第二节　应急管理结构的固化与缺陷[1]

目前国内学术界和实务部门对于应急（含减灾、维稳）的研究多为案例研究，而我们采用的则是结构分析方法。这是因为，不同案例所处的社会情境千差万别，只有采用统一的分析框架，案例比较才具有一般性和普适性，其得出的结论才有意义。虽然应急管理策略与行为在不同的案例情境中差异极大，但应急管理的尺度和结构却相对稳定。所谓“尺度”，是指理解应急管理的视野范围；所谓“结构”，是指应急管理中的核心要素的相互关系。重视尺度和结构，也是“系统思维”在应急管理研究中的应用。概而言之，对中国应急管理的理解需要把握五个尺度，相应地，中国应急管理也就存在五种结构。

一、应急管理的尺度和结构

1.应急管理与社会变迁

自20世纪60年代末期开始，组织理论出现重大转向，将环境的不确定性作为理解组织动力的关键变量[2]。应急管理作为一种制度设计，主要功能就是应对外部环境的不确定性。从大的视野范围来看，中国社会的不确定性主要源于急遽的社会变迁，贝克曾以“压缩饼干”理论来比喻这一过程——在二三十年内完成西方二三百年所经历的转型过程[3]。中国应急管理所应对的各类突发事件在本质上只是急遽的社会变迁的风险之外显。它主要包括两类风险：一是现代性风险，也即风险社会，贝克、吉登斯等的风险社会理论对此有比较透彻的解释，现代性的风险总体上是“物极必反”，是现代科技、制度、社会结构发展至极致后的自我危害[4]；二是现代化风险即转型社会，托克维尔、吉尔、亨廷顿的研究反复说明，社会容易在旧体制松动而新体制未成型的转型阶段发生革命或产生动荡[5]。在经验的层面上，一个广为人知的论断是，人均GDP超过1000美元以后，社会既进入发展的黄金机遇期，也进入风险的高发期。这个论断其实是对中国风险社会和转型社会的一种综合的、简化的判断。近年来，网络社会兴起，与风险社会、转型社会交互影响、互相放大，使得中国社会变迁的风险变得更为复杂[6]。就社会表象来看，中国社会最近十年中发生的各类突发事件，究其深层原因，都是风险社会、转型社会、网络社会单独或复合作用的后果。即便是自然灾害，从根本上也是人类环境治理及其可持续性失败的外显[7]，在总体上则是社会脆弱性的暴露，它既与风险社会有关，也与转型社会有关[8]。

在社会变迁尺度上，应急管理的结构表现为应急处置、公共危机治理、社会风险治理这三者的关系。突发事件根源于社会风险，社会风险导致公共危机，突发事件使得社会风险与公共危机之间潜在的因果关系显性化[9]；因此，针对突发事件的应急处置只能控制事态，减轻突发事件的后果，并不能从根本上减少突发事件；从根本上减少突发事件，有赖于社会风险治理，需要在政治、经济、社会、文化等四个维度减少对社会风险的制造[10]；公共危机可视为突发事件的政治后果，是对政府合法性的损害，公共危机问责和政府对政治责任的回应，能够推动应急处置过渡到社会风险治理[11]。从理论上看，中国的社会风险治理应采取“三位一体”战略——主动治理、动态治理、系统治理；从实现路径来看，应以突发事件应急处置为切入点，并延伸至公共危机治理，进而推动社会风险治理[12]。这是应急管理在社会变迁尺度上的理想结构。

这也是应急管理在中国情境下的结构。虽然2001年“9·11”事件之后，美国也一直在寻找更能适应复杂情境的应急管理制度[13]，但与中国还是有显著的不同。即便将恐怖主义视为现代性的风险[14]，美国的应急管理也很难与社会变迁相关联。美国的应急管理主要面临两类挑战：一是恐怖主义，二是全球气候变化。中国应急管理的外部环境则更为复杂：恐怖主义的威胁日益上升，全球气候变化的挑战有增无减，而社会变迁的风险也是愈演愈烈。

2.应急管理与治理转型

在稍小的尺度上，应急管理作为一种制度设计，是治理结构在突发事件情境下的反应，既存的治理结构潜在地决定了应急管理的结构。在一般意义上，治理结构体现为国家、市场、社会三者之间的关系，治理结构对应急管理的潜在约束也就表现为国家、市场、社会这三者在应急管理中的角色、功能及其相互关系，即在应急管理中政府机构、私人部门和社会组织（包括相对于政府而言的NGO与相对于企业而言的NPO）的角色、功能及其相互关系。

这是普遍存在的结构。世界各国应急管理的总体发展趋势都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用。2001年“9·11”事件之后，美国成立国土安全部（Department of Homeland Security，DHS），突出强调了“国家”的角色，以改善联邦制下责任分散的弊端，满足民众对国家责任的期待[15]，一个重要的体现就是以国家应急预案（National Response Plan, NRP）替代实行多年的联邦应急预案（Federal Response Plan，FRP），后者强调属地原则。2005年“卡特里娜”飓风（Hurricane Katrina）之后，又强调“市场”的角色，重要的表现则是以国家响应框架（National Response Framework，NRF）补充NRP，尝试以更为弹性的合作框架将私人部门纳入国家应急管理；2011年，美国联邦紧急事务署（FEMA）又提出了“全社区方法”（whole community approach），培育社区和公众的应急能力[16]，这可视为对“社会”角色的重视。日本也是如此，2011年“3·11”大地震后，日本反思灾害管理对策，在公众参与的基础上重新强调国家角色，呼吁加强对市场的规制，寻求政府机构、私人部门与社会组织在灾害管理中的适当比例。

中国一直是“强政府”国家，但这并不意味着应急管理不需要私人部门和社会组织的参与，主要原因有三：一是从风险起因来看，各类风险相互交汇形成系统性风险[17]，最终演变为公共风险，尤其是私人部门风险公共化[18]，也是风险社会的特征之一，在世界各国都很普遍；没有国家、市场、社会的共同参与，就没有风险共担，也就无法实现风险治理。二是市场和社会的参与意味着资源的异质性，这有利于满足在灾害中不同群体的异质性需求或同一群体在不同时期的差异性需求[19]。三是即便政府力量再强大，职责覆盖范围再广，也无法满足受灾群体的所有需求，私人部门和社会组织作为“涌现的组织”（emergent organizations）来主动满足受灾群体的需求，这是无法避免的突生现象[20]，在本质上是复杂系统中结构要素以信息交互为基础的“自组织”（self-organization）参与[21]，因此政府应急管理需要容纳这种“自组织”参与。事实证明，即便社会力量相对弱小，在2008年汶川地震中，中国也曾出现规模庞大的以社会组织为主体的“自组织”参与，介入的社会组织超过300家，志愿者超过300万人，后方的志愿者则超过1000万人[22]。

当然，这种讨论必须注意各国在治理结构上的差异。例如：美国原本就是建立在自治基础上的国家，因此强调社会参与既有传统，也易推动；美国、日本的电力、电信等基础设施都不掌握在政府手中，政府只有与私人部门合作，才能实现灾前的风险减缓、有效预防，灾时的顺畅协调，以及灾后的长期恢复。即便如此，这也只是国家、市场、社会的结构比例不同，政府机构、私人部门、社会组织在应急管理中的多元参与则是大势所趋。这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构。

3.应急管理与政府架构

应急管理在本质上是一种公共安全服务，政府作为公共安全服务的主要提供者必须承担首要责任。在全世界范围内，应急管理都应该是政府主导。2010年海地地震后，海地政府几近瘫痪，应急响应和灾后恢复主要由联合国和数量众多的NGO主导，凸显了无政府状态下应急管理的混乱和低效[23]。因此，在更小的尺度上，应急管理还是政府架构在突发事件情境下的反应，政府架构也潜在地决定了突发事件情境下应急管理的结构。

政府架构在纵向上表现为不同层级政府之间的关系——府际关系（intergovernmental relation）。在不同的政治体系中，府际关系的表现不同，例如：在美国的联邦制下，府际关系主要体现为联邦政府、州政府、地方政府之间的关系；在中国的政治体系中，府际关系主要体现为中央、省、市、县四级政府之间的关系。在应急管理中，府际关系的重点是要区分中央和地方政府的责任。美国1988年的《斯坦福法案》确定了在应急管理中联邦、州、地方政府的责任边界，应急管理是属地责任，地方政府及相邻政府须先穷尽所能，然后才是州政府及相邻政府的责任，联邦政府只介入“重大灾难”（major disaster）。中国2007年的《突发事件应对法》确立了“分级响应”制度，中央、省、市、县四级政府分别负责Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）突发事件的应急管理。

那么，什么样的府际关系才是应急管理最为理想的结构呢？这不能一概而论。在美国应急管理的府际关系中，联邦政府相对被动，但2005年“卡特里娜”飓风应急管理的失败就被批评为“主动性的失败”（failure of initiation）[24]。在中国应急管理的府际关系中，中央政府相对主动，但这也不是就没有缺陷。突发事件多发生于基层，地方政府应急能力至关重要，如果中央政府介入过多，地方政府就容易形成依赖，这在灾后恢复阶段尤为明显，中央政府的介入是外部资源，在灾后会慢慢消退，灾后恢复最终还必须培育“地方自立”（local reliance），以自下而上的方式实现[25]。中央政府介入应急响应，还容易造成地方政府不愿投资防灾减灾。追溯应急管理府际关系的形成历史可以发现，美国应急管理的府际关系是自下而上形成的，应急管理先是地方事务，后来才上升到联邦层面；中国应急管理的府际关系则是自上而下形成的，应急管理体系从中央向地方逐级建构。因此，理想的府际关系只能相对而论，就中国现阶段而言，地方政府应该承担更多责任。

政府架构在横向上表现为不同政府部门之间的关系（interagency relation）。在应急管理中，部门关系主要表现为应急管理部门与政府其他部门的关系。在这方面，美国主要有两次变革：一是1979年FEMA的成立，将分散在白宫应急准备办公室、国防部民防办公室、住房与城市发展部的联邦保险管理局和联邦灾难救助管理局的应急管理职能整合，创立了综合应急管理模式（comprehensive emergency management，CEM），包括三大制度支撑：“全危险方法”（all-hazards approach），实行所有灾害统一管理；整合的应急管理信息系统（integrated emergency management information system，IEMIS），灾害管理机构信息共享；应急管理循环（emergency life cycle），包括减缓（mitigation）、准备（preparedness）、响应（response）、恢复（recovery）四个阶段，对灾害进行全程管理。二是2002年DHS的成立，将FEMA、美国移民及海关执法局、美国海岸警卫队等机构整合，创立了国土安全保障体系，也包括三大制度支撑：NRP、NRF、国家事故管理系统（National Incident Management System，NIMS）[26]。在2003年“非典”之前，中国与应急管理相关的政府职能主要分散在由民政部门、水利部门、地震部门、气象部门主导的减灾救灾体系、由安全生产监督管理部门主导的安监体系、由卫生部门主导的疾控体系，以及由公安部门主导的治安维稳体系[27]。2003年“非典”之后，中国主要仿照美国CEM建立应急管理体系：引入“全危险方法”，将各类灾害统一命名为突发事件，出台《中华人民共和国突发事件应对法》，由各级人民政府统一应对突发事件；建立IEMIS，在原有政府值班室基础上建立应急管理办公室，负责突发事件信息的集中与整合；建立应急管理循环，包括预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复全过程。然而不同的是，中国并未成立类似FEMA、DHS的专业机构，而是同时强调“分类管理”原则，保留了减灾救灾、安监、疾控、治安维稳，并新建了食品安全等分灾种管理体系。

那么，什么样的结构在应急管理中最为理想？在理论上，网络结构被认为是最能适应外部环境变化的应急管理组织结构：一是网络具有多个结点，对外部环境变化更敏感，能够更快探测到外部环境的变化；二是网络结构是“疏耦合”（loosely coupling），不仅在抵抗灾害时更有韧性，也更容易根据组织之间的信息交互进行相互调整，从而相互适应[28]。在应急管理中，网络结构的优势是相对官僚结构和层级结构而言的，在超过半个世纪的发展中，美国应急管理就是从“紧密耦合”的组织形式到“中度耦合”的科层制，再到“疏耦合”的网络结构[29]。美国DHS成立之后层级制短暂“复辟”[30]，被认为与美国应急管理的总体发展趋势背道而驰，也因此多被学界批评[31]。

中国的政府架构是层级制的，如果没有上级部门许可，下级政府部门在常态下亦难以合作，而应急时的良好合作又必须基于常态下的长期磨合所建立的相互信任[32]；在中国的政治体制下，应急管理方面的部门合作虽不是问题，但多是基于权威而非信任的合作，并不是应急管理所追求的良好的合作[33]。因此，就中国现阶段而言，就需要自2003年“非典”之后发展起来的应急管理体系，并通过分灾种管理体系发展常态下的合作关系。

突发事件发生后，往往由属地政府的主要领导或分管领导牵头，成立权力相对集中的应急指挥部。这是中国应急管理的特色之一。应急指挥部的优势在于指挥权集中，可以有效调动一切相关的人力、物力和财力，高效完成救援和处置任务；劣势在于不利于应急管理中经验的总结，更不利于将这些经验教训运用到常态化的政府管理工作中去。

4.应急管理政策体系

如果尺度再缩小一些，可以把应急管理自身看作一个政策体系。任何国家的应急管理至少包括立法和执行两个过程，前者主要表现为法律法规的刚性和效力，一旦制定便保持相对稳定；后者主要表现为应急预案的弹性，易于随情势变化而做出调整。例如在美国，自20世纪50年代以来，在立法层面就先后出台了《灾害救济法》《斯坦福法案》《国土安全法》《后卡特里娜时期应急管理改革法》等重要法律，在政策层面则制定了FRP、NRP、NRF、NIMS等。

中国在2003年“非典”之后，形成了以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为核心的应急管理体系。其中，应急体制属于上文谈到的政府架构尺度的问题，应急机制则属于下文将要提及的运行机制尺度的问题，在政策体系尺度上，应急管理的结构主要表现为应急法制和应急预案的关系。中国于2004年修订宪法，将“紧急状态”的提法写入宪法；2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，随后按照“预案先行”“横向到边，纵向到底”两大原则建立应急预案体系。2007年发布《中华人民共和国突发事件应对法》。

应急法制与应急预案的合理关系应当是“立法先行，预案执行”。例如，在美国，FRP是对《斯坦福法案》的执行，NRP则是对《国土安全法》的执行。在中国，考虑到立法时间较长，而应急管理又刻不容缓，所以采取了“预案先行”的思路。这样虽然能短期见效，但使大量专项预案简化为部门预案，部门预案之间缺乏协同；也使应急预案超前发展，进行体制、机制创设，缺乏立法基础。结果导致应急预案难以有效应用，应急预案体系结构混乱，功能发挥受到限制[34]。

5.应急管理运行机制

在最小的即第五个尺度上，应急管理也体现了自身结构，即应急管理循环中“减缓”“准备”“响应”“恢复”的角色、功能及其相互关系。应急管理循环是美国FEMA在20世纪80年代以自然灾害应急管理为基础发展出来的经典理论，也是CEM的制度支撑之一。2001年“9·11”事件之后，针对恐怖主义的威胁，应急管理循环又增加了“预防”（prevention）。预防与减缓的区别在于：预防主要针对潜在的恐怖主义威胁和少部分可预防的自然灾害，减缓则主要针对不可预防的自然灾害，通过结构性或非结构性的措施来限制灾害的影响。从理论上看，投资预防、减缓、准备的收益要高于投资响应、恢复；在美国应急管理实践中，也有“在预防上投入1美分，在应急上节省1美元”的著名论断。因此，应急管理循环的合理结构为：预防—减缓—准备—响应—恢复—预防，各环节的重要程度依次递减。

《突发事件应对法》规定的预防与准备制度主要包括应急预案制度、应急避难规划、危险源登记制度、社会矛盾调解制度、安全检查制度、应急保障制度等。由此可见，在中国的应急管理循环中不包括减缓[35]，如改造建筑物、环境等结构性措施，以及迁离危险区域、个人和家庭灾害保险等非结构性措施。当然，这并不意味着中国没有灾害减缓制度，实际上，中国设有国家减灾委员会、国家安全生产监督管理总局、中国疾病预防控制中心，负责控制和预防公共安全、公共服务等方面的风险。问题在于，在政府架构尺度上，应急管理体系与减灾、安监、疾控体系并未进行有效整合，因此减缓也就无法纳入应急管理循环，应急管理的经验、教训无法作用于减缓，减缓中的经验、教训也无法作用于应急管理。相比之下，美国FEMA、DHS等应急管理专门机构的设立确实有利于将减缓纳入应急管理循环。早在20世纪90年代，在维特（James Lee Witt）担任FEMA局长期间，在西雅图推动“建设抗灾的社区”（Building Disaster Resistant Communities），吸引了118个社区、1000多家商业单位参加，通过家户改造（home retrofit）、学校改造（school retrofit）、危险地图（hazard mapping）等方式推动社区抗灾，这一举措在后来的“诺思里奇地震”（the Northbridge Earthquake）中发挥了重要的抗灾作用，FEMA也由饱受批评的角色转向减缓和预防灾害的专门机构[36]。

在运行机制尺度上，虽然中国也强调以预防为主，但从《突发事件应对法》的名称到应急管理实践，却是高度重视救援与处置，预防与准备、预警与监测投入不足，善后与恢复在灾后短期内能够得到重视，但长期恢复也容易被忽视。

综上所述，社会变迁、治理转型两个尺度上的应急管理结构为宏观结构，政府架构尺度上的应急管理结构为中观结构，政策体系、运行机制两个尺度上的应急管理结构为微观结构。这五个尺度从宏观、中观、微观三个视野构成了中国应急管理的主要结构。因此，在社会变迁尺度上，应急处置、公共危机治理、社会风险治理虽然也涉及灾害的风险管理，但主要强调战略结构；在运行机制尺度上预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复只是针对应急管理而言，主要强调策略结构（见图2-1)。

这五个尺度上的应急管理结构并非并列或包含关系，因此，称“尺度”而非“维度”，它们只反映理解应急管理结构视野范围的差异。

在这五个尺度的结构中，既有应急管理在世界范围内的普遍结构，如国家、市场、社会三者关系，府际关系与部门关系，立法与执行二者关系；也有应急管理在中国情境中的特殊结构，如应急处置、公共危机治理、社会风险治理三者关系；还有应急管理一般结构在中国情境中的变形，如预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等四对关系。

这五个尺度上的应急管理结构之间也存在一定关联，宏观尺度上的结构制约着中观、微观尺度上的结构。例如，在社会变迁尺度上，如果只强调应急处置，那么在治理转型尺度上，就越有可能只强调国家，因为社会风险治理与公共危机治理本身就需要国家、市场、社会共同参与。

虽然中国应急管理在这五个尺度上都存在结构，但其内在逻辑并不相同：在社会变迁尺度上，应急处置须推进至公共危机治理，公共危机治理需推进至社会风险治理，社会风险治理可减少应急处置，这是因果关系；在治理转型尺度上，应急管理以政府机构为主体，私人部门和社会组织共同参与，国家、市场、社会是主从关系；在政府架构尺度上，应急管理体系与分灾种管理体系、中央与地方关系是纵横交叉关系；在政策体系尺度上，应急立法和应急执行是效力高低、时序先后关系；在运行机制尺度上，预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复则是次序先后关系。

二、横向比较：应急管理结构的固化

横向比较采用求同逻辑。中国每年发生约300万起公共突发事件，我们选出2003—2013年所有被定为Ⅰ级（特别重大）、由国务院启动应急响应机制的86起公共突发事件，其中包括7次自然灾害、77起事故灾难、2起公共卫生事件，外加2003年发生的“非典”[37]作为比较研究的对象。这主要是考虑到越是高等级的公共突发事件，其上述五种结构尺度表现得越明显，越适合作为应急管理结构分析的案例。对这87起案例的横向比较显示，中国应急管理的结构正在趋向固化。

第一，在社会变迁尺度上，应急处置“突飞猛进”，公共危机治理、社会风险治理发展滞后。除2011年甬温线特别重大铁路交通事故外，其余76例Ⅰ级（特别重大）事故灾难类突发事件的应急管理虽然也都被问责，但都是以对具体的人的惩罚代替了对理念、制度、政策和结构的反思。即便是死亡人数最多的2008年山西襄汾尾矿库溃坝事故（死亡276人）、伤亡人数最多的2003年“重庆开县井喷”事故（死亡243人，累计门诊治疗26555 人次）、影响人数最多的2005年“吉化爆炸”事件（松花江污染危及流域数百万人饮用水安全），也未推动应急管理结构的显著变化。2008年汶川地震虽然实现了较好、较快的灾后恢复，但并没有从根本上改善当地的社会脆弱性，更未能在实质上触动对环境治理失败的反思。2008年三鹿奶粉事件的发生尤其能够说明问题：在2004年阜阳奶粉事件发生4年后，同样的事件（三鹿奶粉事件）几乎以相同的形式再度发生，这表明了社会风险治理的不足。

第二，在治理转型尺度上，国家“突飞猛进”，社会、市场虽有所参与，但各自孤立，缺乏合作。10年内竟有77起Ⅰ级（特别重大）事故灾难发生，这本身就证明私人部门公共责任意识的缺失和政府应急管理的失效。在2008年汶川地震中，私人部门虽然在“对口支援”上发展了产业合作，但这种参与必须首先基于“对口支援”这一政府的政治动员。在2013年的芦山地震中，社会组织和私人部门的参与都还是“自组织”形式，尚未被政府应急管理体系有效容纳[38]。

第三，在政府架构尺度上，综合应急管理体系发展迅速，但分灾种管理体系未能随之发展起来，而是仍按传统方式运行，综合应急管理体系与分灾种管理体系未能整合。几乎所有的Ⅰ级（特别重大）事故灾难类突发事件的应急管理都按照传统安监系统的模式运转。针对2008年南方雪灾，国务院设立煤电油运与抢险救灾应急指挥中心；2008年汶川地震、2010年玉树地震、2013年芦山地震发生后，国务院均启动抗震救灾总指挥部，并将其设在中国地震局；2007年淮河大洪水、2009年北方旱灾发生后，国务院启动设在水利部的防汛抗旱总指挥部。尤为典型的是2008年三鹿奶粉事件，国家设立食品安全委员会，继减灾救灾、安监、疾控、治安维稳四大分灾种系统后，形成第五大分灾种管理系统。

第四，在政策体系尺度上，应急预案体系发展迅速，但应急法制相对滞后。受“预案先行”“横向到边，纵向到底”思路主导，2003年“非典”至2013年芦山地震的十年间，四类突发事件的应急预案合计超过200万件[39]。在国家层面，应急法制与应急预案的时滞约为2年；在省、市层面，应急法制与应急预案的时滞为4~6年[40]。这意味着在上述案例中，除2013年芦山地震外，几乎所有应急预案的功能都受到立法滞后的约束。

第五，在运行机制尺度上，救援与处置“绝对优先”，善后与恢复在个别情况下得到重视，预防与准备、预警与监测发展滞后。在上述所有Ⅰ级（特别重大）事故灾难类突发事件中，救援与处置都绝对优先。除2008年汶川地震、2011年甬温线特别重大铁路交通事故的善后与恢复引起高度重视外，其他案例的善后与恢复多未得到足够重视。Ⅰ级（特别重大）事故灾难类突发事件的频繁发生，2004年阜阳奶粉事件和2008年三鹿奶粉事件的对比，2008年汶川地震和2013年芦山地震的对比，都表明预防与准备、预警与监测尚未得到足够重视。

三、总体特征：“彗星”结构与“彗星”效应

在社会科学研究中，类比（analogy）是非常重要的理论概化方式，尤其适用于描述研究对象的结构特征。本研究也采用类比方式来概括描述中国应急管理结构的总体特征。2003年“非典”至2013年芦山地震，中国应急管理结构呈现“彗星”结构，包含体积小、质量大、亮度高的“慧核”和体积大、质量小、亮度低的“慧尾”（见图2-2）。

首先看“彗核”。相对而言，在社会变迁尺度上，应急处置超前发展；在治理转型尺度上，政府应急管理超前发展；在政府架构尺度上，综合应急管理体系超前发展；在政策体系尺度上，应急预案体系超前发展；在运行机制尺度上，救援与处置超前发展。在中国应急管理的总体结构中，“彗核”是“应急处置—政府应急管理—综合应急管理—应急预案—救援与处置”，依次逐步缩小，其中救援与处置是“彗核”中最“厚实”的部分，是十年来中国应急管理理论（如研究论文）与实践（如政府文件）中出现频率最高的关键词，也是中国应急管理结构中的“高亮”部分。但“救援与处置”也是“彗星”结构中较小的部分。

其次看“彗尾”。相对而言，在社会变迁尺度上，公共危机治理和社会风险治理滞后；在治理转型尺度上，市场（私人部门）、社会（社会组织）参与滞后；在政府架构尺度上，分灾种管理体系发展滞后；在政策体系尺度上，应急法制发展滞后；在运行机制尺度上，预防与准备、预警与监测发展滞后。这些构成了“彗尾”，是中国应急管理结构中的“灰暗”部分，但也是“彗星”结构中较大的部分。

最后看“彗星”效应。彗星具有两个显著的物理特征：一是速度反差，彗核运行速度越快，彗尾拉得越长，彗尾就越滞后于彗核；二是亮度反差，彗核越“高亮”，彗尾就越显得“灰暗”，越容易被忽视。我们以彗星的这两个物理特征类比中国应急管理“彗星”结构的政策效应，并可称之为“彗星”效应。据此，形成2003年“非典”至2013年芦山地震这十年间中国应急管理结构特征的理论命题：

（1）“速度反差”效应。

命题1：应急处置发展越超前，公共危机治理、社会风险治理越可能滞后

由于应急处置的目标是迅速控制事态，应急处置越发展，越容易迅速控制事态，也就失去了推动公共危机治理、社会风险治理的动力。

命题2：政府应急管理发展越超前，私人部门、社会组织在应急管理中的参与越可能滞后

同理，政府应急管理越发展，越容易迅速控制事态，也就越无兴趣发展与私人部门、社会组织的合作。

命题3：综合应急管理体系越超前，与分灾种管理体系的协同发展越可能滞后

同理，综合应急管理体系越发展，越容易迅速控制事态，也就失去了与分灾种管理体系进行合作和整合的动力。

命题4：应急预案体系发展越超前，应急法制发展越可能滞后

同理，应急预案体系越发展，越容易迅速控制事态，应急法制的发展就越可能滞后。

命题5：救援与处置发展越超前，预防与准备、预警与监测发展越可能滞后

同理，由于救援与处置针对突发情形，事态相对紧急，救援与处置越发展，越容易迅速控制事态，一旦事态平息，也就失去了发展预防与准备、预警与监测的紧迫性。

（2）“亮度反差”效应。

命题6：应急处置越“高亮”，公共危机治理、社会风险治理越可能被忽视

由于行政资源有限，一旦应急处置在政策议程中优先，大量的行政资源就会优先投入应急处置，公共危机治理、社会风险治理能够获得的行政资源就越少。

命题7：政府应急管理越“高亮”，私人部门、社会组织在应急管理中的参与越可能被忽视

同理，政府应急管理获得的行政资源越多，私人部门、社会组织在应急管理中能够获得的应急资源就越少。

命题8：综合应急管理体系越“高亮”，分灾种管理体系的发展就越可能被忽视

同理，综合应急管理体系获得的行政资源越多，分灾种管理体系能够获得的行政资源就越少。

命题9：应急预案体系越“高亮”，应急法制越可能被忽视

同理，应急预案体系获得的行政资源越多，应急法制能够获得的应急资源就越少。

命题10：救援与处置越“高亮”，预防与准备、预警与监测越可能被忽视

同理，救援与处置获得的行政资源越多，预防与准备、预警与监测能够获得的行政资源就越少。

（3）“自我抵消”效应。

“速度反差”效应与“亮度反差”效应高度关联、互相增强、共同作用，产生了“自我抵消”效应：

命题11：应急管理发展越超前，越“高亮”，在中国的政治和社会情境中，越容易证明应急管理的无效，发展到一定程度，应急管理的成效就越可能“自我抵消”

由于突发事件的根本原因是社会风险，应急管理无法在根本上减少社会风险，因此，应急管理发展再超前，获得的行政资源再多，也无法减少突发事件的发生频率，应急管理最终能够解决的问题非常有限，应急管理行政投入的边际效益不断下降。随着这种情况的持续，发展到一定程度，应急管理的总收益也开始下降，与应急管理获得的高额的行政投入形成鲜明对比，应急管理的成效开始“自我抵消”，应急管理的发展将陷入困境。这也是中国应急管理目前面临的主要困境。

“彗星”结构与“彗星”效应中的多数命题并不具有普遍性，而是嵌入了中国情境，在中国政治、社会结构趋于固化的大背景下，综合应急管理体系建设选择以“一案三制”的方式“独善其身”，虽然简化了问题，也能在短期内取得成效，但因回避了中国政治社会改革的系统性，脱离应急管理的总体结构而“单兵突进”，也就注定了迟早会陷入今天的困境。这也是中国政治和社会改革在应急管理领域缺乏“顶层设计”的体现。

当然，本研究并不是否定2003年“非典”之后中国应急管理体系建设的积极意义与成就，而是试图揭示中国应急管理的结构缺陷，推动中国应急管理的良性发展。本研究提出的11个理论命题，与笔者曾经在2010年发表的《基于中国问题的灾害管理分析框架》一文[41]中提出的8个理论命题，共同构成中国应急管理的本土发现。本研究提出的“自我抵消”效应，也是对笔者2010年那篇论文中提出的“三位一体”战略——系统治理、动态治理、主动治理——的理论检验与进一步发展。

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注释

[1]本节内容参见张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化.中国社会科学，2015（3）.

[2]Russell Dynes，Kathleen Tierney, Disaster, Collective Behavior, and Social Organization, Newark: University of Delaware Press,1994：33.

[3]贝克.什么是全球化？全球主义的曲解：应对全球化.上海：华东师范大学出版社，2008.

[4]贝克.风险社会.南京：译林出版社，2004；吉登斯.现代性的后果.南京：译林出版社，2000.

[5]托克维尔.旧制度与大革命.北京：商务印书馆，1992；Ted Gurr, Why Man Rebel, NJ: Princeton University Press, 1970；亨廷顿.变化社会中的政治秩序.上海：上海世纪集团出版社，2008.

[6]张海波，童星.当前中国社会矛盾的内涵、结构与形式：一种跨学科的分析视野.中州学刊，2012（5）.

[7]Kathleen Tierney,“Disaster Governance: Social, Political, and Economic Dimensions”, The Annual Review of Environment and Resources, 2012,37(12): 341-363.

[8]Susan Cutter, Hazards, Vulnerability, and Environmental Justice, VA: Earthscan, 2006.

[9]童星，张海波.基于中国问题的灾害管理分析框架.中国社会科学，2010（1）.

[10]张海波.中国转型期公共危机治理研究：理论模型与现实路径.北京：社会科学文献出版社，2012.

[11]张海波，童星.公共危机治理与问责制.政治学研究，2010（2）.

[12]张海波，童星.战略性治理：应对突发事件的新思维.天府新论，2009（6）.

[13]Charles Wise,“Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What's Missing?”，Public Administration Review, 2006,66（3）：302-318.

[14]贝克.“9·11”事件后的全球风险社会.马克思主义与现实，2004（2）.

[15]Charles Wise,“Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What's Missing?”，Public Administration Review, 2006,66（3）：302-318.

[16]FEMA，“A Whole Community Approach to Emergency Management: Principles, Themes, and Pathway for Action”, FDOC104-008-1, 2011（12）.

[17]OECD,Emerging Risks in the 21^st Century: An Agenda for Action, Paris: OECD Press Service, 2003.

[18]贝克.风险社会.南京：译林出版社，2004.

[19]Kathleen Tierney, Joseph Trainor, “Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster”, DRC Working Paper, 2003.

[20]Thomas E.Drabek, David A.McEntire, “Emergent Phenomena and the Sociology of Disaster: Lessons, Trends and Opportunities from the Research Literature”,Disaster Prevention and Management, 2003,12（2）：97-112.

[21]Louise Comfort,Shared Risk: Complex System in Seismic Response, New York: Pergamon Press, 1999.

[22]中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国的减灾行动》白皮书.2009-05-11.

[23]Louise Comfort, Michael Siciliano, Aya Okada,“Resilience, Entropy, and Efficiency in Crisis Management: the January 12, 2010, Haiti Earthquake”, Risk, Hazards ＆ Crisis in Public Policy, 2011, 2(3):1-25.

[24]The United State Congress, “A Failure of Initiative: Final Report of the Selected Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina”, US Government Printing Office, 2006.

[25]Philip Berke, Jack Kartez,Dennis Wenger, “Recovery after Disaster: Achieving Sustainable Development, Mitigation, and Equity”, Disasters, 1993, 17（2）：93-109.

[26]NIMS是一套统一的命令术语和指挥系统，由美国消防的事故指挥系统（Incident Command System, ICS）扩展而来。

[27]张海波，童星.应急能力评估的理论框架.中国行政管理，2009（6）.

[28]Naim Kapucu, et al., “Interstate Partnership in Emergency Management: Emergency Management Association Assistance in Response to Catastrophic Disaster”, Public Administration Review, 2009, 69(2):297-313.

[29]Naim Kapucu, et al., “Interstate Partnership in Emergency Management: Emergency Management Association Assistance in Response to Catastrophic Disaster”, Public Administration Review, 2009, 69(2):297-313.

[30]如2008年，FEMA试图将NIMS作为强制标准，将NRF涉及的私人部门和社会组织也纳入NIMS指挥系统，以扩展应急管理合作网络。参见Donald Moynihan, “The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command System”, Journal of Public Administration Research and Theory, 2009, 19(4):895-915.

[31]William Waugh, Gregory Streib, “Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management”,Public Administration Review, 2006,66(Special Issue):131-140.

[32]Louise Comfort, “Crisis Management in Hindsight: Cognition, Communication, Coordination”, Public Administration Review, 2007（67）：189-197.

[33]Donald Moynihan,“The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command System”,Journal of Public Administration Research and Theory, 2009,19(4):895-915.

[34]张海波.中国应急预案体系：结构与功能.公共管理学报，2013（2）.

[35]准确地讲，《突发事件应对法》涉及了部分减缓机制，比如应急避难场所规划、鼓励单位和公民参加保险等，但目前还缺乏实效性，尤其是在家庭和个人灾害保险方面。

[36]张海波.社区在公共安全管理中的角色整合与能力建设.江苏社会科学，2011（6）.

[37]突发事件分级管理制度是在“非典”之后才制定出来的，因此“非典”没有被定等级，但其灾难性后果远甚于后来的一系列Ⅰ级公共卫生事件。

[38]对芦山地震应急响应的网络分析显示，政府部门、私人企业、社会组织各自形成了自己的组织网络，但这三类网络内部均高度同质，三类网络之间高度异质，即在政府部门的网络中几乎只有政府部门，在私人企业的网络中几乎只有私人企业，在社会组织的网络中几乎只有社会组织，未能形成政府部门、私人企业和社会组织之间的有效合作。四川省抗震救灾指挥部直到2008年4月28日（震后第9天）才设立“社会服务部”，允许社会组织参与救灾。Zhang Haibo, “Towards Adaptive Emergency Management in Dynamic Environments in China: A Case Study on the Response System of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.

[39]张海波.中国应急预案体系的结构特征、功能约束与整体优化.中国应急管理，2011（6）.

[40]张海波.中国应急预案体系：结构与功能.公共管理学报，2013（2）.

[41]童星，张海波.基于中国问题的灾害管理分析框架.中国社会科学，2010（1）.