调查与研究

通勤事故认定工伤的事实因素和法律要件

}blc}——关于南通市2015—2017年通勤事故工伤行政案件的调查报告

}blc}江苏省南通市中级人民法院行政庭 ^[1]

工伤认定案件是行政诉讼的热点和难点之一，作为工伤赔偿救济的必经程序，工伤认定扮演着重要角色。近年来，随着社会经济发展，机动车辆增加，加之机动车属高速运动的机器，道路交通事故显著增多，特别是对上下班职工的事故伤害风险剧增，导致通勤事故 ^[2]工伤的发生率占工伤案件的很大比例。虽然最高人民法院及人社部对通勤事故认定工伤的理解和适用均作出不少解释和复函，理论界及实务界就此亦不乏著述，但工伤事故成因与各地经济发展水平、主要产业类型等息息相关，且新类型疑难、复杂工伤行政案件层出不穷。因此，在准确适用法律的基础上，还有必要对当地事故的事实因素作地方性考察。本文在对南通市近年来通勤事故工伤行政案件运行的现状作调查研究的基础上，总结通勤事故发生的特点和成因，进而指出此类案件的事实认定和法律适用，并就我市预防减少通勤事故、化解工伤争议，维护社会稳定提出建议。

一、2015—2017年南通法院工伤认定案件基本情况

2015—2017年3月，南通全市法院共受理一审工伤认定案件340件，占案件总量的10.3%，其中，涉及通勤事故143件，占工伤案件的42.1%，人社部门予以认定工伤122件，不予认定工伤19件，不予受理工伤申请2件。

（一）用人单位基本信息

1.按行业门类划分

图1 各行业通勤事故发生率分布图

根据上图可见，南通市工伤事故多发于服装纺织、建筑建材、机械机电、安保物业等领域。

2.按企业性质划分

}tb}表1 各类型企业通勤事故发生率分布表}/tb}

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}ta}合计国有企业私营企业合伙企业个体工商户外资企业140 17 102 5 13 3}/ta}

根据上表可见，私营企业通勤事故发生率最高，约为71.3%，

3.按用人单位所属地区划分

图2 南京市各地区通勤事故发生率分布图

（二）受伤职工基本信息

1.按职工籍贯划分

}tb}表2 通勤事故受害职工籍贯分布表}/tb}

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}ta}南通江苏其他地区江苏省外其他地区117 泰州盐城安徽河南浙江福建重庆四川湖北云南1 1 6 2 1 1 1 3 3 2}/ta}

根据上表可见，受伤职工仍以本地居民居多，这与南通市经济比较发达，劳动者不需要去异地打工有关。

2.按职工性别和年龄划分

}tb}表3 通勤事故受害职工性别及年龄分布表}/tb}

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}ta}20岁以下 20—30岁 30—40岁 40—50岁 50—60岁 60岁以上合计男 0 10 9 15 27 14 75女 0 8 12 17 16 11 64合计 0 18 21 32 43 25 139}/ta}

（三）被告人社部门基本信息

}tb}表4 各人社局受理通勤事故及出庭率分布表}/tb}

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}ta}地区南通市人社局海安县人社局如皋市人社局如东县人社局海门市人社局启东市人社局通州区人社局合计案件数 45 7 26 11 19 21 14 143出庭数 40 7 26 11 19 21 14 138败诉数 2 1 2 2 7}/ta}

根据上表可见，人社部门负责人出庭率较高，败诉率较低，表明人社部门对工伤认定的把握相对较准，对工伤行政诉讼的重视程度较高。

（四）交通事故基本信息

1.受伤职工采用交通工具

}tb}表5 受伤职工使用的交通工具类型分布表}/tb}

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}ta}电瓶车汽车摩托车自行车步行其他89 5 32 5 9 3}/ta}

根据上表可见，受伤职工采用电瓶车和摩托车发生交通事故的比率最大，这与受伤职工的经济条件有一定关系。

2.发生交通事故时间

}tb}表6 交通事故发生时间分布表}/tb}

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}ta}2—6点 6—10点 10—14点 14—18点 18—22点 22—次日2点上班 10 40 4 6 2下班 2 7 29 25 11}/ta}

根据上表可见，交通事故主要发生于上班早高峰和下班晚高峰，基本符合我国劳动者上下班规律。

3.受伤职工责任

}tb}表7 受伤职工责任承担分布表}/tb}

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}ta}主要责任同等责任次要责任无责任责任无法查清其他0 35 67 29 6 6}/ta}

根据上表可见，受伤职工对交通事故负有一定责任的占较大比例，表明职工交通安全意识也是影响通勤事故发生率的因素之一。

（五）工伤保险基本信息

1.用人单位参保情况

}tb}表8 用人单位参保情况表}/tb}

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}ta}保险缴纳情况数量比率企业缴纳保险 15 10.5%企业未缴纳保险 127 89.4%职工已享受退休待遇 1 0.1%}/ta}

2.人社部门认定工伤情况

}tb}表9 人社部门认定工伤情况表}/tb}

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}ta}认定工伤情况数量比率予以认定工伤 119 83.2%不予认定工伤 17 11.9%不予受理申请 2 1.4%其他 5 3.5%}/ta}

根据表8、表9可见，企业未参保情况较为普遍，同时，人社部门认定工伤率较高，因为在认定工伤且企业参保的情况下，企业无须负担工伤赔偿，不会进入诉讼程序。

（六）行政案件裁判基本信息

2015年至2017年3月的143件通勤事故工伤认定案件中，用人单位为原告的有124件，受伤职工为原告的有19件，法院判决驳回原告诉讼请求的有70件，通过协调撤诉或者被告改变行政行为后原告撤诉的有51件，判决撤销工伤认定或者确认工伤认定违法的有7件，裁定驳回原告起诉的有9件，以移送等其他处理方式的有6件。

二、南通市通勤事故工伤案件的主要特点及成因

（一）通勤事故工伤是工伤案件的多发领域

相比工作中的工伤案件而言，我市通勤事故工伤案件占全部工伤案件的42.1%，接近一半。主要成因在于：一是用人单位对职工在工作环境中的保护强于工作场所外的保护，用人单位对职工生产过程中的安全保障容易控制，而上下班途中受职工本人及交通条件的影响较大；二是用人单位对通勤事故属于工伤的接受度不足，以小企业、个体工商户尤甚，认为通勤事故与用人单位无关，或者认为职工发生交通事故后有讹诈用人单位的嫌疑，遂提起诉讼；三是经济社会发展增加了通勤事故工伤的风险，随着我市机动车保有量不断上升，加之机动车属高速运动的机器，容易发生交通事故，而上下班又是机动车使用高峰期，导致通勤事故风险剧增。

（二）电动自行车引发通勤事故比例较大

电动自行车引发的通勤事故占全部通勤事故的62.2%，几乎每3起通勤事故就有2起涉及电动自行车，必须引起足够重视。截至2016年6月，南通市仅市区电瓶车保有量便超过90万辆，2015年，南通市区70%以上的交通事故与电动自行车有关，涉电动自行车事故死亡人数占交通事故死亡人数的32%。^[3]根据《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）的规定，电动自行车的最高车速应不大于20km/h，这一技术要求属于国家强制性规定。然而，在现实生活中却存在大量的最高车速远远大于20km/h的电动自行车，有的肇事车辆最高时速达到50km/h，安全风险性上与机动车并无区别。此类事故的频发暴露出当前对电动自行车行业在生产、流通、使用等领域管理上的缺位。

（三）通勤事故的高发行业较为集中

我市通勤事故从行业类型来看，建筑建材、服装纺织、机械机电三个行业占比较高，共占全部案件的59.4%，从性质来看，民营企业占比较高，私营、个体工商户及合伙企业共占全部案件的85.7%，主要原因在于：一是工伤事故发生率与当地主要支柱产业息息相关。南通市是中国近代民族工业发祥地之一，目前形成了以轻纺为主体，机械、电子、化工、医药、建材、船舶、电力等相配套的现代工业体系，是全国船舶、精细化工、电子信息、纺织服装等产品的重要出口基地，企业数量多、规模大，不可避免地伴生工伤事故多发，如我市特色产业船舶工业便发生过7起通勤事故。二是工作场所偏远增加通勤事故风险。制造业、纺织业等企业一般均设立于城郊或乡村，导致职工上下班的路线延长，途中的不可控因素也随之增加。三是用人单位参保率低。在124件单位提起诉讼的案件中，用人单位未投保的为118件，占比95.2%，另外，涉建设工程的25起案件中，共有22起系违法转包，在违法转包案件中用人单位参保率几乎为0。

（四）受伤职工年龄大、学历低问题比较突出

涉及工伤的139名职工中，40岁以上的共100人，占比71.9%，其中超过法定退休年龄的竟达25人。受伤职工的主要特点为：一是学历较低，工伤事故多发行业需要大量从事一线工作的体力劳动者，这些体力劳动者多来自乡村，学历较低，交通安全意识较差，受伤职工负同等责任和次要责任的共102件，占71.3%，足见职工的交通安全意识差也是通勤事故多发的重要因素；二是年龄较大，年龄相对较大的职工，交通安全意识、对突发事件的应变能力均低于年轻人，导致通勤事故多发生于年龄较大的职工；三是男女职工比例差距较小，受伤的职工中男性75名，女性64名，男性略多于女性，但总体差别不大，考虑到体力劳动者以男性居多，故通勤事故的发生率受性别因素影响较小。

（五）部分用人单位存在恶意提起诉讼的可能性

虽然起诉是作为行政相对人的用人单位的法定权利，但是，无利益即无诉权，保障权利也同时意味着对权利滥用的限制，对于任何诉讼案件，都必须满足“对司法救济有着需要”这样的要求或要件。^[4]事实上，部分用人单位存在恶意提起诉讼之嫌，多表现为：用人单位提起行政诉讼的理由大多明显不能推翻工伤认定，但其穷尽劳动关系仲裁、行政复议、行政诉讼、民事诉讼等一系列程序，故意拖延赔偿时间，并企图通过行政协调达到少赔偿的目的。此类诉讼增加了职工依法获取工伤赔偿的成本，容易导致矛盾激化，影响社会稳定。

三、通勤事故认定工伤的事实因素和法律要件分析

工伤保险制度肇始于德国，1838年的普鲁士已经确立了雇主责任法，不过对员工的工伤认定和赔偿条件还是很苛刻，只有劳动者无过失，雇主对工伤事故负有责任时，雇主才承担赔偿责任。^[5]从19世纪末期开始，德国逐渐完成了从雇主责任制向职业伤害社会保险制度的演变，并从单纯的工作事故，逐渐拓宽认定工伤和视同工伤的范围。从我国有关上下班途中法律规范的演变看，原《企业职工工伤保险试行办法》、2003年《工伤保险条例》、原劳动和社会保障部《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（劳社部函〔2004〕256号）、2010年《工伤保险条例》先后对上下班途中的范围和标准作了规定。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条对“上下班途中”作了列举，主要包括：一是在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；二是在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；三是从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；四是在合理时间内其他合理路线的上下班途中。此外，最高人民法院及人社部对通勤事故认定工伤的理解和适用均作出不少解释和复函。由于通勤事故本身极其复杂、内容极其丰富，因此需要更加复杂的法律适用方法相互配合、共同作用。

（一）“上下班途中”的认定

“上下班途中”属不确定法律概念，不确定法律概念之法律功能，在于使法院能适应社会经济及伦理道德价值之变迁，而使法律能与时俱进，以实践其规范功能。^[6]法院和人社部门在作出判断时，应当根据所掌握的证据，结合以下三个因素进行综合判断。

1.时间因素

顾名思义，通勤事故显然发生于上下班的时间段，但实践中就以下几个问题容易产生争议：

一是迟到、早退发生交通事故的问题。迟到、早退对于企业而言，系单位内部对本单位规章制度落实情况的监督管理是否到位，对违反单位规章制度行为的监管措施是否得力，与社会保险行政部门依照职权审查认定申请工伤认定的职工是否属于在上下班的规定时间发生交通事故的执法行为无关。^[7]对于职工而言，迟到、早退属于违反劳动纪律的行为，应当受到劳动纪律的制约，但这种违反劳动纪律的过错不足以导致其丧失获得工伤保险的资格，因为这种过错和失去工伤保险的资格这一后果相比严重不合比例。迟到、早退的合理时间应当有不同的判断标准，只要职工到了单位，即使提前数小时离开单位，也属于下班，但如果职工“迟到”数小时，则不能简单认为上班，而应当结合其他因素综合判断。

二是不固定上下班的判断问题。对于上下班时间不固定的职工而言，认定是否属于上下班应当结合证据以及行业特点进行综合判断。例如，如皋市东陈镇丁北砖瓦厂诉如皋人社局一案中，虽然职工张某的上下班时间一般为凌晨2点至早上8点，张某发生交通事故的时间为12时30分左右，但张某从事码砖工作，单位对码砖工人的上下班时间并无成文规章制度，且下班时间的早晚受工作量及工作进度等诸多因素的影响，故张某下班时间并不固定，符合工伤认定的条件。

2.路线因素

司法解释之所以规定“合理路线”，其旨趣在于，职工上下班并不一定是直线距离，还有可能因为客观原因绕道，是否属于“上下班途中”应当视绕道的原因而定。对于绕道的原因，实践中有因客观原因（突发事件、交通堵塞、天气恶劣等）而绕道，也有因私事而绕道等多种情形。因客观原因绕道的，原则上要认定为“上下班途中”。而因私事绕道的，不能一刀切，如职工在上下班途中从事属于日常工作生活所必需的活动，且在合理时间内未改变以上下班为目的的合理路线，应当视为“上下班途中”，其他情形原则上不宜认定为“上下班途中”。前者如接送孩子上学、去菜市场买菜等，后者为下班后朋友聚会等等。^[8]当然，前述接送孩子上学、买菜、朋友聚会等只是提示性列举，具体是否属于日常生活必须，还是应当结合个案认定。例如，如东天一劳务公司诉如东人社局一案中，职工李某下班途中绕道蚕茧收购站打听蚕茧价格的途中发生交通事故，结合当时正是蚕茧收购季节，且李某确实从事桑蚕养殖，因此该绕道属于日常生活必须。又如，聚会应当区分朋友聚会和商务宴请，后者具有工作性质，下班参加商务宴请后回家途中发生交通事故属于工伤。例如，孙某等诉通州区人社局一案中，死者吴某系茜莎纺织品公司职工，下班后参加聚餐，参与聚餐人员虽有送货人陆某，公司老板宋某，职工吴某、俞某、黄某等人，但根据现有证据不能证明聚餐与工作有关，故吴某聚餐后途中发生交通事故不属于工伤。此外，绕道距离的长短也应作为是否上下班合理途径的考量因素。至于绕道距离多远才属合理范畴，亦应以社会普遍认识为基础加以判断，不可一概而论。^[9]

关于非固定居所到用人单位之间的路线是否属于“上下班途中”的问题，主要涉及两个方面。一是用人单位提供宿舍时，“单位宿舍”不是认定“上下班途中”的唯一标准，如南通森惠公司诉通州区人社局一案中，公司为职工吴某提供了宿舍，但吴某事发当日因故回家，途中发生交通事故属于工伤，因为对于单位宿舍和住所地，职工有选择的权利；二是职工到节假日居住的处所途中发生事故如何处理，对于这一点，最高人民法院〔2008〕行他字第2号给山东省高级人民法院的答复已明确：如邹平确系下班直接回其在济南的住所途中受到机动车事故伤害，应当适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。

另外，路线的长短与是否为“合理路线”无关。虽然传统意义上的通勤都是往返于同一地区，但跨省市通勤实践中也倾向于认定工伤，如南通众艺建筑安装工程公司诉通州区人社局一案中，职工葛某在众艺公司承建的济南某工地工作，春节放假次日，葛某从济南乘坐火车至南通，又从南通火车站回家途中发生交通事故死亡，虽然葛某平时上下班的路线为工地至宿舍，但因春节放假的客观情况，葛某从济南回南通家中的途中，也应视为上下班途中。

3.目的因素

关于通勤事故目的因素的判断，可以参考日本行政法理论中的中断和脱离理论，日本认定上下班途中的条件是：属于公司从业人员、目的是到公司上班或工作结束后回家、以住宅和公司就业场所为起终点、采用合理的路线和上下班办法且上下班途中没有中断和脱离现象。^[10]因日常生活需要而不得不中断或脱离时，只把中断和脱离期间不视为上下班，但回到合理路线后的部分依然视为上下班，如买菜、理发、看病、选举等公共活动、职业培训，但上下班途中看电影、打麻将、喝酒约会等属于日常生活所必须之外的行为，不仅该中断或脱离期间不算上下班且之后回到上下班线路的也不视为上下班。例如，南通陈桥安乐并线织带厂诉南通人社局一案中，职工钱某在单位办理退工手续后，先回家取电瓶车，后去社保所办理失业登记手续的途中发生交通事故，由于钱某办理退工手续后已回到家中，目的已经达到，此后再从事其他活动，不应再认定为上下班途中。

（二）举证责任的分配

《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该规定主要是工作时间工作原因发生工伤的基本举证责任，而通勤事故与工作原因联系并不十分紧密，由于职工脱离了用人单位的控制，要考虑到用人单位的举证能力，证明责任与证明标准应采取适度从紧的原则。首先，受伤职工提出工伤认定申请的，应当对其在上下班途中、在合理路线上、发生交通事故且非本人主要责任等基础事实承担初步的举证责任。其次，由用人单位就上述事项不成立承担举证责任，且必须达到排除合理怀疑的证明标准，否则用人单位仍应承担不利之后果。当然，由于上下班途中的情况特别复杂，举证责任完全由职工或者用人单位承担都有失公允，为此，人社部门必要时可以向交警部门或者有关企业和职工调查情况。

关于用人单位对职工受伤原因、时间等作出对职工有利的说明，无论基于何种原因，只要无足以推翻的相反证据的情况下，应当视为用人单位的自认。此种情形多见于职工在交通事故理赔过程中，用人单位出具相关材料证明职工上下班的事实，如海门先锋鞋业公司诉海门人社局一案中，先锋鞋业公司基于交通事故理赔的需要，出具了内容为“兹有樊某，于2014年8月3日18时05分，在下班途中发生交通事故，至今未来公司上班，每月工资3000元”的《证明书》一份，后成为认定工伤的重要证据之一。

关于交警部门的调查笔录。交警部门笔录一般在事故发生后第一时间制作，职工一般不会考虑到工伤保险的因素而刻意作虚假陈述，其中关于是否上下班、上下班目的地的陈述相对比较可靠，而进入工伤程序后，职工可能会作出对己有利的陈述，真实性相对较弱。例如，南通鑫驰汽车服务公司诉海门市人社局一案中，鑫驰公司主张事故发生前一天职工杨某已口头请假，事发当天杨某的目的地并非单位，而杨某在交警部门陈述“早上7时多点，我一个人驾驶一辆小型电动三轮车从望海台村家里出来，准备去海门货隆厂里上班……”，该询问笔录是发生事故后第一时间杨某的客观描述，证明力较高。

（三）超过法定退休年龄的农民工是否适用通勤事故工伤

最高法院行政审判庭〔2010〕行他字第10号《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》（以下简称《答复》）明确，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。虽然《答复》针对的是工作时间内因工作原因伤亡的，但《答复》针对的是特定请示事项，不可能涵盖上述所有的认定工伤情形，因此，《答复》中体现的超过法定退休年龄的务工农民应当纳入《工伤保险条例》保护范围的法律适用原则对于同类情形均应予以适用。通勤事故工伤与《工伤保险条例》第十四条第（一）项工作原因工伤属于并列情形，没有理由排除在《答复》的适用范围之外。综上，用人单位招用超过法定退休年龄且未享受养老保险待遇人员，在上下班途中发生非本人主要责任的交通事故的，应当认定为工伤。

（四）单方事故是否应当认定工伤

关于单方事故应否认定工伤的问题，理论及实践颇有争议。^[11]就此笔者认为，之所以有学者就单方事故是否构成工伤形成争议，原因在于把责任主体和责任大小混为一谈。实际上，单方事故是否应当认定为工伤根本不应形成争议，理由在于：

从法律规范的构成要件分析，通勤事故工伤的构成要件是上下班途中、非本人主要责任、交通事故或者其他城市轨道交通等伤害。交通事故领域的单方事故则是指，不涉及第三方人员伤（亡）或财物损失的单方交通事故，即碰撞外界物体，自身车辆损坏，但外界物体无损坏或者无须赔偿。单方事故亦属交通事故的一种，《工伤保险条例》对交通事故的类型并未作限制性规定，仅仅是对责任的大小进行了划分，没有理由将单方事故划出工伤认定范围之外。因此，对于发生单方事故的，还是应当回归到认定受伤职工是否存在“非本人主要责任”的情形，而不应纠结于是单方事故还是双方或多方事故。南通迈腾新能源科技有限公司诉南通人社局一案中，职工黄某下班途中撞上被台风刮倒的树干，交警部门认定黄某无责任，故黄某的事故属于工伤。需要注意的是，2017年年初，众多微信公众号转发《人社部推荐的经典工伤认定案例（单方事故不认工伤）》，该文主要内容是人社部作出人社工险便函〔2016〕13号函，向各级人社部门推荐苏州中院（2015）苏中行终字第00372号行政判决，该判决认可了太仓市人社局对叶某单方事故不予认定工伤的决定。该案例被众多学者和人社部门工作人员解读为“单方事故不认工伤”。笔者认为，苏州中院的判决明确了争议焦点在于“叶某是否受到非本人主要责任交通事故伤害”，同时，认定叶某对“事故承担全部责任”，因此不属于工伤，法院仍是从事故责任的角度，而非事故性质的角度作出判决。因此，微信公众号上的文章实际上存在断章取义之嫌，系对法院判决的误读。

（五）交通事故责任无法查清的处理

《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定了认定是否存在“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该条规定明确了两个原则，即人社部门有权在交警部门对交通事故责任无法查清时对受伤职工是否存在“本人主要责任”进行认定，以及事故责任认定书并非无条件适用，有可能被推翻。

在穷尽调查手段仍无法确定事故责任的情况下，应当按照保障受伤劳动者救济与补偿优先的立法目的，作出有利于劳动者的推断。况且，《工伤保险条例》规定非本人主要责任，即是将受伤职工负主要责任、全部责任的交通事故排除在工伤之外，其余包括同等责任、次要责任、无责任及事故成因无法查清的交通事故，均不在排除之列，都应视为属于非本人主要责任的交通事故。林某、顾某诉南通市人社局一案中，因交警部门对林某、顾某之子在上班途中发生的交通事故未作出责任认定，人社局不予认定工伤，法院基于前述理论认为，在没有充足的证据证明林某、顾某之子应负事故主要以上责任的情况下，应视为非其本人主要责任，并认定为工伤，遂撤销了南通市人社局的不予认定工伤决定。

四、预防和减少我市通勤事故工伤、妥善化解工伤纠纷的建议

预防和减少工伤事故，切实维护受伤职工的基本权益是一个系统工程，不仅需要人社部门及法院就是否属于工伤作出及时而准确的认定和判决，还有赖于全社会的参与，尤其是用人单位和职工在缴纳工伤保险、加强安全防护、提高交通安全意识等方面承担各自的责任和义务，为此，笔者提出以下建议。

（一）认定工伤过程中体现适度向劳动者倾斜的原则

倾斜保护原则已成为国际通行的工伤保险制度的基本原则之一，工伤保险毕竟不同于商业保险，其本质上是一种社会保障，工伤保险的立法目的核心要义在于工伤救济与补偿，保障因工作受到伤害的劳动者优先获得救济与补偿。国家的基本权利保护义务要求国家通过提供人民生存的必要条件，减轻人民面临疾病、年老、事故和失业等的经济困境，并实现国家对人民的生存照顾。工伤认定中的倾斜保护原则具体体现在以下几个方面。

一是法律条款适用以劳动者为出发点。正如黄学贤教授所言，“途中工伤”条款是一个内涵和外延极具不确定性的法律概念，从积极方面而言，其不确定不仅能够较好地适应复杂多变的客观情况，从而增强了法律适用的生命力，而且给予有关部门自由裁量权，使其准确灵活地适用行政法律规范。^[12]对于事实认定和法律适用方面存有争议的案件，在作出最终抉择时，应当以对劳动者的倾斜保护作为出发点。如果劳动保障规范的内容因其抽象性和模糊性而有多种解释结论时，则应作有利于保护基本权利的解释，而不是相反；当出现基本权利中的社会保障权与其他基本权相冲突时，则优先保护社会保障权。^[13]当然，这里适度倾斜并非无原则的，不能因强调保护弱势群体利益，而对用人单位科以过分的责任或义务，使用类推或目的性扩张应当保持谨慎。

二是依法开展行政协调。对工伤行政案件进行协调应当坚持公平原则，不能因行政协调而迫使受伤职工在赔偿金额上作过多的让步，使用人单位获益，形成不良诉讼导向。实践中，确实存在职工维权周期长、经济下行企业随时可能倒闭、法院执行难等诸多因素，有时职工不得不在赔偿金额上作出一定让步以及时取得实际的赔偿，因此，协调的过程需要法官的智慧。此外，律师、法律工作者应当承担化解社会矛盾的职责，对明显败诉的案件，多做息诉工作，并建议用人单位通过非诉渠道解决。

三是法院和人社部门构建交流机制，共同解决法律难题。工伤认定作为一种行政确认行为，与法院的裁判一样均具有裁决的性质，因此，通过人社部门和法院对事实认定和法律适用以及其他前瞻性问题定期研讨，逐步形成相对统一、规范的倾向性意见，有助于及时解决工伤争议，同时给用人单位及职工合理的预期。通过开展庭审观摩活动，组织部分工伤高风险企业的管理人员和职工旁听法院审理的工伤案件，切实体会提高安全生产和交通安全意识的重要性。

（二）简化工伤认定和诉讼程序，缩短职工维权周期

目前我国工伤责任认定程序太过烦琐，据相关法律、法规之规定，一个工伤认定案走完全部程序需要13个步骤。^[14]即使不经劳动关系仲裁或诉讼，也需要10个步骤，一旦涉及第三人侵权，劳动者为了获得赔偿而走完全部工伤认定程序则需要21个步骤。^[15]复杂的程序极大地增加了受伤职工维权的成本，间接制造社会不稳定因素。虽然以违反法定程序为代价缩短工伤程序断不可行，但人社部门及法院完全可以通过技术性处理，实现工伤程序的快认、快审、快结。

一是缩短工伤认定流程。人社部门应在受理窗口切实履行“教示义务”，对工伤认定申请的条件、材料、办事期限等作充分告知，尽可能实现一站式办理，减少申请人麻烦，缩短事实清楚、争议不大的工伤认定办理期限，主动就相关事实进行调查，减少受伤职工举证成本。

二是适用简易程序审理工伤确认案件。推进对事实清楚、争议不大的工伤行政确认案件的简易审理程序，促进案件快审快结。有观点建议将工伤认定的行政诉讼程序和工伤赔偿的民事诉讼程序在某些方面予以合并，在行政诉讼中吸收民庭法官，待工伤责任确定后一并解决民事赔偿问题。^[16]这有待司法实践中的尝试和探索。

三是慎重处理工伤程序违法的行政案件。《行政诉讼法》第七十条虽然规定了行政行为违反法定程序的应当撤销，但是，工伤纠纷更多地体现为受伤职工和用人单位之间的争议，对于结论正确而程序违法的案件，一般不会对相对人的权益产生较大影响，反之，如行政行为因程序违法而被撤销，势必重走一遍行政程序及诉讼程序，拉长受伤职工维权周期。因此，并非实体正义优于程序正义，而仅仅基于利益衡量的选择，法院应慎重处理程序违法的工伤案件。

（三）用人单位建立有效制度切实承担责任，减少通勤事故工伤的风险和成本

虽然职工上下班途中脱离了用人单位的控制，表面上来看，用人单位对交通事故束手无策、难以预期，但用人单位可采取以下措施，降低通勤事故工伤发生后的责任和成本。

一是切实承担工伤赔偿责任。发生工伤事故后，用人单位应当主动承担起工伤赔偿责任，而不应试图通过走程序达到拖延时间的目的，随着劳动者平均工资逐年上升，用人单位拖延时间只能得不偿失。二是提高工伤保险参保率。对于“上下班途中”的宽松认定逐渐得到行政机关和司法机关的认同，其深层次的价值目标在于激励和督促更多的企业购买工伤保险，实现工伤保险广覆盖。^[17]购买工伤保险是用人单位的法定义务，同时也可以降低用人单位的运行风险，还能营造良好的生产经营秩序，增强用人单位凝聚力。三是履行严格的请假制度。用人单位应形成请假规章制度，包括请年休假和平时有事请假，都必须提交书面的请假条，一旦发生交通事故，有利于明确用人单位和职工之间的责任。四是合理安排加班时间。用人单位在生产或者销售旺季安排职工加班加点时，应考虑职工身体承受能力，否则在连续疲劳工作的情况下，职工下班途中很容易发生交通事故。

需要关注的是，虽然建筑法明确禁止违法转包，但实践中，建筑企业违法转包已成了“潜规则”，这与当下的整个社会环境有关，短时间内不可能发生变化，若要求建筑企业为所有工人缴纳工伤保险，或者禁止非法转包，显然不切实际。目前多有建筑企业为建筑工人购买人身意外伤害保险，一方面降低了企业成本，另一方面对职工发生工伤后提供了一定保障，是现阶段可以推广的权宜之计。

（四）加强对电动自行车从生产到通行各个环节的监督管理

虽然电动自行车凭借其便捷、环保、经济以及操控简单的特性成为众多民众，尤其是中低收入者首选的出行方式。但是，电动自行车的普及也引发了一系列问题，对“电动车乱象”的治理涉及标准修订、生产管理、销售管理和通行管理等多个环节，它们环环相扣，共同组合成一个完整的管理链条。第一，标准修订环节，应当加快推进对现行国标的修订进程，重点是在最高设计时速和整车质量方面作出放宽，同时通过引入超速断电技术，确保电动自行车产品的速度要求获得遵守。第二，生产管理和销售管理环节，实行动态的产品目录管理，只有列入目录的产品方可销售和上路。明确产品缺陷责任，对不达标的车辆在道路上引发交通事故，造成人身和财产损失的，生产企业和销售者应当承担相应责任。督促厂商对不达标产品采取补救性措施。第三，通行管理环节，出台具体的通行规则，强制驾驶者佩戴安全头盔，交警部门加大对电动自行车闯红灯、逆行等行为的查处力度等。^[18]