第二节 中国《粮食法》建议
中国当代粮食立法经历了从无到有、从部门规章到行政法规的发展历程。从长远来看，必须制定《粮食法》，从基本法律层面对粮食安全加以保障、促进。本节梳理学界关于中国粮食立法的思考，再解析中国《粮食法》的制定历程，从中探讨《粮食法》亟待解决的理论问题与制度问题。
一、粮食基本法辩争
关于粮食基本法的制定，并非“突发奇想”，而是经过一段较长时间的探索。在宏观层面，重点思考立法必要性与法律命名问题；框架设计层面，分为完整型与重点型加以探究。亦即，学界对《粮食法》的制定有多方面的思考，对粮食基本法的出台有着一定的理论储备与学术预见。
（一）宏观思路
从20世纪90年代以来，学界逐步重视粮食立法，开始思考粮食基本法的制定问题，相关论证不多，但在《粮食法（征求意见稿）》（2012年）、《粮食法（送审稿）》（2014年）发布以前，已形成基本的宏观思路。
一方面，立法必要性。例如，提出法律制度是保障粮食安全的根本手段[1]；提出法律保障在粮食安全制度中的地位[2]；提出宏观层面统筹兼顾、政府干预与市场机制有机协调、各个层级法律规范协调互补[3]；等等。
另一方面，粮食基本法的名称。第一类是制定《粮食法》或类似名称的基本法。例如，提出建立以《粮食安全法》基本法为主的粮食安全法律体系[4]；提出制定《粮食安全法》[5]；提出制定《粮食安全保障法》[6]；提出由《粮食法》转为制定《粮食安全法》[7]；等等。第二类是制定与《粮食法》相关的其他法律。例如，提出制定《粮食安全法》《储备粮管理法》《节约用粮条例》等法律法规[8]；提出制定《粮食污染防治法》[9]；等等。
（二）框架设计
在明确宏观思路之后，学界对粮食基本法进行了框架设计，分为完整型与重点型。
第一类，完整型。既包括总则设计，也包括分则安排。例如，规定粮食保护的目的、范围、方针政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等[10]；提出粮食法的主要内容包括调整范围、粮食行政执法主体、粮食宏观调控、粮食管理、监督检查、法律责任[11]；提出《粮食法》应当包括总则、粮食行政、粮食宏观调控、粮食“全过程”管理、粮食质量卫生监管、粮食价格、粮食预警与应急、粮食消费、法律责任、附则等。[12]
第二类，重点型。抓重点，只探讨主干的制度设计。例如，提出加强粮食生产、粮食流通、粮食储备、粮食消费的立法[13]；提出完善粮食宏观调控、粮食生产、粮食收购、粮食流通、粮食消费、粮食监管等立法[14]；等等。
值得注意的是，《粮食法（征求意见稿）》（2012年）、《粮食法（送审稿）》（2014年）发布以后，在学界引发热议，例如，以《粮食法（征求意见稿）》为视角探讨粮食流通领域犯罪问题[15]；根据《粮食法（征求意见稿）》论证《粮食法》的社会法定位[16]；归纳《粮食法（送审稿）》存在的九大问题，即粮食安全概念、粮食主产区与种粮大户保护、目标价格改革、“两个市场”利用、大粮食观、粮食双安全、农户储粮、粮食流通优化、转基因主粮[17]；等等。
二、中国《粮食法》制定进程
我国是世界上第一人口大国，粮食问题是首要问题，却缺乏一部粮食安全基本法。我国十一届全国人大常委会立法规划中提出制定《粮食法》，《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》也提出“制定公布粮食安全法”。《粮食法（征求意见稿）》（2012年）、《粮食法（送审稿）》（2014年）已陆续发布，《粮食法》制定工作正在稳步推进。
（一）《粮食法（征求意见稿）》（2012年）
《粮食法（征求意见稿）》（2012年）分为10章，共97条。该征求意见稿规定了总则、粮食生产、粮食流通与加工、粮食消费与节约、粮食质量安全、粮食调控与储备、粮食产业支持与发展、监督检查、法律责任、附则等内容。
第一，立法宗旨。《粮食法（征求意见稿）》（2012年）开篇规定“促进粮食生产，维护粮食流通秩序，保障粮食有效供给，保持粮食产业可持续发展，保障国家粮食安全”这一立法宗旨。
第二，基本概念界定。《粮食法（征求意见稿）》（2012年）第2条界定“粮食”是指“谷物及其成品粮、豆类和薯类”，“粮食流通”是指“粮食从生产领域向消费领域转移的全过程”；第95条还对“原粮”“谷物”“薯类”“成品粮”“粮食收购”“粮食加工”“粮食深加工”“粮食经营者”“政策性粮食”“粮食应急状态”等特色概念进行具体界定。
第三，粮食生产制度，例如，粮食生产能力建设统筹规划，最严格的耕地保护和水资源管理，粮食作物种质资源保护，粮食生产防灾减灾体系建设，粮食生产技术研发，粮食生产投入品使用管理，粮食生产扶持，粮食价格支持，等等。
第四，粮食流通与加工制度，例如，粮食竞价交易系统，粮食收购许可，粮食收购凭证，粮食储存者资格，粮食加工许可，粮食运输工具，粮食进出口配额管理，粮食流通基础设施规划，各类禁止性行为，等等。
第五，粮食消费与节约制度，例如，舆论监督，应用研究，技术推广，生产经营环节的节约管理，等等。
第六，粮食质量安全制度，例如，粮食质量安全标准，粮食质量检验，粮食质量安全抽查，粮食生产环境保护，区域性粮食污染应对，等等。
第七，粮食调控与储备制度，例如，粮食调查统计，粮食进出口调剂，粮食主产区利益补偿，粮食产销合作，粮食价格干预，中央储备粮，地方储备粮，粮食经营者最低、最高库存量，粮食行业公平竞争，粮食应急管理体制，粮食应急预案，特需粮食供应，等等。
第八，粮食产业支持与发展制度，例如，政府投入，粮食风险基金，粮食税收扶持，粮食金融服务，粮食生产保险，粮食社会化服务，粮食产业科技投入，现代粮食物流，等等。
第九，粮食监督检查制度，例如，粮食监督检查综合协调，粮食监督检查措施，粮食库存检查，粮食质量安全检查，政府绩效考核，等等。
（二）《粮食法（送审稿）》（2014年）
《粮食法（征求意见稿）》（2012年）公开征集意见以后，得到社会各界的热烈响应，形成《粮食法（送审稿）》（2014年）。该送审稿也分为10章，共84条。该送审稿规定了总则、粮食综合生产能力建设、粮食生产积极性保护、粮食流通与经营、粮食消费与节约、粮食质量安全、粮食调控与储备管理、监督检查、法律责任、附则。
第一，立法宗旨。《粮食法（送审稿）》（2014年）开篇规定“促进粮食生产和流通，增强粮食调控能力，维护粮食生产者、经营者和消费者合法权益，保障国家粮食安全”这一立法宗旨。
第二，基本概念界定。《粮食法（送审稿）》（2014年）第2条界定“粮食”是指“谷物及其成品粮、豆类和薯类”，第82条还对“原粮”“谷物”“薯类”“成品粮”“粮食流通”“粮食收购”“粮食加工”“粮食深加工”“粮食经营者”“政策性粮食”“粮食应急状态”等特色概念进行具体界定。
第三，粮食综合生产能力建设制度，例如，粮食生产能力建设统筹规划，最严格的耕地保护和水资源管理，粮食作物种质资源，粮食生产投入品使用管理，粮食生产防灾减灾体系建设，等等。
第四，粮食生产积极性保护制度，例如，粮食生产支持保护体系，粮食生产补贴、奖励，粮食金融服务，粮食生产保险，土地承包经营权流转，粮食社会化服务，财政奖励，粮食主产区利益补偿，粮食产销合作，等等。
第五，粮食流通与经营制度，例如，粮食竞价交易系统，粮食收购许可，粮食储存者资格，粮食加工许可，粮食运输工具，粮食流通基础设施保护，等等。
第六，粮食消费与节约制度，例如，特需粮食供应，粮食消费指南，舆论监督，合理加工和综合利用，技术研发，惩戒肆意浪费粮食，等等。
第七，粮食质量安全制度，例如，粮食质量安全标准，粮食质量检验，粮食质量安全抽查，粮食生产环境保护，区域性粮食污染应对，等等。
第八，粮食调控与储备管理制度，例如，粮食调查统计，粮食进出口调剂，粮食风险基金，粮食保护性收储，中央储备粮，地方储备粮，粮食经营者最低、最高库存量，粮食应急管理体制，粮食应急预案，等等。
第九，粮食监督检查制度，例如，粮食监督检查综合协调，粮食监督检查措施，粮食质量安全检查，政府绩效考核，等等。
三、中国《粮食法》待决问题
古罗马学者认为，农业科学包括四大部门，即“农庄的知识，土壤的性质及其成分”“农庄上所需要的物品和为耕作而应当准备的物品的知识”“耕作过程中必须做些什么的知识”“一年当中什么时候适于干哪些活儿的知识”[18]。我国正在起草的粮食安全基本法定名为《粮食法》，其实命名为《粮食安全法》更为合适，以体现“粮食安全保障”的本质属性。《粮食法》必须从理论层面与制度层面加以开拓创新，为世界粮食立法提供借鉴。
（一）理论问题
第一，明确立法宗旨。立法宗旨的关键是权益实现、主体保障。《粮食法》开篇必须明确立法宗旨，把多方共治、粮食权保障、安全价值等规定下来。具体而言，可以归纳为“保护农民的种粮积极性，维护粮食生产经营者和消费者的合法权益，规范政府粮食行政管理行为，保障粮食权，实现国家粮食安全”。
第二，对粮食安全进行类型化。“安全第一”是生存经济学的基本理念。[19]粮食安全的含义包括粮食供给平衡、粮食质量安全、粮食价格合理，粮食安全保障相应地包括粮食供给保障、质量保障与价格保障。《粮食法》应当着重解决三大保障存在的法律问题，第二章规定粮食供给保障，第三章规定粮食质量保障，第四章规定粮食价格保障。
第三，粮食权的确立。借鉴国际社会“食物权”的立法经验，我国《粮食法》必须确立粮食权，必须明文规定，而非泛泛表达。与粮食安全的含义对应，粮食权是指保障粮食供给平衡、粮食质量安全、粮食价格合理的权利范畴。值得注意的是，立法宗旨中的“维护粮食生产经营者和消费者的合法权益”只是“粮食权”的某些体现，两者既有交叉，更有本质区别。在确立粮食权的基础上，必须有对应的义务（职责），规定具体的粮食法律行为、粮食法律责任、粮食法律救济机制，更好地保护和实现粮食权。
（二）制度问题
第一，粮食供给保障，例如，最严格的耕地保护，粮食生产水资源保障，粮食产业发展规划，粮食产品风险规避、损失补偿机制，粮食科技推广体系，粮食收购许可，粮食市场体系建设，国际粮农合作，非粮食物供给，节约用粮，中央和地方分级储备调节，粮食突发事件应急，粮食风险基金，等等。
第二，粮食质量保障，例如，粮食生产环境保护，粮食种质资源，粮食质量标准，粮食质量监管，粮食质量检验，粮食召回和可追溯，禁止转基因粮食商业化种植，等等。
第三，粮食价格保障，例如，多元化的粮食价格调节，长效的粮食价格支持机制，粮食价格监测和信息发布，粮食期货市场，临时价格干预，与物价上涨挂钩的联动机制，等等。
四、《中华人民共和国粮食法》建议稿[20]
中华人民共和国粮食法
第一章 总则
第一条 为了保护农民的种粮积极性，维护粮食生产经营者和消费者的合法权益，规范政府粮食行政管理行为，保障粮食权，实现国家粮食安全，制定本法。
第二条 本法所称粮食安全，是指粮食供给平衡、质量安全、价格合理。
本法所称粮食，包括稻谷、小麦、玉米、杂粮及其成品粮。
本法所称粮食生产投入品，包括种子、农药、肥料、农用机械、农用薄膜等。
本法所称粮食生产经营者，包括从事粮食生产、收购、储存、运输、加工、销售、进出口等的法人、其他经济组织和个人。
本法所称粮食突发事件，是指发生严重自然灾害、粮食供给明显紧张、重大粮食质量事故、粮食价格异常波动等情形。
第三条 国家粮食行政管理部门主管全国粮食安全保障的行政管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责与粮食安全保障有关的工作。
省、自治区、直辖市人民政府按照粮食省长负责制的要求，统一负责本省级行政区域内的粮食安全保障工作。县级以上地方人民政府粮食行政管理部门主管本行政区域粮食安全保障的行政管理工作，同级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内做好与粮食安全保障有关的工作，建立健全部门联合执法机制。
第四条 粮食行业协会等应当加强行业自律，协调维护粮食市场秩序。
第五条 全社会应当高度重视粮食安全保障工作，鼓励公众参与、社会监督，必要时对做出突出贡献的单位和个人给予奖励。有效实施粮食安全公益诉讼制度。
第二章 粮食供给保障
第六条 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，实行最严格的耕地保护制度，确保全国耕地保有量不低于18亿亩。对基本农田依法实行特殊保护，划定永久基本农田。依法保障农民的耕地权利。
第七条 建立粮食生产水资源保障机制，发展节水型农业。
第八条 完善粮食产业发展规划，加快粮食生产结构调整，提高粮食综合生产能力。完善粮食产销合作机制，严格控制以粮食为原料的深加工业发展。
第九条 建立财政支粮资金稳定增长机制和粮食补贴长效保障机制，深化农村税费改革和金融体制改革，建立粮食产品风险规避、损失补偿机制，发展巨灾保险。
第十条 构建多元化的粮食科技推广体系，提高农业机械化水平。加强粮食行业人才队伍建设，健全农民职业教育和技能培训体系。
第十一条 粮食收购应当依法取得粮食收购资格许可。严格粮食收购资格审核，加强粮食收购资金监管，积极发展粮食经纪人。
第十二条 深化粮食流通体制改革，推进国有粮食企业改革，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系，完善粮食物流建设。
第十三条 适当发展粮食进出口贸易，加强国际粮农合作。
第十四条 大力发展非粮食物供给。建立节约用粮、健康饮食规范。
第十五条 实行中央和地方分级储备调节制度，构建多元化的粮食储备体系。完善中央储备粮垂直管理体制，非经国务院批准，任何单位和个人不得擅自动用中央储备粮。
第十六条 各级政府储备粮由本级人民政府直属粮库储存，需要委托其他粮食企业承储的，应当符合法定条件。各级粮食行政管理部门及本级人民政府有关部门按照各自职责，依法对本级政府储备粮进行监督检查。
第十七条 各级粮食行政管理部门应当制定相应的粮食突发事件应急预案，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府备案。
第十八条 粮食突发事件发生时，粮食行政管理部门应当及时向本级人民政府报告，提请启动相应级别的粮食突发事件应急预案，可以动用相应的政府储备粮。粮食生产经营者必须服从政府统一调度，完成粮食应急任务，并依法得到相应的补偿。落实突发事件发生区域受灾群体和弱势群体的粮食供应工作。必要时，依法将当期生产经济作物的耕地转为从事粮食生产，并组织落实粮食生产投入品供应。
第十九条 健全粮食风险基金制度，切实加强监管。粮食风险基金主要用于粮食价格支持体系、政策性粮食储备、稳定粮食市场、粮食流通基础设施建设、粮食突发事件应急等。
第三章 粮食质量保障
第二十条 促进粮食产业低碳发展，加强粮食生产环境保护，有效防治水土流失、环境污染和生态破坏。
第二十一条 依法保护粮食种质资源。对粮食生产投入品实行许可准入，依法加强安全管理。
第二十二条 建立健全粮食质量标准、认证体系和检验检疫体系，加强对粮食流通过程中的质量监管。粮食产品不得实施免检。进口粮食应当符合我国粮食质量国家标准。
粮食生产经营者应当加强对出入库粮食的质量检验，建立粮食经营台账。
第二十三条 建立粮食召回和可追溯制度。发现粮食质量问题时，应当依法召回并妥善处理。
第二十四条 禁止转基因粮食商业化种植，禁止转基因粮食经营销售、进出口。粮食转基因技术的研究、试验等必须依法严格实行各项安全控制措施。
第四章 粮食价格保障
第二十五条 国家采取粮食价格支持、储备粮吞吐、粮食进出口、粮食生产投入品价格调节、粮食期货市场调节等多种经济手段和价格干预等必要的行政手段，加强对粮食市场的调控。
第二十六条 当粮食供求关系发生重大变化时，国务院可决定对重点粮食品种实行最低收购价格，构建长效的粮食价格支持机制。
第二十七条 稳定粮食生产投入品价格，清理和取消粮食行业的各项不合理收费，降低流通成本。
第二十八条 建立健全粮食价格监测和信息发布制度。加强粮食市场日常监督管理，惩治各类不正当竞争和非法垄断行为，鼓励粮食生产经营者积极承担社会责任。
第二十九条 稳步发展粮食期货市场，规范期货交易行为，加强期货市场监管，引导粮食生产经营者利用粮食期货市场规避风险。
第三十条 当发生粮食突发事件时，国家可以实施临时价格干预措施，发放临时价格补贴。建立最低工资标准、社会保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。
第五章 法律责任
第三十一条 各级人民政府及其有关部门有下列情形之一的，责令改正，对政府主要负责人、直接主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未采取有效措施保护基本农田和粮食生产环境的；
（二）未落实国家惠农政策的；
（三）没有依法履行对粮食市场的监督管理职责的；
（四）粮食储备未达到法定规模和质量的；
（五）违法违规筹集和使用粮食风险基金的；
（六）没有及时采取措施有效处理粮食突发事件的；
（七）未采取有效措施制止转基因粮食商业化种植、经营销售、进出口的；
（八）粮食行政管理方面存在贪污腐败行为的；
（九）违反粮食安全保障法律、法规规定的其他情形。
第三十二条 粮食生产经营者有下列情形之一的，责令限期改正，承担民事责任，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）破坏、污染粮食生产环境的；
（二）明知而从事转基因粮食商业化种植、经营销售、进出口的；
（三）未依法取得粮食收购资格而从事粮食收购的；
（四）从事不正当竞争和非法垄断行为的；
（五）违法违规从事粮食进出口贸易的；
（六）无正当理由拒不承担或者拖延承担粮食应急任务的；
（七）造成粮食资源重大浪费的；
（八）违反粮食安全保障法律、法规规定的其他情形。
第三十三条 承储政府储备粮的企业及其员工有下列情形之一的，责令限期改正，承担民事责任，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）政府储备粮数量不真实，或者擅自改变粮食品种、储存地点的；
（二）政府储备粮质量不合格，或者因管理不善造成粮食霉坏、变质的；
（三）未健全财务制度，违规使用财政资金的；
（四）违法违规使用、销售政府储备粮的；
（五）无正当理由拒不承担或者拖延承担粮食应急任务的；
（六）违反粮食安全保障法律、法规规定的其他情形。
第六章 附则
第三十四条 本法自年 月 日起施行。
[1]详见肖顺武：《论法律保障粮食安全的必要性》，载《凯里学院学报》，2007（1）。
[2]详见曹荠：《粮食安全的内在含义与法律保障》，载《沈阳师范大学学报（社会科学版）》，2014（1）。
[3]参见李兴国：《我国粮食安全的法律思考》，载《中北大学学报（社会科学版）》，2009（1）。
[4]参见徐喜波：《粮食安全的立法思考》，载《粮食科技与经济》，2005（4）。
[5]参见丁杨：《论中国粮食安全的法律保障》，载《社科纵横》，2010（1）。
[6]参见马晓：《构建我国粮食安全法律保障体系》，载《宏观经济管理》，2012（5）。
[7]参见穆中杰：《中国特色粮食安全法体系构建论纲》，载《河南工业大学学报（社会科学版）》，2013（3）。
[8]参见乔兴旺：《中国粮食安全国内法保障研究》，载《河北法学》，2008（1）。
[9]参见王保民、张峣：《粮食污染防治：制度审视与立法完善》，载《中州学刊》，2013（5）。
[10]参见张英：《粮食立法迫在眉睫》，载《粮食问题研究》，2002（4）。
[11]参见秦雷鸣：《粮食法立法探讨》，载《粮食问题研究》，2008（1）。
[12]参见窦晓红：《粮食安全立法思考》，载《经济师》，2011（1）。
[13]参见杨锦堂：《抓紧制订粮食法》，载《中国粮食经济》，1995（2）。
[14]参见张明清：《论粮食立法与执法》，载《粮食问题研究》，2000（5）。
[15]详见黄延峰：《粮食流通领域相关犯罪问题思考——以〈粮食法征求意见稿〉为视角》，载《郑州航空工业管理学院学报（社会科学版）》，2013（5）。
[16]详见李国庆：《论〈粮食法〉的社会法定位——兼评〈粮食法（征求意见稿）〉》，载《河南工业大学学报（社会科学版）》，2014（2）。
[17]参见郑风田、王大为：《论〈粮食法（送审稿）〉存在的九大问题》，载《河南工业大学学报（社会科学版）》，2015（1）。
[18][古罗马]M.T.瓦罗：《论农业》，王家绶译，32页，北京，商务印书馆，1981。
[19]参见[美]詹姆斯·C.斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译，19页，南京，译林出版社，2013。
[20]该建议稿大致为笔者博士论文《中国粮食安全法律保障研究》附录版本，至今仍觉较为得当。