第三节 应急管理结构的演进与动力[1]
仍以上述十年间的86起Ⅰ级（特别重大）突发事件外加2013年“非典”为研究对象，观察中国应急管理的结构变化，尤其是考察这种结构是否正在朝理想结构演进，进一步研究促成结构演进的关键变量。
一、纵向比较：应急管理结构的演进
这些Ⅰ级（特别重大）突发事件作为“焦点事件”和“政策窗口”，并不总是单独发挥作用，常常是多起事件持续累积才能发挥作用。例如，2008年三鹿奶粉事件加速了《中华人民共和国食品安全法》的立法进程，但这也得益于2004年阜阳奶粉事件的教训。因此，纵向比较有利于长时间观察应急管理结构是否正在朝理想结构演进，并发现推动这一结构演进的关键变量。
纵向比较采用求异法。由于中国的应急管理强调分类管理，不同类别的突发事件应急管理在实践中存在差异，只有采取分类纵向比较，在大致相同的社会情境下比较同一类型突发事件的应急管理，才能尽量控制相同变量，发现相异变量。
纵向比较77例Ⅰ级（特别重大）事故灾难类突发事件，可以发现应急管理在社会变迁尺度上的结构有显著演进。2011年甬温线特别重大铁路交通事故的应急管理表明应急处置、公共危机治理、社会风险治理三者的关系趋向理想结构。《国务院“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告》反思了中国高铁的发展理念和发展战略，随后铁道部改制为中国铁路总公司，对全国铁路系统的供电与信号设施进行全面排查、检修更新，高铁、动车和城际快车也开始降速，这些都在一定程度上推动了社会风险治理，成为推动中国应急管理从应急处置走向公共危机治理的核心、节点事件，推动了公共危机问责[2]机制的形成。近些年来，煤矿矿难发生的频率及伤亡人数的显著下降，也同样证明煤矿应急管理正在向理想结构回归。
纵向比较7例启动国家Ⅰ级应急响应的自然灾害类突发事件，发现应急管理在三个尺度上的结构有显著演进：
（1）治理转型尺度。2008年汶川地震的应急管理显示：大量社会组织、志愿者参与灾害救援，凸显了中国社会力量参与应急管理的潜力，但社会组织、志愿者的参与还比较无序，且在灾后恢复中出现了社会组织、志愿者的“退潮”，这说明中国社会力量参与应急管理尚不成熟[3]；在2010年玉树地震中，由于受灾区域地处高原，普通志愿者参与应急救援的无序性进一步凸显；在2013年芦山地震中，普通志愿者参与救援的行动受到约束，社会组织参与数量减少，但参与能力明显增强，出现了壹基金、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国红十字基金会等“节点组织”（hub organization），社会组织开始有序地参与应急管理[4]。在2008年汶川地震中，中国大量的私人部门在应急响应阶段以捐款的方式参与应急管理，在灾后重建中发展了以产业支援、产业合作为形式的有效参与，中国的私人企业以政治动员的方式和利益驱动的方式参与应急管理[5]；在2013年芦山地震中，腾讯、百度、新浪等中国知名互联网公司启动合作与数据共享，提供“应急寻人”服务，私人企业开始以“自组织”形式参与应急管理[6]。
（2）政府架构尺度。2013年芦山地震中，国务院虽然成立了抗震救灾总指挥部，但该指挥部并未扮演主要角色，在应急响应组织网络中未占据主导地位；四川省人民政府，四川省抗震救灾指挥部，四川省民政、卫生、交通、住建、公安、武警等部门在应急响应组织网络中占主导地位[7]。这显示了中央政府在自然灾害应急管理具体事务中的适度“超脱”。
（3）政策体系尺度。根据2005年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，交通部于2005年发布《国家公路交通应急预案》；在2008年南方雪灾中，2005年发布的《国家公路交通应急预案》接受检验；其后根据检验结果，交通部主持修订《国家公路交通应急预案》（2008）。同样，根据2005年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院于2005年主持修订2000年的《国家地震应急预案》；在2008年汶川地震、2010年玉树地震中，2005年版《国家地震应急预案》接受检验。同时根据2007年的《突发事件应对法》，2008年国家修订了《防震减灾法》，2012年国务院再次修订《国家地震应急预案》，修订后的《防震减灾法》和《国家地震应急预案》在2013年芦山地震中得到检验。这在一定程度上纠正了应急立法与应急执行的效力以及应急执行在时序上的混乱[8]。
纵向比较2例启动国家应急响应的公共卫生类突发事件，应急管理在政策体系尺度上的结构有显著变化。2008年三鹿奶粉事件后，2009年国家发布《食品安全法》，2011年修订《国家食品安全事故应急预案》，“立法先行，预案执行”的关系开始清晰明确。
二、回归理想结构：中国应急管理结构演进的动力
既然造成中国应急管理目前发展困境的根本原因在于应急管理的发展脱离结构而“单兵突进”，那么化解困境的唯一路径就是让应急管理回归自身应有的结构，推动相关核心要素协同发展。
2003年“非典”至2013年芦山地震的十年间，中国应急管理结构变化的趋势既表现为结构固化（缺乏向理想结构演进的动力，意味着结构无法适应外部环境的变化，因而是消极的变化），也表现为结构演进（虽未达到理想结构，但已经朝向理想结构演进，因而是积极的变化）。中国应急管理结构演进的动力主要在于：
1.以社交媒体为代表的网络社会条件下的公众参与
为什么2011年甬温线特别重大铁路交通事故可以实现应急管理的结构演进？原因主要有两点：一是该事故是日常风险，具有伯克兰（Thomas Birkland）所说的“焦点事件”的“议题显著性”，对公众与政策制定者的重要性程度更高，也就可能有更高的公众参与度。二是以“微博”为代表的社交媒体的兴起，将潜在的更高的公众参与转变为现实。在该事故的应急管理中，制止掩埋车头，提高赔偿标准，调整国务院调查组人员构成，降低高铁运行速度，重新制定高铁发展规划等，这些不同寻常的政策调整，在很大程度上都归功于“微博”上高度的公众参与[9]。
在中国的政治社会情境中，公众参与以“外压模式”推动政策议程设置，是促成应急处置向公共危机治理转变的关键变量[10]。近年来，新技术不断涌现，从网络论坛（BBS）到博客（Blog），再到“微博”微信，公众参与也在不断提升。以“微博”为代表的社交媒体在中国应急管理中首次“露脸”是在2010年玉树地震中，到2011年甬温线特别重大铁路交通事故时已是深度“发酵”。即便以“微博”“微信”为代表的社交媒体被新技术所替代，也只能意味着会有更有利于公众参与的平台产生。在中国情境下，社交媒体所推动的公众参与不仅是技术互联所带来的互动体验，更是新技术普及化对社会结构的改造。新技术网络社会具有“结构倒置”效应：传统的强势群体在网络上处于弱势，而传统的弱势群体在网络上则处于强势[11]。公众获得了前所未有的话语权，底层社会所潜藏的政治能量被前所未有地释放。2011年甬温线特别重大铁路交通事故所代表的应急管理的结构演进，既有偶然性，如对事件本身的社会关注度高；也有必然性，如社交媒体时代的公众参与。这意味着中国应急管理的结构演进虽然难以简单复制，但条件具备又可以复制。
2.中国社会力量的潜在生长与市场发展空间
为什么2008年的汶川地震、2013年的芦山地震可以相继实现应急管理的结构演进？这主要得益于中国改革开放以来的市场培育和社会生长，为私人部门、社会组织的“自组织”参与提供了基础条件。汶川地震显示了中国社会力量正在潜在地生长；在芦山地震中，社会组织的参与更加有序，出现了大的网络节点，它们不仅提供了更为专业的救灾服务，也成为其他小型社会组织参与救灾的协作平台[12]。由于长期以来严格的审批制度，中国大量的社会组织在制度外生长，参与自然灾害救灾与灾后重建便是这些社会组织争取合法性的途径之一。近年来，随着相关政策的逐步放开，服务、福利、慈善三类社会组织优先发展，未来将会有更多的社会组织参与应急管理。与此同时，中国的市场发展也为私人部门参与应急管理提供了多种可能。2008年汶川地震后的“对口支援”不仅是政府行为，以私人企业为主体的产业合作也参与其中，促进了灾区的可持续恢复；在2013年的芦山地震中，互联网企业崭露头角。当然，中国的保险业在应急管理中的参与程度还非常低，发展空间巨大。随着中国全面深化改革步伐的加快，市场和社会也将得到进一步的培育与发展，这就为私人部门和社会组织参与应急管理、推动结构演进提供了长期的强劲的动力。
3.“从灾害中学习”的社会机制与文化土壤
为什么在2013年芦山地震中，中央政府可以从具体事务中适度“超脱”？这固然与芦山地震损失程度与汶川地震相比较轻有关，但在很大程度上是因为地方政府应急管理能力的增强。两场地震，震中相距仅为100公里，2008年汶川地震抗震救灾的经验在客观上促进了灾后的社会学习。一个典型的例证是，在2013年芦山地震中，本地消防、武警在应急救援中扮演了比军队更加重要的角色，这集中体现了地方应急能力的增强[13]。
芦山地震所代表的社会学习仍有一定的偶然性，毕竟在几乎相同的地理区域发生两次大地震的概率是极低的。目前只是基于政治动员的学习机制发挥了显著作用，一旦基于文化习得和经济外溢的社会学习机制也发挥作用，那么从灾害中进行社会学习的空间还很大[14]。我们欣喜地看到，在四川、云南这样地震灾害较多，人口也较为密集的省份，人们防震减灾的意识越来越强，疏散演练从学校等教育机构延伸到了其他多个行业，成都地震减灾研究所对地震震情的速报预警速度在加快、准确率在提升，社会影响力也在扩大。中国素有从灾害中学习的优良文化传统，正所谓“多难兴邦”“前事不忘，后事之师”，文化对人的行为的内化虽然缓慢，但最为根本。这也为应急管理的结构演进提供了基础动力。
4.应急管理的自我适应
应急管理作为一种制度设计，主要用于应对环境的不确定性，因此应急管理体系本身就应该是自适应的——随外部环境的变化而自动调整。这集中体现在应急预案体系的自我更新上。应急预案体系本身自带修订机制，一旦外部环境发生显著变化，应急预案体系就自动更新。正是这种自动更新机制，使得2008年南方雪灾与汶川地震发生后，相关应急预案体系与应急法制关系回归正常。因此，只要保持应急管理的自我适应能力，至少在政策体系尺度上，应急管理的结构优化就会拥有持久的动力。
虽然不是所有的尺度或同一尺度上所有的结构都已出现了能够促进结构演进的动力，然而已经出现的结构演进一旦占据主导，便可以改善结构固化。例如，治理转型尺度上的结构演进必然推动政府架构尺度上的结构演进，国家、市场、社会的参与最终形成的网络治理结构必然包括分灾种管理体系；政府架构尺度上的中央与地方关系的演进必然推动运行机制尺度上的结构演进，自下而上的应急管理体系不仅有利于增进地方政府的应急能力，促使突发事件在地方层面得到及时处理，避免突发事件的扩大与蔓延，也可以加强地方政府在突发事件预防上的责任，更能激励地方政府支持突发事件的预防与准备、预警与监测工作。
如果说中国改革需要“顶层设计”，那么作为中国改革局部之一的应急管理则需要“系统思维”，跳出“一案三制”的局限，在更大的视野中，在所有的尺度上，使应急管理回归其原有的结构。在这一过程中，政府仍要扮演主要角色，以战略性眼光，以系统性思维，推动中国应急管理的结构演进。
注释
[1]本节内容参见张海波，童星.中国应急管理结构变化及其理论概化.中国社会科学，2015（3）.
[2]张海波，童星.公共危机治理与问责制.政治学研究，2010（2）；张海波.中国转型期公共危机治理：理论模型与现实路径.北京：社会科学文献出版社，2012：272-284.
[3]Zhang Haibo, “What Has China Learnt from Disasters? Evolution of the Emergency Management System after SARS, Southern Snowstorm, and Wenchuan Earthquake”,Journal of Comparative Policy Analysis, 2012,14(3):234-244.
[4]这项研究采用动态网络分析方法（dynamic network analysis），追踪了芦山地震三周后应急响应组织网络的生成与演变，壹基金、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国红十字基金会等4家社会组织及其各自网络成为整个应急响应网络的重要组成部分，其他小型社会组织主要通过与这4家社会组织的合作参与救灾。Zhang Haibo, “Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[5]根据对2008年汶川地震灾后长期恢复的研究，汶川地震的长期恢复并非单一的“对口支援”，也包括基于“对口支援”的产业合作。详细论述参见Zhang Haibo，“Multiple Participation, Horizontal Integration, and Urban-rural Intersection: How Chinese Paired-Assistance Policy Contributes to the Sustainable Recovery of the Wenchuan Earthquake”, International Conference on Disaster Governance in Asia, National University of Singapore, Conference Paper, 2013.
[6]Zhang Haibo, “Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[7]在动态网络分析中，加权中心度（eigenvector centrality）根据应急响应网络中“节点组织”的网络重要程度进行加权。芦山地震应急响应组织网络的分析显示，加权中心度最高的10个组织全是四川省级政府机构，这显示出四川省人民政府及其相关部门在芦山地震应急响应中的核心角色。详细参见Zhang Haibo,“Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[8]张海波.中国应急预案体系：结构与功能.公共管理学报，2013（2）.
[9]通过对2011年甬温线特别重大铁路交通事故与2008年胶济铁路事故的对比研究发现，同是日常风险，但2011年动车事故中以微博为代表的社交媒体的深度参与在推动应急管理方面显著区别于2008年胶济铁路事故。参见Zhang Haibo, “Emerging Risks, Social Media, and Crisis Management in China: A Comparative Study on the Cases of the Wenzhou High Speed Train Crash and the Jiaoji Railway Accident”, Ash Center of Harvard Kennedy School, Working Paper, 2013.
[10]张海波.中国转型期公共危机治理：理论模型与现实路径.北京：社会科学文献出版社，2012：293-296.
[11]张海波，童星.当前中国社会矛盾的内涵、结构与形式：一种跨学科的分析视野.中州学刊，2012（5）.
[12]Zhang Haibo, “Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[13]对芦山地震应急响应网络的研究显示，在应急救援网络中，消防部门的网络中心度（degree centrality）最高，武警次之，军队排第三，消防部门在应急救援网络中扮演主要角色。Zhang Haibo, “Towards Adaptive Emergency Management in Dynamic Environments in China: A Case Study on the Response System of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[14]研究表明，在三种社会学习机制中，目前政府在建设应急管理体系中通过政治动员所发展出的学习机制发挥主要作用，而基于文化习得（文化程度更高的人更能从灾害中学习）和经济外溢（收入越高的人越可能关注安全）的社会学习机制尚未发挥作用。张海波.体系下延与能力增长：应急能力增长关联机制的实证研究.中国行政管理，2013（8）.