四、本书研究的主要内容

基于总体研究框架设计，本书的研究工作由五个研究专题所包含的九个支农政策研究课题构成。在具体内容上，各支农政策研究课题既相对独立，又统一于总体研究框架，具有高度相关性。从本书的第二章到第十章，将依次详细介绍九个支农政策课题的研究成果。现将第二章至第十章各章的主要内容简要介绍如下：

本书第一个研究专题的研究内容由第二章和第三章构成。

第二章基于4省（区）4县（旗）24校的样本数据从实证角度研究了农村义务教育“两免一补”政策对农户子女辍学现象的抑制效果。其主要结论如下：

（1）“两免一补”政策在总体上使得初中学生的就读概率提高了6个百分点，取得了良好的政策效果，而且两年期的检验效果表明，随着时间的推移，政策效果逐年改善。

（2）家庭贫困、儿童厌学、父母外出打工以及父母教育水平不高等是现阶段农村贫困地区初中生辍学率居高不下的重要因素。

（3）对于留守儿童而言，辍学最重要的诱因并不是家庭无力承担学习费用，而是无人在身边管护。

（4）农户重男轻女的传统思想使得“两免一补”政策对初中男生辍学现象的抑制效果要好于其对初中女生的辍学现象的抑制效果。

根据上述研究结论，结合现行的农村义务教育财政政策，该章提出了巩固和进一步提升农村义务教育普及程度的三点政策建议：

（1）进一步增加各级政府对农村义务教育的公共投入，并逐步在全国范围内面向农村中小学教师实施免费师范培训，以便提高农村中小学的教育质量，改善学生在校学习效果，激发学生学习积极性，从而防止其因厌学而辍学。

（2）在农村义务教育财政支出中设立专项转移支付，用于对初中阶段在校学习的贫困农户子女发放生活补贴，以防止其因贫辍学。

（3）统筹城乡基础教育资源，并通过完善义务教育法律体系切实解决农民工子女在城市入学难的问题，从而尽可能减少农村留守儿童的数量，以降低农村儿童辍学率。

（4）改革农村义务教育财政政策的经济激励结构，使之能够鼓励更多的女生就读，以纠正由农户传统观念造成的男女初中生就读不公平现象。

第三章使用2006年CHNS数据中全国9个省（区）2300多个样本家庭数据，从实证角度研究了农村劳动力转移对农户教育支出的影响。所得出的实证分析结论是：农村劳动力转移对于农村家庭教育支出在总体上有着显著的抑制作用，即农村劳动力转移对于农户教育支出的正向激励效应小于负向激励效应。具体来讲，在其他条件不变的情况下，农村家庭外出打工人数每增加1人，则农户的教育支出会减少405.79元。进一步研究发现，现阶段我国农村教育财政政策存在明显的重“基础教育”，轻“职业教育”和“成人教育”的现象，这使得农村职业教育供给不足，以致当前农村教育财政政策成为农村劳动力转移抑制农户教育投资的根本诱因之一。

基于上述研究结论，该章提出以下政策建议：

（1）在加大政府对农村地区教育投资力度的同时，适度增加政府在农村“职业教育”和“成人教育”方面的财政支出比重。

（2）通过优惠政策吸引更多的民间资本参与农村职业教育市场，以增加农村职业教育服务供给。

（3）通过财政补贴等形式降低农村职业教育成本，以此鼓励其增加家庭教育支出，从而提高农村居民人力资本积累。

本书第二个研究专题的研究内容由第四章给出。

第四章以农村留守老人的健康为考察对象，采用CHNS数据，通过对2006年全国9个省（区）1376个样本家庭数据的实证分析发现，农村劳动力转移对农村留守老人健康的正向促进效应大于负向恶化效应，从而有利于农村留守老人健康的改善。

尽管从总体上看，农村劳动力转移有利于农村家庭留守老人健康，但是农村劳动力转移对留守老人健康产生的负向效应也不容忽视，尤其是随着农村家庭规模的逐渐缩减，在农村公共养老服务缺失的条件下，劳动力转移会给留守老人健康造成很大的负面影响。从长远来看，农村社会养老公共服务体系的建立不仅有利于改善农村老年人的福利水平，而且能够为子女劳动力转移创造条件。基于上述研究结论，该章从增加农村养老服务供给的角度提出以下政策建议：

（1）成立专门的农村养老公共服务机构，为农村老年人提供生活照顾，减轻农村家庭为照料老年人所承担的压力，从而为农村劳动力转移解决后顾之忧。

（2）建立以政府财政补助为主的多元化的农村养老公共服务筹资机制，即通过政府补贴以市场购买形式为农村留守老人提供居家养老服务，缓解农村留守老人生活受照料不足的问题。

（3）鼓励民间资本投资农村养老服务设施建设。通过税收优惠政策吸引更多的民间资本参与农村养老服务设施的建设，从而增加农村养老服务设施供给，提高农村养老服务质量。

（4）以村组为单位建立老年人社区，组织志愿者为留守老人提供帮助，同时积极开展各种文化活动，丰富农村留守老人的精神文化生活。

本书第三个研究专题的研究内容由第五章和第六章构成。

第五章通过对我国粮食补贴制度治理结构效率的成本—效应检验，发现尽管我国现行的粮食补贴制度取得了良好的总体效果，但从成本—效应分析的视角看，现行粮食补贴制度的治理结构效率却不甚理想，究其原因则有两个：其一是种粮农民直接补贴政策和农资综合补贴政策在机制设计上不能够使粮食补贴制度的二元实施目标激励相容；其二是各项补贴资金的预算与其范围经济效应没有达到合理匹配，突出表现为范围经济效应很低的种粮农民直接补贴支出和农资综合补贴支出在四种补贴支出总额中所占比重过大。针对此情况，该章提出以下粮食补贴制度改革建议：

（1）降低种粮农民直接补贴资金和农资综合补贴资金在粮食补贴总额中所占比重，取消普惠制补贴资金发放方式，并将种粮农民直接补贴政策和农资综合补贴政策改革为两项针对农村贫困地区农户的专项粮食补贴政策。

（2）增加良种补贴资金和农机购置补贴资金在粮食补贴资金总额中所占比重，进而大幅度提高这两种补贴的补贴标准。

（3）进一步提高最低收购价，以强化该政策对种粮农户的增收效应。

第六章首先从理论上构建了限量收购和无限量收购下各种粮食干预政策的产出效应模型。根据理论模型所得到的分析结论为：在两种收购条件下补贴政策及相应的粮食价格对剩余产量是否有拉动作用取决于农户的生产行为是否受到收入约束，而在限量收购下的收购量对剩余产量存在正反双重效应。然后，该章又以我国的粮食数据为研究样本对该结论进行了计量验证。实证研究结果表明：就全国平均意义而言，补贴政策对剩余产量的拉动作用有限，而粮食价格的拉动作用则相对较大，说明农户生产行为并未受到收入约束，而限量收购下的收购量对剩余产量的双重效应几乎完全抵消，从而只影响总产量而不会引致扩散效应。

基于上述研究结论，该章提出以下政策建议：

（1）当财政补贴的政策目标是保障粮食安全时，政府应该将粮食补贴重点发放给贫困地区的种粮农户。其理由是，补贴政策只在农户收入水平较低时才对产量有拉动作用，而当农户收入水平较高时，补贴政策只能作为增加农户收入的手段，将其作为拉动粮食产量的工具是不合理的。

（2）为了稳定粮食生产，政府应该适时实行限量收购政策。其理由是，限量收购政策对粮食总产量有拉动作用，能够抑制粮食市场自发运行所导致的产量大起大落的不稳定局面，同时能保证国家掌握一部分固定粮食，从而在粮食市场出现大幅波动的时候保障国家的粮食安全。

（3）粮食干预政策不能单纯以粮食总产量最大化为目标，还要考虑财政的承受能力，因此政府对粮食生产应该慎用无限量收购政策。其理由是，尽管无限量收购政策能够通过固定收购价引导农户安排粮食生产，对于稳定粮农预期、保证粮食产量稳定增长具有积极作用，但极易造成政府财政负担过大。

（4）合理的粮食干预政策应当遵循相机决策原则，而不是同一个政策执行到底。粮食市场本身就具有周期性波动的特性，为了保证国民的粮食需求，放任自流的不干预政策是行不通的；同时国家财政承受能力有限，无限量收购政策也不具有长期的可行性；国家应当根据粮食市场的供求状况，综合运用各种收购政策干预粮食生产。

本书第四个研究专题的研究内容由第七章和第八章构成。

第七章使用CHNS数据从实证角度检验了政策性补偿支出对于新农合参合率的影响，估算了新农合实现高参合率目标所需的政策性补偿支出规模，并系统评估了政策性补偿支出对于基层政府财政负担的影响。研究结果表明：政策性补偿支出显著提高了新农合参合率；第一阶段旨在实现高参合率目标的政策性补偿支出对于基层政府财政负担的影响是逐渐减轻的，而第二阶段旨在实现合意的保障水平目标的政策性补偿支出却增加了基层政府的财政负担。从总的趋势来看，政府对新农合的政策性补偿支出虽然提高了新农合的参合率和保障水平，但增加了基层政府的财政负担，尤其是2008年之后有增大趋势。

基于上述研究结论，该章提出如下政策建议：

（1）加大中央政府对新农合财政补助支出责任。在我国当前的财政分权体制下完全依靠地方政府很难实现基本的医疗服务均等化目标，因此应该加大中央政府对新农合的财政补助支出责任，这样既可以减轻基层政府的财政负担，又可以使各地居民享受到均等化的基本医疗服务。

（2）适度增加省级政府对新农合的财政补助的分担比例。2008年之后基层政府财政负担加重的另一个很重要的原因是财政补助支出责任在各级地方政府之间的分配也不合理，基层政府负担比例过大。因此为了有效减轻基层政府的财政负担，应该增加省级政府对新农合的财政补助的分担比例。

（3）提高新农合统筹层次。提高新农合统筹层次不仅可以有效缓解基层政府的财政负担，而且可以强化新农合社会保险功能，增强新农合财务制度的可持续性。因此，建议逐步将新农合的统筹层次从县级统筹过渡到以市级统筹为主。

第八章首先从理论上分析了现阶段我国农村家庭养老条件变化影响老年贫困的一般机制。结果发现，家庭养老条件变化对老年贫困的影响存在正负两方面效应。作为影响老年贫困的重要因素，家庭养老条件变化对于老年贫困的影响，最终取决于正向效应和负向效应的相对大小。然后，该章又利用CHNS数据，借助计量模型估计了家庭养老条件变化对老年贫困的影响，主要实证研究结论如下：

（1）家庭规模的变化对老年贫困有着负向影响。在其他条件不变的情况下，家庭规模每增加一人，老年贫困发生率将会降低2.8%。这表明家庭规模增加对老年贫困发生率的降低存在积极的作用。

（2）人均耕地面积对老年贫困有着负向影响。在其他条件不变的情况下，人均耕地面积每增加一单位，老年贫困发生率将会降低1.6%。这表明人均耕地面积的增加对老年贫困发生率的降低存在积极的作用。

（3）老人抚养比对老年贫困有着正向影响。在其他条件不变的情况下，老人抚养比每增加10%，老年贫困发生率将会提高1.5%。这表明老人抚养比的增加对老年贫困发生率的降低存在消极作用。

总之，从最终效应上讲，现阶段农村家庭规模减小、人均耕地面积减少等家庭养老条件的变化会显著提高老年贫困的发生率，从而弱化了家庭的养老保障功能。在农村老人仍以家庭养老为主，农村社会养老保障体系很不健全的情况下，农村家庭养老条件的变化会严重影响农村老龄人口的晚年生活。基于此，该章的政策主张为：逐步加大对新型农村社会养老保险的财政补贴力度，以建立以社会养老为主、家庭养老为辅的农村社会养老保障体系。

本书第五个研究专题的研究内容由第九章和第十章构成。

第九章基于政府层级改革对县级公共教育支出的作用机制，利用全国25个省（区）的县级面板数据，从实证角度研究评估了“省直管县”财政体制改革和“强县扩权”改革对县域人均公共教育支出的影响。其主要研究结论如下：

（1）单一“省直管县”改革能显著地促进县域人均公共教育支出的增加，而单一“强县扩权”改革和同时实施两项政府层级改革却都导致县域人均公共教育支出显著减少，且这一研究结论是稳健的。

（2）单一“省直管县”改革对某个特定试点县（市）人均公共教育支出的最终影响还取决于其所属省份的财力水平。实证研究表明：在财力较强的省份实施单一“省直管县”改革时，改革对县域人均公共教育支出的正向促进效应大于负向抑制效应，从而提高了县域人均公共教育支出；而在财力较弱的省份实施单一“省直管县”改革时，改革的正向促进效应小于负向抑制效应，从而使得试点县（市）人均公共教育支出显著减少。

（3）对于财力较强的改革省份而言，如果同时实施“省直管县”与“强县扩权”两项改革，两项改革通过改善试点县（市）自主财力对公共教育支出所产生的正向影响不能够抵消因上级政府转移支付减少而产生的负向影响，最终导致改革效应为负；而对于财力较弱的改革省份而言，同时实施两项改革后，两项改革因缓解试点县（市）财政困难而对县级公共教育支出产生的正向影响抵消了因上级政府转移支付减少而产生的负向影响，最终导致改革效应不显著。

上述实证研究结论表明：政府层级改革作为政府治理结构改革，不仅会改善基层政府财力，还会通过改变对地方政府行为的激励与约束影响其对公共支出结构的偏好，最终影响县域公共教育服务的供给水平。

第十章则利用我国24个省（区）2002—2010年县级面板数据，基于“强县扩权”改革政策与政府治理结构效率之间的内在关系，实证检验了“强县扩权”改革对县域农业产业增加值占比的影响。该章的主要实证研究结论如下：

（1）总体而言，“强县扩权”改革对试点县（市）农业产业增加值占GDP的比重有显著正向影响。

（2）如果区分“县级市”和“县”来研究改革效应，会发现“强县扩权”改革对试点县级市农业产业增加值占GDP的比重有显著正向效应，即有利于农业较快增长，而“强县扩权”改革对试点县的影响则不显著。这主要是因为，一方面，与县相比，县级市农业基础建设水平和农业机械化程度通常较高，从而农业投入的边际生产率较高，最终有利于“强县扩权”改革效应的充分发挥；另一方面，与县相比，县级市第二、三产业的发展水平也一般较高，这有利于县级市对上游农产品形成有效需求，从而也能增强“强县扩权”改革效应。

（3）“强县扩权”改革使得东部地区和中西部地区试点县（市）的农业产业增加值占GDP的比重均显著增加，但其对东部地区的改革效应更大。东部地区和中西部地区县（市）改革效应的这种异质性可归因于东部地区拥有良好的农业基础设施和较高的非农产业发展水平。

该章的实证结论表明，“强县扩权”改革通过下放社会经济管理权限能够增加县级政府自主决策权，进而有利于县级政府充分利用县域农业资源禀赋优势和信息优势，调整产业发展规划和合理引导非农产业发展，最终能够促进县域农业产业较快发展。