行政诉讼管辖改革研究

}blc}张德雄

民主与法治是人类社会文明发展的必然结果，而行政诉讼制度的设立则是中国民主与法治建设的重要里程碑。在我国行政诉讼制度设立之初，其目的就在于通过保障人民群众请求公法救济的权利，监督行政机关依法行政，及时解决行政争议，保障行政相对人被侵害的权益得到及时恢复，修复被损害的“官民”关系，维护社会的和谐稳定。而这一目的能否实现，关键在于所设立的行政诉讼制度能否顺利运转，其功能能否正常发挥。然而，现实情况并不像制度设立之初所设想的那么美好，虽然行政诉讼法自颁布实施以来，在保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政和化解行政纠纷方面发挥了积极作用，但行政审判的公信力不高也是不争的事实，其具体表现为行政诉讼案件立案难、审理难、执行难和上诉率高、申诉率高、信访率高、息诉率低。其原因多种多样，但行政审判地方化，缺乏应有的独立性是其中重要的因素。

如何破解行政审判地方化难题，理论和实务界进行了大量的研究和探索。从实务界的角度来看，改革现有行政诉讼管辖制度是主要的探索方向之一。早在20世纪90年代，有关行政诉讼管辖的讨论就在相关的理论文章中出现。21世纪初，浙江台州、山东济宁等地行政诉讼管辖改革的探索更是引起了学界和实务界的极大关注。2008年，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《管辖规定》）下发后，全国各地法院纷纷开展各种形式的行政案件管辖改革的探索，各种理论文章亦常见报刊，理论研究和实务探索达到一个新的高潮。笔者所在的海南省亦进行了行政诉讼提级管辖和交叉管辖改革探索。

从改革情况来看，现行理论研究和实务探索的主要方向为试图通过异地管辖、提级管辖和集中管辖等方式，有效破解司法管辖和行政区划重合的问题，使审判机关脱离行政管辖区域，让司法权对其所在行政区域外的行政权进行监督和制约，减少行政权对司法权的干扰，从而实现行政审判去地方化，确保司法权的独立行使。然而，改革的成效并非想象的那么理想，在试点法院实行异地管辖、提级管辖和集中管辖等方式改革的初期，均取得了较为明显的效果，但随着时间的推移，随着各地行政机关之间相互“打招呼”等新的干预形式的出现，改革的成效正在逐步消失，需要进行新的探索。而前期行政诉讼管辖改革的成果亦并未被完全接受，新修改的行政诉讼法基本上还是坚持原告就被告的行政诉讼管辖制度。同时，新行政诉讼法规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”^[19]，为今后行政诉讼管辖制度的改革留下空间。

一、我国行政诉讼管辖改革的实践

产生地方政府干预行政审判问题的根本原因是行政诉讼管辖区域与行政区划重合。所以，实务界与理论界对行政诉讼管辖改革的探索一直以来都是围绕这一原因，采取各种措施隔断行政机关对行政审判的干预，切实解决行政案件的立案难、审理难、原告胜诉难等“三难”问题。实践中，各级法院主要从交叉管辖、提级管辖、集中管辖三个方面对行政诉讼管辖进行了探索与改革，并取得了较好的效果。与此同时，这些改革也存在一些问题，需要我们采取措施进一步完善。

（一）行政诉讼交叉管辖的实践

行政审判实践中立案难、审理难、原告胜诉难等“三难”问题的普遍存在，行政审判受到行政机关的各种阻力施压和干扰，导致行政审判的职能难以有效发挥出来，进而影响我国司法的公信力。因此，我国各地法院在实践中试图用交叉管辖等来解决行政审判的“三难”问题，以保障“保证人民法院公正、及时地审理行政案件”这一行政诉讼首要目的实现，使老百姓敢于“告官”来维护自己的合法权益，行政审判法官敢于公正裁决，让作出行政行为时无理无据的行政机关败诉。

浙江省台州中院是实践中首先对交叉管辖进行探索的法院。行政诉讼案件的异地交叉管辖由台州中院在2002年7月启动，提交给中院并由中院来指定异地审理的案件，包括基层法院受理的十名以上原告的案件以及县级以上人民政府为被告的行政案件。据台州中院统计，在2002年7月至2003年6月这一年的交叉管辖实施过程中，由一审审结的、被告是县级政府的行政案件有72起，其中45起案件被告被判决败诉，败诉率为62.5%。而在此前的一年，台州市一审审结的类似案件有107起，但仅14起案件政府被判决败诉，被告的败诉率仅为13.1%。这说明在一定程度上交叉管辖能够对地方政府干预行政审判起到遏制作用。紧接着，异地交叉管辖试点工作也在内蒙古自治区法院、山东省济宁市法院相继开展起来。

2013年，《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）颁布。该通知要求各高级人民法院要结合本地实际，确定一至二个中级人民法院作管辖改革试点。依据本辖区内的实际情况，试点的中级人民法院把二至三个基层人民法院确定为集中管辖法院，辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件由集中管辖的法院集中管辖。

从2013年4月开始，海南省对交叉管辖进行了探索。海南省的探索跟以前其他地区对此方面的探索相比，更有指导性的意义。其原因就是，按照《管辖规定》以及新《行政诉讼法》关于提级管辖的规定，以县级以上人民政府为被告的案件是由中级人民法院管辖的，但是从2008年至今，海南省法院系统一直施行的是提级管辖，县级以上人民政府以外的其他行政机关为被告的案件由基层法院管辖。所以，海南省对交叉管辖试点工作的探索对新行政诉讼法来说更具指导价值。根据《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号）的要求，海南省高级人民法院结合本省行政审判工作实践，于2013年制定了《关于进一步加强行政诉讼管辖工作的通知》，该通知的内容包括：（1）规定县、市政府作为被告类的案件由中级人民法院管辖，使得提级管辖制度能够得到严格落实；（2）指定海口海事法院来管辖海事行政案件与海事行政赔偿案件，使指定管辖得到规范与继续深化；（3）积极加深对试点交叉管辖的探索，由海口市龙华区人民法院（以下简称龙华区法院）与海口市美兰区人民法院（以下简称美兰区法院）从2013年4月1日起，对各自管辖的所有行政诉讼类案件实行交叉管辖。

行政诉讼交叉管辖施行后，以下几个方面取得了成效：

首先，交叉管辖的实施有效地避免了行政机关不当的干扰，更有利于司法公正的实现。交叉管辖制度的推行，是在现行法律的框架下将司法审判区域与行政区域有限的分离，此举能够有效保障法院的独立性，保证法院公正地行使审判权。经过笔者对龙华区法院和美兰区法院关于行政机关败诉率情况的调研统计，行政机关的败诉率从2012年的4.49%到2013年的6.38%，再到2014年的26.67%，此项数据说明交叉管辖制度在排除地方干扰的层面确实行之有效。以出现频率较高的行政案件作为交叉管辖试点，以此为突破口，在现行法律制度的框架下推行司法审判区域与行政区域有限的分离，不仅能够保障法院的独立性和审判权的公正行使，并且使地方政府和行政机关都无法或者说很难干预行政审判的相关工作。在实施交叉管辖之前，作为被告方的行政机关往往与一审法院处在同一个行政区域内办公，这不可避免地有着千丝万缕的联系，部分案件甚至很可能会受到不必要的干扰。而交叉管辖制度实施之后，被告方与法院在区域上分散开来，法院在审理案件时不需要再瞻前顾后，这也为法院公正地审理案件，勇敢地判决行政机关败诉提供了坚实的基础。行政案件也将因为审理的公正化，逐渐打破行政机关的败诉率低、行政案件无案可收的挫败局面。

其次，使案件的审判质量得到了提升，行政案件的上诉率与发改率得到了有效降低。例如，美兰区法院与龙华区法院从2013年4月实施交叉管辖之后，这两方面成绩都很显著。对比这两个试点法院2012年和2013年的结案情况来看，2012年两试点法院的案件上诉率比2013年要高，2012年两院的案件上诉率为60.12%，而2013年为44.68%，2012年改判和发回重审率比2013年高2.64%，2012年行政机关败诉率比2013年低1.9%。这些数据表明施行交叉管辖后，外部干扰在一定程度上得到了避免与降低，因而在行政案件的审理过程中，法院可以更加公正和大胆，对于行政机关的败诉敢于作出判决，对行政相对人的合法权益起到了有效的维护作用。而且，行政管理与司法审查区域在试行交叉管辖之后得到了有限的分离，能够在案件审理过程中让审判人员减少思想顾虑，有效提高行政案件的审判质量，降低行政案件的上诉率与发改率，也使行政案件的息诉服判率得到了很大提升。

最后，交叉管辖制度的推行，有效提高了司法的公信力。交叉管辖制度的充分实施，实现了司法管辖区域与行政区域有限的分离，此举至少能够减少民众对本地行政案件审理的顾虑。在一定程度上，从程序方面引导民众放弃利用过激行为与政府对抗的错误举动，通过正当正确的诉讼流程维护自己的合法权益，增强民众对法院和司法公正的信任。

（二）行政诉讼提级管辖的实践

为了改变本地法院审理不了本地政府案件的现状，最高人民法院于2008年发布《管辖规定》，规定县级以上人民政府为被告的案件由中级人民法院审理。自2008年至今，海南省法院一直实行提级管辖制度。提级管辖制度的推行，有效地防止了地方政府的不当干预，扭转了行政诉讼原告胜诉难的局面。

首先，提级管辖制度的实行，有效地预防了地方行政权力对司法权的干预，真正地确保了司法公平和正义。自从提级管辖制度实施以来，海南省行政案件的受案数量呈持续上升趋势。2008年，全省共受理行政案件1166件，而到2015年全省共受理行政案件3054件，受案数量比2008年上升1888件（详见图1），此项数据也表明人民群众对公正司法的信赖程度明显有所提高。

图1 2008年至2015年海南省行政案件收案情况

按照行政诉讼法的规定，行政案件一般都是由作出行政行为的行政机关所在地负责管辖。但是由于司法体制行政化设置的因素，法院人事的任免和财政的收支必定要受同级的权力机关和行政机关的控制，而这种体制的存在就为行政机关和权力机关出手干预司法的公正造就了一定的空间和条件。在这种情况下，想要做到司法公平公正就异常艰难，行政审判始终无法摆脱行政机关干预，也导致了行政案件的上诉率和申诉率持续升高，行政审判公信力也因此相对较低，人民群众对司法不信任，不想告、不愿告的情况在社会中比比皆是，极大地损害了行政审判的司法权威。实行提级管辖，可以有效避免地方保护主义的干扰，地方政府的干预少了，法官自然将更多的精力投入办理案件中去，办案质量自然也会随之有所提升，人民群众对司法的信任度也会相应提升。

其次，提级管辖从一定程度上提高了案件的调解撤诉率，进而促进了社会的和谐稳定。

2008年，海南省全面推行行政案件提级管辖，提升了各级法院行政案件调解的比例，与此同时，地方政府对协调工作也给予了大力的配合。从2008年至2015年八年的调解撤诉案件数据不难看出，一审调解撤诉案件的数量一直上升，并且趋于平稳，调解撤诉率整体呈现上升趋势（具体情况见表1）。2008年的调解撤诉案件为122宗，调解撤诉率为16.94%；2009年调解撤诉案件为117宗，调解撤诉率为14.15%；2011年的协调撤诉率则达到了20.90%。2008年至2015年的平均调解撤诉率为17.69%。调解撤诉率的提高，有利于化解官民矛盾，促进社会的和谐和稳步发展。实行提级管辖，由较高级别的法院审理某些行政案件，行政机关也改变了高高在上的作风和态度，更加重视法院提出的司法建议和对案件情况的通报，并予以积极回应。同时，地方各级法院与同级政府建立起了良性的互动机制，彼此增进了沟通与交流，如海南省高院于2010年与海南省政府共同出台了《关于建立行政审判与行政复议互动机制的若干意见（试行）》，确定了双方的工作联系、沟通机制、信息沟通与共享机制等。此举对于化解官民之间的矛盾、改善行政纠纷、实质性地化解矛盾起到了很好的推动作用。

}tb}表1 2008—2015年海南省法院一审行政案件调解撤诉情况表}/tb}

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}ta}数量年份 结案数（件）撤诉案件数（件）原告主动撤诉 被告改变行政行为后原告撤诉 小计 撤诉率（%）被告改变行政行为后原告撤诉占总撤诉案件比率（%）2008 720 121 1 122 16.94 0.802009 827 115 2 117 14.15 1.712010 1072 187 28 215 20.06 13.022011 1000 190 19 209 20.90 9.092012 1228 200 8 208 16.94 3.852013 1196 178 4 182 15.22 2.202014 1431 250 4 254 17.75 1.572015 2054 391 11 402 19.57 2.73合计 9528 1632 77 1709 17.69 4.37}/ta}

最后，提级管辖提升了原告的胜诉率，即行政机关的败诉率始终维持在一个较高的水平，有效地保护了行政相对人的合法权益。

从全国的情况来看，“民告官”案件中的原告的胜诉率，已从2007年的11.51%降至2013年的8.62%，已没有再降低的余地。^[20]而海南省法院自2008年实行提级管辖制度之后，原告的胜诉率始终维持在一个相对较高的水平，2008—2013年分别为20.55%、26.6%、17.07%、14%、17.11%、16.3%，远远超过全国的平均水平（具体情况见图2）。因此，提级管辖制度的推行，有效地保障了行政相对人的合法权益，从一定程度上提高了原告的胜诉率。提级管辖实施之后，行政机关在人、财、物等方面很难再加以阻拦，因此其干预行政审判的难度增加。此举之下，自然会促使行政机关用更加积极的态度对待行政诉讼，在诉讼过程中积极地应诉、举证、质证，很好地配合法院的调解工作，从而确保行政审判工作健康有序地进行。

图2 2008年至2015年海南省法院一审行政案件原告胜诉率

（三）行政诉讼相对集中管辖的实践

2010年，浙江省丽水市中级人民法院出台了《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖的意见》，将全市九个基层法院行政案件相对集中的指定由辖区三个基层法院管辖。^[21]据统计显示，丽水市实行行政诉讼集中管辖以来，原告的胜诉率高出之前平均值大概10个百分点。2013年1月4日，最高人民法院在总结地方经验的基础之上下发了《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，通知中决定在全国部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作，每个高级人民法院根据本地的实际情况，择选1—2个中级人民法院进行试点工作，并且确定2—3个基层人民法院作为集中管辖法院，负责集中管辖自己辖区内的其他基层人民法院的行政案件。海南省法院自2011年8月开始对海事方面的行政案件实行集中管辖，从2011年8月到2015年7月，海南省一共受理了海事行政案件28件，结案的有25件，因为案件的数量不是很多，因此无法体现相对集中管辖的效果程度。从全国来看，为了充分发挥相对集中管辖制度的作用，最高人民法院先后设立了第一、第二巡回法庭。其中，第一巡回法庭设立于广东省深圳市，于2015年1月28日正式挂牌成立，主要负责审理广东、广西、海南区域内的重大行政和民商事案件；第二巡回法庭设立于辽宁省沈阳市，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江，第二巡回法庭还创新设置了巡回点制度，并于2015年9月25日为巡回点法院授牌。最高人民法院巡回法庭的设立，为行政诉讼集中管辖制度的推行提供了有益的借鉴。先后于2014年年底成立的上海市三中院和北京市四中院也是具有集中管辖性质的法院，这两家法院可以跨区域审理包括行政案件在内的特定类型的案件。北京四中院作为全国首批跨行政区划的法院，自2014年12月30日挂牌履职后，就开始实行立案登记制，对依法应当受理的案件实行“有案必立，有诉必理”。2015年1月至4月，该院受理的以区县政府为被告的一审行政案件共有286件，比2014年同比全市法院受理的216件还高出了70件，赢得了当事人的充分肯定，有力提升了司法公信力。2015年5月1日，新《行政诉讼法》开始实施，根据新《行政诉讼法》第十八条关于跨行政区域管辖行政案件的规定，其他省份也开始陆续开展行政案件的相对集中管辖工作，并且都取得了显著的效果。

从全国范围内来看，行政案件相对集中管辖的模式主要分为三种。

其一，把原来铁路运输法院更改为相对集中管辖的法院，跨行政区划管辖相关的行政案件。例如，兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖甘肃省部分行政案件；广州铁路运输中级法院、广州铁路运输第一法院跨行政区划管辖广州市的行政案件，广州市中级人民法院及所属各区基层人民法院自2016年1月1日起不再受理任何行政案件。因铁路法院改制移交到地方统一管理后，除了与铁路相关的少量案件外，大多存在着案件不多，编制、人员和场所闲置的问题。将铁路运输法院改造为跨区域管辖法院，无论是从科学、精简、高效还是从利于实现司法公正的方面，对铁路法院进行整建制改造，都百利而无一害。盘活资源，增加活力，有利于行政审判力量的充分整合和司法环境的进一步优化。

其二，在中级人民法院辖区内，选择1—2个审判力量相对较强的基层人民法院作为集中管辖法院，负责该辖区基层法院管辖的一审行政案件。福建和贵州都在采用这样的模式进行集中管辖。福建省除了龙岩市以外的八个区市，都由基层人民法院对行政案件进行相对集中的管辖，在各中院的司法管辖区域，各选择2—4个基层法院作为集中管辖的法院，负责管辖指定范围的由其他基层法院管辖的一审行政诉讼案件。集中管辖法院，在原则上不再管辖本地行政机关为被告的案件，而由其他集中管辖的法院统一管辖。龙岩市基层人民法院一审行政案件则交由龙岩市中级人民法院进行统一登记，再负责指定被告所在地之外的某个基层法院来管辖。福建省对中级人民法院的管辖区域也作了适当的调整，将全省九个中级人民法院划为三个片区，片区范围内原属当地中院管辖的以市、县（区）人民政府为被告的一审行政案件，统一安排给片区的其他中院负责管辖，且不对应实施交叉管辖。福建省的集中管辖改革是较为彻底的，不仅实现了全省基层法院审理的行政案件全部交由异地管辖，对于中院审理的一审行政案件也全部实现了异地管辖，此举更有利于排除地方政府的干扰，优化司法环境，从而提升行政审判过程中的司法公信力。在我国其他地区，这种集中管辖制度并没有全面广泛地开展，大多数的省份仅在部分中院辖区开展相对集中的管辖，指定某个或几个基层法院作为集中管辖法院。在这种模式的影响下，集中管辖法院的一审行政案件大多移交至其他集中管辖的法院进行办理，集中管辖法院不审理本辖区的任何行政案件。

其三，相对集中的管辖与巡回审判的模式相结合。在中级人民法院辖区内确定一至两个基层人民法院作为相对集中管辖的法院，相对集中管辖的法院将一审的行政案件提级到对应的中级人民法院进行管辖，与此同时确定巡回审判模式，如广东省江门市的做法。自2015年12月19日开始，广东省江门市（江海区除外）的一审行政案件及非诉行政执行案件全部交由江海区法院来审理，其他6个基层法院均不再受理行政诉讼案件和非诉行政执行案件，而江海区的一审行政案件及非诉行政执行案件则提级到江门市中级人民法院审理，江海区人民法院成为广东省第一个实现行政案件的审判区域与行政区域完全分离的基层法院。为了减轻当事人的困扰、节省司法成本，江海区法院特别创制巡回审判模式，对其中一部分行政案件采用巡回审理的方式。

从各省行政案件集中管辖的效果上来看，集中管辖有诸多的优点：

1.有利于整合行政审判资源，提高行政审判团队的专业化水平。我国行政审判的一个重要特点是行政案件分布不均衡，不同地域的法院，甚至同一地区的法院之间的行政案件收案数量都差别较大。相对地，行政案件收案数量多的法院，在审判资源配置上也较为完善，审判力度也相对较强，而行政案件数量较少的法院，在审判力量配置上也比较薄弱，审判人员办理案件的经验和熟练程度也相对较为欠缺。推行集中管辖制度，把行政案件从案件数量相对较少、办案经验较为缺乏的法院转移到具有更强的审判优势的法院来管辖，同时加强对集中管辖法院的审理资源和力量上的基础配置，集中管辖的法院才能够全心全意地投入行政审判的专项工作中来，为公平审理行政案件提供有力的保障，使行政审判队伍的专业度得到提升。

2.有利于优化行政审判的司法环境。行政案件相对集中管辖制度的推行，架起了行政区划与司法管辖制度之间的桥梁，这一举措也使得行政审判在一定程度上脱离了“熟人社会”的干扰，在更大程度上有效防止了行政机关的干预，优化了行政审判的司法环境，收案法院也可以专注于司法裁判，从而树立起司法权威，提升行政审判的公信力。

3.能够更好地促进行政机关依法行政。在未实行集中管辖制度之前，行政机关往往对其存在的问题不予重视，甚至对一些行政诉讼消极地应对，如不在举证期限内举证、仅委派律师出庭参加诉讼，这种情况时有发生。行政案件集中管辖的实施，使行政机关更重视行政行为的合法性，部分行政机关甚至主动邀请当地的法院在行政程序方面给予指导，行政首长对出庭应诉方面也更加重视。可见，行政案件的集中管辖能更好地促进行政机关依法行政。

二、我国行政诉讼管辖改革存在的问题

（一）交叉管辖法院的选择缺乏统一程序

在我国行政诉讼实践中，经常会遇到地域管辖出现争议的现象。比如，经常会有当事人不知道自己的案件应该属于哪个法院管辖，在不同基层法院和中级人民法院之间徘徊，这样不仅浪费了当事人的时间和精力，同时也浪费了大量的司法资源。因此最高人民法院制定了《管辖规定》，但是该规定并没有起到应有的效果，因为其中的规定并不是太具体，所以作用比较小。根据《管辖规定》，不同的法院之间应该相互配合、相互沟通，尤其是在管辖权方面，但是这样并没有给当事人一个明确的指向，所以根据这个规定还是不能作出明确的判断。在我国的司法实践中，确定交叉管辖的一般是中级人民法院的行政庭庭长，但具体负责案件办理的却是法官。也就是说，比较了解具体情况的是法官，但是法官却没有权力指定管辖，这就造成一定的割裂。这种在管辖权上的行政化倾向，实际上带有很大的随意性，与法律的严肃性不相符合，同时会给公正司法带来很大的困难。

（二）造成各级法院的行政审判负担失衡

在我国目前的行政诉讼实践中，中级人民法院和高级人民法院所受理的案件数量非常多，工作非常繁忙，但是基层人民法院的案件数量却非常少，行政审判人员也较为缺乏。案件数量在各个法院之间分布很不均衡、基层人民法院行政审判人员缺乏等问题，已经困扰了中国司法很长一段时间。

以海南省的情况为例，通过对22个基层法院的调研来看：首先，这些基层法院配备的审判人员数量不仅不均衡，而且数量都比较少。其中有8个基层法院仅有1名审判人员，另外8个法院只有2名审判人员，最多的也就3名审判人员（具体情况见表2）。从这里可以看出，审判人员的缺乏是困扰基层人民法院的一个大问题。

}tb}表2 海南省法院行政庭及人员配置情况}/tb}

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}ta}法院 行政庭 审判员 辅助人员 进审委会 五年以下行政审判经验 五年至十年行政审判经验 十年以上行政审判经验海南高院 1 15 7 0 9 5 1海南一中院 1 8 6 1 3 2 3海南二中院 1 8 5 1 5 1 2海口中院 1 6 6 1 1 5 0海事法院 1 3 1 0 3 0 0三亚中院 1 3 4 1 0 3 0三沙中院 0 0 0 0 0 0 0儋州法院 1 2 4 0 0 2 0美兰法院 1 3 2 0 3 0 0龙华法院 1 3 4 0 2 1 0秀英法院 1 2 2 1 0 2 0琼山法院 1 1 2 1 0 0 1三亚城郊法院 1 3 3 1 2 0 1定安法院 1 2 1 0 1 1 0文昌法院 1 2 3 1 0 1 1琼海法院 1 2 1 1 0 2 0万宁法院 1 2 2 0 0 2 0屯昌法院 1 2 1 1 2 0 0}/ta}

}tb}续表}/tb}

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}ta}法院 行政庭 审判员 辅助人员 进审委会 五年以下行政审判经验 五年至十年行政审判经验 十年以上行政审判经验澄迈法院 1 1 3 1 0 1 0五指山法院 1 1 2 1 0 0 1保亭法院 1 1 2 0 1 0 0陵水法院 1 2 1 1 2 0 0琼中法院 1 1 1 0 1 0 0洋浦法院 1 1 1 0 0 1 0临高法院 1 1 1 1 1 0 0乐东法院 1 3 3 1 0 0 3东方法院 1 1 2 0 1 0 0昌江法院 1 3 2 1 2 0 1白沙法院 1 6 2 1 3 3 0群岛法院 0 0 0 0 0 0 0汇总 28 88 74 17 42 32 14}/ta}

}tb}表3 2010年至2014年全省基层法院行政庭受理一审行政案件情况表}/tb}

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}ta}法院 2010年收案数（单位：件）2011年收案数（单位：件）2012年收案数（单位：件）2013年收案数（单位：件）2014年收案数（单位：件）美兰法院 81 50 46 40 57龙华法院 138 78 136 100 37琼山法院 87 119 95 29 31秀英法院 12 54 72 99 75三亚城郊法院 52 42 75 69 131文昌法院 13 33 20 33 42琼海法院 6 20 15 9 10万宁法院 4 23 20 6 16临高法院 32 16 20 17 35儋州法院 90 48 88 73 60}/ta}

}tb}续表}/tb}

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}ta}法院 2010年收案数（单位：件）2011年收案数（单位：件）2012年收案数（单位：件）2013年收案数（单位：件）2014年收案数（单位：件）东方法院 19 22 15 32 19昌江法院 23 12 20 37 23五指山法院 6 7 12 38 22乐东法院 18 29 31 14 31陵水法院 8 9 18 21 12白沙法院 2 4 6 3 6琼中法院 7 9 4 8 22保亭法院 3 4 6 9 9洋浦法院 6 4 1 9 2定安法院 3 7 2 5 10屯昌法院 4 2 8 9 8澄迈法院 6 9 23 9 15群岛法院 —— —— —— —— ——}/ta}

其次，大多数基层法院所受理的行政案件数量较少，未能发挥基层法院的作用。从表2可以看出，很多的基层法院只有一名审判人员，一旦有案件需要审理，就要从别的法院抽调工作人员。另外，法官专业性不强，行政法官一般都同时在审理民事案件。这种不稳定的审理队伍和较低的专业性，实际上大大降低了案件的审理效果，同时也损害了司法的权威，而最直接的影响就是造成当事人对基层法院的不信任，导致基层法院的案件数量上不去。与此同时，大量的案件堆积在中级、高级法院，所以审理案件占据了中级、高级人民法院法官大量的时间，在其他工作方面的时间就比较有限，如指导基层法院开展工作方面。而基层法院得不到指导，水平不能得到有效提升，审理行政案件的能力就会比较低，长此以往，将加剧基层法院和中级、高级法院之间的差距，形成恶性循环。然而，随着新《行政诉讼法》的颁布实施，行政诉讼的受案范围在不断扩大，案件的数量随之急剧增加，案件的种类也更加多样，但是对行政案件的管辖如果仅仅集中在有限的几个法院，就会加剧不同法院之间的“冷热不均”，造成大量司法资源的浪费。

（三）增加人民法院调查取证和执行的难度

在我国的司法实践中，最大的困扰有两个，一个是执行比较困难，另一个是取证存在很大的困难。与此同时，行政诉讼的异地管辖更是加重了这两个方面的困难。在我国，行政诉讼采取异地管辖，这在一定程度上是具有积极意义的，因为异地管辖可以减少当地行政力量对司法的干预，使司法过程更加公正。但是事情总是存在两个方面，异地管辖也存在缺陷。因为行政诉讼要想顺利进行，必须要行政机关的配合，不然在取证问题上将面临困难，无法做到“以事实为依据”进而作出公正合理的判决。一般而言，行政机关为了维护自身形象，很少主动提交不利于自己的证据，而法院要想取证则容易遇到行政机关的不配合甚至阻挠，这就为行政案件的审理带来了很大的困难。行政案件实施异地管辖之后，不在同一区域内这一客观情况使得法院取证工作难度更是大大增加。由此可以想象，法院的判决想要在行政机关的配合下得到执行更是难上加难。如果法院作出的有利于行政相对人的判决不能得到执行，那么这份判决对于行政相对人来说没有任何的实际意义，行政相对人付出努力之后得到一纸空文，不仅浪费了行政相对人的时间、金钱，而且浪费了国家的司法资源，更是严重损害了司法权威。虽然我国《行政诉讼法》考虑到了这种情况，并作出了相应的规定，但法院在面对强大的行政权时，往往力不从心。在当前管辖制度下，本地法院的执行尚且困难重重，异地法院作出判决后想要得到行政机关的配合，更是难上加难。从这方面来看，实行行政诉讼异地管辖会使得法院执行工作陷入困境。异地执行行政判决，不仅难以调度执行力量，而且被执行人抗拒执行的可能性更高。

（四）增加当事人的诉讼成本

实行行政诉讼案件异地管辖，需要解决行政诉讼案件双方当事人的诉讼成本增加的问题。就原告而言，原告的居住地与管辖法院之间的距离远近决定了诉讼成本的高低。由于实行异地管辖，原告的所在地与管辖法院往往处于不同的行政区划内，与原有管辖模式相比，两者之间的距离无疑大大增加。因此，在起诉、质证、应诉等方面，原告付出的物质成本将大大增加，尤其是交通费用和食宿费用，并且行政诉讼管辖制度中的“便利原则”也在一定程度上被削弱。尽管有的行政案件的原告觉得付出更多的物质成本也要得到应有的公正，但是并非每个人都能接受诉讼成本的增加，因此，诉讼成本的增加是行政诉讼异地管辖实施过程中必须解决的问题，如果这个案件能最终给行政相对人一个满意的结果，还是比较好的，一旦达不到行政相对人满意的结果，会增加社会的不理解。而对于行政机关而言，行政诉讼异地管辖制度实施后，其为了维护自身形象，让管辖法院作出有利于自身的判决，为了达到胜诉的目的，行政机关会不遗余力地利用各种资源去影响管辖法院作出对自身有利的判决，相比较而言，行政机关的诉讼成本在无形中增加了许多。此外，对于法院来说，同样在送达文书、取证以及执行过程中，会有距离上的成本。

三、进一步推进我国行政诉讼管辖改革的构想

近些年来，国家一直对行政审判方面的改革十分重视，多次尝试了新的管辖方式以期改善行政诉讼当前所面临的问题，如利用提级、交叉或是集中管辖等方式，尽管这些尝试从目前的成效来看并不完美，但仍在一定程度上解决了地方行政对司法公正所产生的干扰，取得了不俗的效果。按照党的十八届三中、四中全会精神的要求，为进一步改善行政诉讼所处的困境、克服行政权对司法权的不当干涉，我国进一步探索新的司法管辖制度，具体来看，新《行政诉讼法》在原有的基础上进行了两大修改：一是增设了提级制，以县级或县级以上行政机关为被告的行政案件必须由中级法院管辖；二是设立了跨区管辖制度，即高级人民法院可经最高人民法院准许，确定若干个基层法院跨区管辖诉讼案件。显然这两点从之前部分地区试行到现在直接纳入法律文件中，体现了其合理性与进步性。而对于如何真正达到这两点所蕴含的目的，则是当前最紧迫的问题。

（一）建立统一的交叉管辖法院选择程序

当前我国所实施的异地交叉管辖方式，本质上是同级法院中本由A区受理的行政案件交由B区代审的制度。具体来讲，这里所说的异地管辖仅仅局限在基层法院中，而中级、高级法院并不能通过这种方式管辖其他地区案件。而之所以存在这一管辖方式，很大程度上也是为了避免当地行政机关对司法公正的不当干涉，这是由于本地法院所处位置关系，很有可能在审判时受到当地政府的干扰，但对于中级及以上法院来讲，其与地方政府往往关联不大，因此抗干扰能力也比较强，所以没有实施异地管辖的必要性。目前行政诉讼的管辖仍是采取与民事诉讼中相同的管辖原则，即原告就被告原则。在本质上，这一原则最初设立的缘由在于保证诉权不被滥用，防止被告自身的权益受到损失，同样也保障被告能够及时反诉，法院在调查取证、传唤等司法程序过程中也比较方便，可以降低司法成本。但这一原则以今天的眼光来看并不适用于行政诉讼，而且已经成为对行政诉讼制度不满的根本原因。

客观来讲，异地管辖方式并不算一种新创方式，其本身也没有在原诉讼法规定之外，主要原因就是该方式是建立在管辖权指定及转移之上的，即中级法院可指派当事人所在地之外的任一法院受理案件。而具体到应由哪一法院负责的问题上，并没有统一的做法或规定。目前来看，学界中主要有两种观点：一是认为应当由原辖区法院先立案，再交送给中级法院，之后中级法院才能指定本辖区的其他基层法院管辖；但另一种观点却并不认同这种做法，其认为应当直接交给中级法院立案，再进一步指派。不过这两种观点都具有一定的合理性，但同时又有着各自不同的缺陷。对于前者来讲，一旦让当事人所在基层法院进行立案，则极有可能发生行政干扰，以至于诉讼的受理及立案的过程都不能保证顺利进行，使得异地管辖实质上论为空谈，但即便如此，原告还是能够通过向中级法院直接提起诉讼来进一步救济；而对于第二种观点来讲，存在一定的程序性问题，倘若由中级法院进行立案，则一旦当事人提出上诉要求之后，又要在中级法院进行审理，显然会产生问题。

笔者对上述两种观点都不认同，而是主张采取一种更为妥当的办法。具体如下：首先，可以在当事人所在基层法院进行预备立案，一旦该法院不作为，则当事人可以直接向中级法院提交申请。其次，当事人所在基层法院将该诉讼申请移交中级法院指派管辖法院，但在这一过程中，中级法院并不参与到立案中，而是由被指派的管辖法院进行立案受理并编制案号。对于整个异地管辖流程来讲，其中的案号应当统一，代表了一个案件，而这一案号由具体审理该案的法院进行编号，这样既有利于案件的管理，也保障了管辖制度的规范与有序。

对于异地管辖来讲，最大的难题就是如何解决司法效率问题，而且还要保障充分的公平正义性。由于异地审理，原被告都远离了所在地，这与之前所讲的“两便”原则产生了实质的矛盾。而对于这一点，一般中级法院在指定管辖法院时，会适当考虑当事人的要求，但最终是否受允则由中院决定。不过对于这一点，笔者有自己的看法：生效的裁判可以转交至当事人所在地法院来执行，以提高司法效率并弥补异地管辖所存在的这一缺陷。

（二）赋予原告管辖法院的选择权

行政诉讼与民事诉讼最大的不同点在于，原被告双方在现实中的地位差距十分巨大，以至于可能导致被告一方干预司法审判的公正性。而从目前的实际数据来看，实力上的不对等使得异地管辖与预期效果出现了偏差，加之异地管辖加重了当事人的负担，因此，这种管辖方式并未得到当事人完全认可，甚至有的当事人排斥这一管辖方式。造成这种现象的最主要原因在于完全由法院指定异地管辖会给当事人一种官官相护的感觉，使得当事人在败诉或诉讼被驳回之后往往会选择更直接、更激烈的上访方式。故可以看出，如若可以使原告享有充分的管辖法院选择权，但仅限一次，则可以大为改善这种困境。例如，在德国，凡涉及不动产或某一区域内的权利争议等问题，均由该地区法院管辖，而行政机关等引起的诉讼，则由驻地行政法院管辖，而对于一切撤销之诉，凡在该辖区的所有行政法院均具备管辖权。^[22]同样的制度在美国的律法中也有体现，对于行政诉讼来讲，当事人可以选择四种具有管辖权的法院：一是被告机关所在地或官员的居住地；二是行为发生地；三是不动产所在地；四是原告的居住地。而对于上诉法院同样也有着多种选择：一是原告居住地；二是行为发生地；三是控制行为生效地。^[23]显然上述两个国家都给予了原告充分的管辖法院选择权，使案件能够在法定范围下更为自由，也更为公正地实现了原告诉权的行使，同时使得行政干预的可能性也大大降低，使司法公正得以确保。而就原告方而言，这种管辖方式恰恰体现了自治原则，从而避免了当事人对司法审判及其结果的猜疑，增强了当事人敢于维权的信心，也增强了当事人对法律的认同与信赖。正如日本学者棚濑孝雄所认为的那样，行政权力所赋予的权力必然会导致持有人内心的膨胀，而为了保障社会的公平正义，政府就必须反映人民的心愿，这一点在法律中就应体现为对个人主体性与自治原则的尊重，赋予他们与过于膨胀的行政权力相对抗的能力。^[24]

（三）适当增加中级、高级法院行政审判力量

显然，由于提级管辖的适用，使得各中级、高级法院在短时期内都无法缓解案多人少的窘境。为缓解中级、高级法院案多人少的矛盾，在2016年1月于海南省举行的行政审判优秀成果颁奖及座谈会中，许多与会人员都认为可以将涉及林权、信息公开等多种被告者为市、县政府的案件直接交给基层法院代为审判。而对于这一点，本文并不认同，主要原因如下：一是尽管在原行政诉讼法中认可该做法，但修正后的《行政诉讼法》已经删除了原行政诉讼法中“上级法院也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定；二是修正后的《行政诉讼法》明确规定，凡县级及县级以上政府的行政行为引起的行政诉讼，必须交由中级法院审判。综上所述，即便当前中级、高级法院存在缺乏人力的事实，但依法律规定也不能将中级法院所辖案件直接交付基层法院代审。对于目前存在的人力资源缺乏问题，可以通过其他途径解决，如可以根据各级法院受案数量及压力程度，增补一定的审判力量，加设人员。而从长远角度来看，必须考虑更为具体、合理的应对办法，以解决中级、高级法院案多人少的问题。对于那些还未进行法院员额制改革的地区，应充分考虑未来进行该项改革时的应对措施，真正解决这一压力。对于当前正处于员额制改革覆盖范围内的地区，则短期内应尽快调配好相应数量的法官及工作人员，保障诉讼要求得到满足。而根据目前改革区域的成果来看，海南省已然走在国内前沿，不但改革程度最深，其取得的成果也令人赞叹。

早在2008年，海南省法院就开始试行了提级管辖制，而随后的几年里，通过这一方式在摆脱干预、提升胜诉率、妥善分配资源等方面都取得了不俗的效果。据统计，在由海南一中院等三个中院在2008年一共受理300多件行政案件，而这一数据到了2014年提升至800多件，案件数量有成倍的增幅，但尽管如此，各中级法院仍能以较高的质量完成审判任务，无一案件出现拖结现象，这显然与各中院司法力量的合理配置有极大的关系。目前海南一中院共有8名行政审判员、6名辅助人员，审判员中有五年以下行政审判经验的3人，五年至十年行政审判经验的2人，十年以上行政审判经验的3人，审判委员会成员1人；海南二中院行政庭也配备了8名审判员、5名辅助人员，审判员中有五年以下行政审判经验的5人，五年至十年行政审判经验的1人，十年以上行政审判经验的2人，审判委员会成员1人；海口市中级法院行政审判庭有审判员6人、辅助人员6人，审判员中有五年以下行政审判经验的1人，五年至十年行政审判经验的5人，审判委员会成员1人。为适应提级管辖的需求，满足和应对诉讼要求，海南省高院也一直都处于不断调整、改革的过程之中，高院法官也由以往的9人增至14人。行政诉讼实行提级管辖，必定会对中级法院和高级法院的工作形成巨大压力。特别是新《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围，而且，新《行政诉讼法》规定实行立案登记制，行政案件数量的上涨是必然的。而要正确应对这一情况，就必须统筹各区域案件的分布状况，增强和巩固中级、高级法院的行政审判资源配置和人员储备。对于基层法院来讲，由于以县级和县级以上政府为被告的案件都由中级法院审理，其自身所面临的压力大大减小，因此可以适当抽调基层力量补充到中级、高级法院，以保证中级、高级法院不致在高负荷的审判压力下失去重心。

（四）因地制宜确定集中管辖法院

在确定集中管辖的法院时，笔者认为应当因地制宜。以海南省为例，上文提到的目前我国集中管辖的三种模式中，海南省采用第二种模式更为合理。原因主要为：第一种模式为铁路运输相关跨区域案件，这一模式并不适合于海南省，原因在于海南省并没有独立性质的铁路运输法院。而第二种模式则是由中院挑选出一到两个能力较强的法院集中受审辖区一审行政案件，而该集中辖区所发生的案件交由其他辖区异地受审，显然这一模式可以将行政与司法审查相隔离，从而最大限度地避免行政干扰，其另一巨大的优势在于统筹了司法资源，有利于人员的专业化。第三种模式是由中院指派一个能力较强的法院集中管辖，而该院的案件则上交至中院管辖，再对集中管辖的案件进行巡回审判。不过在这种方式下，集中辖区的案件会提级至中院管辖，使得中院的负担大大加重，再加上新法中已经规定将县级及以上的案件提级至中院，这就使得本就负担累累的中级法院还要担负起更多的案件，显然是与实际情况相冲突的。所以本文认为海南省采用第二种方式较为合理。而第三种方式中的巡回审判制，也是十分值得借鉴的。具体来讲，根据新《行政诉讼法》的规定，结合海南省行政审判情况，借鉴兄弟法院的集中管辖经验，可以在海口中院辖区、东部市县、西部市县和三亚中院辖区各选择一个收案数量相对较多、审判经验相对丰富、审判资源配置较强的基层法院，通过组建合议庭，再派合议庭直接前往当地审理，这样既可以满足双便原则的要求，也可以提升司法效力，保障司法资源不被浪费。因海南省正在进行司法体制改革，逐步推动省级以下人民法院的人财物统一管理，基层人民法院的审判权逐步摆脱地方权力的干扰，各跨区域管辖法院可以一并审理本地的行政案件。

}tb}表4 海南省行政案件相对集中管辖法院及所辖区域的构想表}/tb}

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}ta}区域划分 相对集中管辖法院 集中管辖区域海口中院辖区 海口市秀英区法院 美兰区、龙华区、秀英区、琼山区、三沙群岛法院东部市县 文昌市法院 文昌市、万宁市、澄迈县、琼中县、屯昌县、白沙县、定安县西部市县 儋州市法院 儋州市、洋浦经济开发区、临高县、昌江县、东方市三亚中院辖区 三亚城郊法院 三亚城郊法院、乐东县、陵水县、保亭县、五指山市}/ta}

此外，我们认为还应当考虑增设原告的选择权，同时定期调整上述集中管辖法院的管辖区域。而对于其中涉及的司法力量分配关系，则可以采用定期挂职的办法，这样既不变更现有的人事关系，又可以及时抽调非集中管辖法院的审判人员到集中管辖法院挂职工作。通过这些办法，尽可能地保证司法职能的有效利用，同时实现资源最大限度的合理分配。

（五）通过巡回审判的方式，解决提级管辖增加的诉讼成本问题

以本文的观点来看，海南省在提级制改革上取得的成功十分值得借鉴，因此可以参照最高院开设巡回法庭，将高院人员组合成固定合议庭，再指派各合议庭审理指定的几个市县行政案件，周期上以一年或半年轮换一次为益。这样不但能够显著降低司法成本，而且还能最大限度提高人力资源利用率，保证提级制能够发挥出最大的作用。

（六）强化责任追究，解决法院“调查取证难”和“执行难”问题

首先，进一步深化司法体制改革，加快推进省级以下地方法院与地方政府脱离，从人、财、物等方面保障法院独立审判，提升法院审判权威。其次，借助各省的立法权，从本省实际情况出发，不断完善行政诉讼调查取证和行政强制执行措施的相关制度，建立对行政机关拒绝配合法院调查取证和拒绝履行法院生效裁判的罚款等处罚措施。最后，强化司法建议效力，增加强制执行措施，赋予法院查封和扣押行政机关财产的权力，对拒绝配合法院调查取证和拒绝履行法院生效裁判的行政机关的负责人和直接责任人员可处以罚款或予以行政拘留。此外，强化对行政机关执行生效裁判的监督，不仅要将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告，接受社会监督，还要将执行生效判决作为官员依法行政的重要指标，纳入政绩考核范畴。

}blr}（作者单位：海南省第二中级人民法院）