。重点解决粮食流通监管、基本项目管理、粮食物流管理、粮食网上交易等问题，如《粮食流通监督检查暂行办法》（2004年）。三是粮食储备。重点解决中央储备粮代储资格、粮食库存检查、政策性粮食出库管理、粮食储存责任等问题，如《国家政策性粮食出库管理暂行办法》（2012年）。四是粮食质量。重点解决粮食质量监管、中央储备粮质量抽查、国家粮食质量检验检测机构管理等问题，如《中央储备粮油质量检查扦样检验管理办法》（2010年）。五是粮食行政管理。重点解决粮食监督检查工作、粮食行政复议、粮食信息公开等问题，如《粮食行政复议办法》（2005年）。

国家粮食和物资储备局具有较好的行业监管经验，在粮食收购、粮食流通、粮食储备、粮食科技发展、粮食质量、粮食节约、粮食行政管理等层面规定了一系列的部门规范性文件，针对性强，极大地推动了粮食行业的整体发展，值得肯定。但是，国家粮食和物资储备局在粮食行业管理中的核心地位并未真正确立，重大问题仍需要国务院、国家发改委加以规定。国家粮食和物资储备局的各类部门规范性文件很多是实施细则、暂行办法、试行规定，随时存在被修改或废止的可能，效力低，难以实现有效监管，亟须提升为真正意义上的部门规章。

二、地方层面：探索与实践

地方层面的粮食立法包括地方性法规与地方政府规章。其中，地方性法规虽然不多，却有重要的制度创新意义（如《广东省粮食安全保障条例》）。至于粮食地方政府规章，在条件成熟时有必要提升为粮食地方性法规。

（一）地方性法规

地方性法规包括省级地方性法规与市级地方性法规。

1.省级地方性法规

省级地方性法规是关于粮食安全保障的基本规定。例如，《宁夏回族自治区地方储备粮管理条例》（2015年）在地方储备粮管理方面作了初步的立法尝试。2009年制定、2014年修订的《广东省粮食安全保障条例》是我国第一部全面规定粮食安全保障问题的省级地方性法规，对其他省份粮食安全立法有显著的借鉴意义。该条例规定与粮食安全相关的生产与经营、储备与管理、调控与应急等内容。《贵州省粮食安全保障条例》（2011年）规定与粮食安全相关的生产保障、储备保障、流通保障、调控保障等内容。

2.市级地方性法规

市级地方性法规也是关于粮食安全保障的基本规定。例如，《兰州市粮食流通监督管理条例》（2008年）规定了粮食储备应急、经营管理、监督检查等内容。

（二）地方政府规章

地方政府规章包括省级地方政府规章与市级地方政府规章。

1.省级地方政府规章

省级地方政府规章主要包括：一是粮食流通基本规定，如《内蒙古自治区粮食流通管理办法》（2009年）、《吉林省〈粮食流通管理条例〉实施办法》（2017年）、《福建省粮食流通管理办法》（2017年）、《四川省〈粮食流通管理条例〉实施办法》（2018年）等。二是粮食收购管理，如《江西省粮食收购资格许可管理办法》（2012年）、《山东省粮食收购管理办法》（2018年）。三是地方储备粮管理，如《广东省省级储备粮管理办法》（2004年）、《新疆维吾尔自治区地方储备粮管理办法》（2005年）、《山东省地方储备粮管理办法》（2006年）、《浙江省地方储备粮管理办法》（2010年）、《湖北省地方储备粮管理办法》（2013年）等。

2.市级地方政府规章

市级地方政府规章主要规范粮食流通管理领域，如《兰州市粮食流通管理办法》（2006年）、《济南市粮食流通管理办法》（2010年）、《南宁市粮食流通管理办法》（2015年）等。