第一章　农村金融法制概述

第一节　农村金融概述

一、农村金融概述

（一）农村金融的概念

“农村金融”一词无论是在金融领域、法学领域抑或者是在政府的文件中都会经常出现，至今为止并未有准确的概念界定。我们对一项制度作研究，其首要任务便是界定概念范围，只有将概念范围界定清晰，才能准确理解其含义。

对于“农村金融”的理解，有的学者认为，事实上，我国既有的“农村金融”的概念就是这样生成的，即“农村金融就是农村的金融”，这种望文生义、同义语反复的定义，不仅掩盖了农村金融的自身特性，使之失去了作为独立范畴存在的逻辑基础，而且，存在两个明显问题：一是“农村的”指向不明。二是对“金融”的理解流于形式。[1]笔者赞同这样的观点：首先，就适用范围上讲，“农村金融”不仅仅适应于农村。农村既是一个地域性概念，同时也是一个社会性概念，将“农村金融”仅仅指向“农村的金融”显然是缩小了其职能范围。其次，使用“农村的金融”这样的概念提法似乎也与实际现实难以对应。因为，既然存在“农村的金融”那么相应地也应该存在“城市的金融”这样的概念划分和实践区分。然而实践中，我们并不能找到与“农村的金融”相对应的“城市的金融”这样的金融市场划分定位，显然，“农村的金融”这样的提法与我国的金融市场实践不相符合。最后，将“农村金融”理解为“农村的金融”显然有望文生义之嫌疑，没有反应出农村金融的本质内涵。因而，将“农村金融”简单地理解为“农村的金融”过于片面。

农村金融在我国并非新鲜事物，早在30年代中期，我国商务印书馆就曾经出版过多部与农村金融有关的书籍，其中对于农村金融的范围也有了初步的划定。到了80年代，有学者也提出农村金融就是农村的货币资金流通。90年代后期，有学者提出农村金融是以信用手段筹集、分配和管理农村货币资金的活动。[2]从上述概念发展的过程我们不难看出，随着社会经济的发展，“农村金融”的范围是在不断变化的，很难有一个清晰的定位，学者们也都是从不同角度对“农村金融”进行不同的概括。而实际上，农村金融是一个历史的产物，在不同时期会被赋予该时期内的一些特定含义属于正常现象，因而无论是从哪个侧面定义，“农村金融”的概念都须要符合该时期的时代特色。

党的十八届三中全会公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该《决定》指出：“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”这充分说明了当前党和政府对于农村合作社的重视。并且，《决定》还指出：“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村……”从这些零散的表述中我们不难看出“农村金融”具有了这个时代的特色，改革开放进入攻坚阶段后，“农村金融”的含义也随之丰富起来，因而也具有与时俱进性。

从以上分析来看，“农村金融”的概念应当避免一个误区，即以地域的划分来表达其内涵，这种表达方式是不够准确的。同时，“农村金融”的概念还应当体现与时俱进性，即体现改革开放后“农村金融”的服务于农业、农村的特点。换言之，“农村金融”的概念既不能以“农村的”这样的地域性概念来作为其内涵，同时又不能脱离农村去谈金融，否则这样的金融对农村而言意义不是太大。笔者认为，结合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对于“农村金融”的一些表述，“农村金融”的概念应当以行业为其内涵的基本范畴，可以表述为：农村金融是服务于农业、农村、农民以及涉农项目的一种金融模式。

（二）农村金融的内涵

农村金融的内涵十分广泛，从抽象层面看，它的目的是为了服务于农业、农村、农民以及涉农项目，而从具象层面来看，农村金融有着以下内涵：

1.农村金融本质上是一种交易行为

改革开放后，我国的市场经济飞速发展，市场化的结果是金融行业也由过去的国有逐渐走向了市场，甚至有人大胆地提出：中国市场经济搞不好就是因为国有企业，国有银行垄断市场和资源，已经成为我国市场经济发展的障碍，只有破除国有企业的垄断，市场经济才能发展。[3]此种观点虽然有些过激，但是从中我们还是可以透视出一定的信息，即金融市场化已呈现出不可阻挡之势，民营资本进入金融领域的份额将越来越多，金融领域内的产品种类也将越来越丰富。

在金融市场中，涉农金融交易是金融交易的一个重要组成部分，是农村经济的主体要素之一，根据市场资源配置理论，涉农金融交易成本的主要决定要素不是交易的规模，而是交易的频率和信息的对称程度。经济基础决定上层建筑，农村经济是社会主义市场经济的组成部分，是社会生产关系在涉农领域内的一个体现，故属于上层建筑，而农村金融则是支撑这一上层建筑的经济基础，农村金融的存在与发展，是农村经济发展的内生动力。农村金融既然要发展，就要有支撑其发展的内在原因，这一原因比较简单，是靠交易行为完成的。因为市场经济从本质上讲是商品经济，是靠市场主体的交易来完成的。农村金融是市场经济的一个有机组成部分，当然也离不开金融交易，从这一角度上看，农村金融本质上是一种金融交易的行为。

2.农村金融交易的实质是满足涉农交易的条件

既然农村金融从本质上看是一种金融交易的行为，那么从理论上讲我们应当为这种交易行为提供相应的条件以促进交易的顺利完成。然而在目前我国的农村金融交易实践中，暴露出的问题较多，主要表现为：一是农村金融的供给不足。根据经济学的基本原理，供给与需求是两个呈现正相关关系的变量，在市场经济为主导的前提下，需求增加则供给相应会增加，相反需求减少则供给也会随之减少。我国金融实践的现状恰恰与这一原理背道而驰，即目前我国农村、农业、农民对于资金的需求量是非常大的，然而实际上农村金融机构对于农村、农业、农民以及涉农项目的供给数量远远小于需求数量，二者严重不成比例。二是农村金融交易的条件不甚成熟。我国目前农村金融机构的数量还相对较少，而且农村金融机构的交易水平也不高，这种现状不能满足交易主体对农村金融的需求，同时也严重制约了农村金融的发展。因此，要发展农村金融，就应当为涉农金融交易创造便利，满足涉农金融交易所需要的必要条件。

3.农村金融的基本特征是信用交易

信用交易是基于心理上的信任而建立起来的一种交易模式，此种交易模式在金融、证券、保险、票据、商业等不同领域内都有所体现。信用交易已经成为市场经济中不可或缺的一个组成部分。然而，我国现行的市场经济是由计划经济脱胎而来的，信用基础较为薄弱。在计划经济的历史条件下，经济资源由政府用行政命令的形式进行配置，社会上只有一种信用——国家信用。[4]在市场化的今天，各种信用模式逐渐建立并完善起来，其在市场交易中的地位变得越来越重要，这也是市场经济发展的必然趋势。

农村金融的产生受农业、农村这样的社会大背景影响较深，在农村，受传统文化的影响，彼此相互认识而且社会关系较为简单，一个人若有失信行为，强大的社会舆论压力很可能会导致该人无法在当地继续生活，在这样的约束力下，农村发生失信行为的数量还是较少的。农村金融由于主要是针对农村、农业、农民以及涉农项目，这些都离不开生活在农村本地的农民。鉴于这种相互信任基础较为厚实的现状，农村金融主要采取信用交易的模式，目的是为了实现成本最小化而收益最大化。

（三）农村金融的基本功能

农村金融的基本功能主要体现在以下几个方面：

1.农村金融能够融合农村经济与金融体系各自的特点

农村经济是我国市场经济的一个不可或缺的重要组成部分，所占比重不可忽视，以北京为例，2012年郊区农村经济总收入实现4880.7亿元，同比增加382.7亿元，增长8.5%。其中，主营业务收入实现4681.1亿元，同比增长7.9%。农民人均所得增长9.8%，农民从第三产业获取的所得比重达62.2%。[5]说明了在市场经济中，农村经济在“稳中求进”发展战略的指导下，工业化、城镇化和农业现代化为新的经济增长点，实现了平稳快速发展，因而，在改革开放不断深化的今天，农村经济已经成为市场经济中的一个重要组成部分。

金融体系是一个以融资、贷款、货币流通为基础建立起来的金融部门、金融模式、监管体制为核心的体系。金融体系纷繁复杂，世界各国均有各自的金融体系，就我国而言，金融体系中包含了农村金融这样的单元，农村金融是金融体系中不可缺少的组成部分。

农村金融是指立足于农村、农业，旨在为农村、农业、农民以及涉农项目提供金融服务，具有促进农村经济发展功能的金融机构。[6]农村金融与农村经济的关系密切，首先，农村金融为农村经济的发展提供了物质保障，党的十七届三中全会明确提出“农村金融是现代农村经济的核心”。其次，农村金融发展对农村经济发展的影响非常显著，总体看正向效应大于负向效应。再次，提高农村投资的效率与力度，能够充分发挥农村金融的作用，进而促进农村经济的长期可持续发展。[7]所以，谈及农村金融时不可能回避农村经济这一话题。与此同时，农村金融也是金融体系的一个组成单元，属于金融的范畴，它与金融体系之间是下位概念与上位概念的关系，研究农村金融时，也不可避免地要研究金融问题和金融体系问题，并且必须将其放在金融体系的环境下加以探讨。因此，农村金融融合了农村经济与金融体系各自的特点，形成了自身的独特属性，可以说农村金融是农村经济与金融体系相互作用的产物。

2.农村金融的内容与现实表现出多样性

农村金融的内涵需要从理论和现实两个层面来加以理解。首先是理论层面的理解，需要根据整体金融状况和农村经济发展目标来加以理解。从理论上来说，农村金融应当包含金融组织体系，或者说和整体金融应该是保持一致的组织体系，亦包括多种形式的金融产品和金融服务。其次是从现实层面来理解，现实中农村金融则是适应农村经济发展的金融需求，具有自身特点的不断演化的动态结构。因此须根据我国目前农村金融的发展现状和农民对金融的实际需求来理解。只有从现实和理论层面进行交叉理解，才能充分理解我国农村金融内涵的功能意义。[8]

3.农村金融存在的主要功能是促进农村和谐全面发展

有学者认为：“农村金融机构的有效性不在于其机构的多少、规模的大小和现代化程度的高低，而在于是否能因地制宜的灵活变通，提供最符合农村需求的金融服务产品，适应农村经济发展的金融交易需求。而在实践中逐渐形成和发展起来的适应农村实际发展的金融组织体系才真正属于农村金融的范畴，也就是说农民的需求决定了农村金融机构的组织体系和发展状态，反之则不成立。换句话说，农村金融机构只有不断改革适时提供农村居民所需的金融服务才是关键，至于具体的金融机构形式则是无关紧要的。”[9]笔者同意这样的观点，从经济学角度来看，需求与供给是决定市场平衡的一对概念，需求增加则供给相应也会增加，反之需求减少，供给也会随之减少，商品或者服务的提供者只有不断满足消费者的需求，才能够在市场中获得利润。具体到农村金融道理亦然，农民对于金融而言有需求，金融服务的提供者只有不断加强自身的服务水准，才能够满足农民对金融服务的预期，最终实现市场资源配置的均衡。

（四）农村金融的现状

1.农村金融供需关系不平衡

长期以来，我国农村金融的发展总体上而言难以满足农村对于金融服务的需求，主要体现在以下几个方面：一是发展观上存在误区。我国的历史源远流长，文化思想传统博大精深，但是在这些文化传统中也存在一些糟粕，现实社会中我们都会无形中受传统文化影响，而且影响程度较深。体现在金融领域就是只注重数量的发展而不注重质量的提升，这种数量取胜的发展观大大制约了农村金融的发展。实践中农村金融的发展逐渐演变为农村机构的发展，进而演变为农村金融机构数量的增加，这种发展观虽然在一定时期内起到了积极的推动作用，但是从长久来看，由于金融服务质量上不去，导致了越来越多的金融机构撤出农村金融服务领域，这种大而空的发展观很难满足现实中农村对于金融服务的需求。二是农村金融理论发展不足。农村金融的理论与政策较为单一，导致了农村金融的功能和农村金融机构的功能相互混淆，这种混淆的结果也难以真正满足农村对于金融服务的需求。由此可见，目前我国农村金融的供需关系处于不平衡的状态，总体上而言，处于需求大于供给的状态。

2.农村金融发展方向不明确

改革开放后，我国加大了对金融产业的投入力度，金融服务的水平和质量较以往大大提升，但是农村金融服务仍然处于供给不足的状态，主要表现在以下三个方面：一是身份界定的人为化。无论是金融理论还是金融政策抑或者是金融机构，对于农村金融机构的界定较为狭隘，人为地将其限定为“农村”身份，这样就产生了大量有“农村”之名而无“农村”之实的金融机构，致使农村金融的相关政策不能很好地贯彻于这些金融机构，这显然与农村经济发展的要求相背离。二是在发展方向上故步自封。从长期的农村金融实践来看，农村金融机构人为地将业务范围限定于“农村”，一方面画地为牢使金融资源难以得到有效地配置，另一方面还会加剧城乡“二元”结构的分割，大大削弱了农村金融的功能，不利于市场公平竞争的开展。三是在发展路径上存在“道德风险”和法律风险。从长期的农村金融实践来看，受政策性的影响，农村金融机构与地方政府之间的关系密切，这种密切的关系存在着较大的“道德风险”和法律风险，在“机会主义”思潮的作用下，农村金融市场逐渐出现非农化的倾向，这样就使得农村金融资源不能得到优化配置，其功能自然也就得不到完全地发挥。从上述分析我们可以看出，目前我国农村金融发展的现状并未达到理想化，主要体现为发展方向上的不清晰。

二、农村金融的范围

（一）我国农村金融的组织体系

目前我国农村金融体系主要是以合作性金融为基础，商业性金融机构、政策性金融机构分工协作的农村金融组织体系，如图所示：[10]

从图中可以看出，目前我国农村金融包含的范围较为广泛，主要包含了三类：一是银行性金融机构。其中包括农村商业银行、农业发展银行、中国农业银行等。二是非银行金融机构。其中包括农业保险经营机构、农业信托投资经营机构、农村信用合作社等。三是非正规部门。其中包括农村扶贫社、农民互助基金会、民间私人信贷组织、国外非政府组织等。上述机构构成了我国农村金融的组织体系。在理论层面，农村金融较为重要的内容有两个方面：一是农村合作金融，这是目前我国农村金融的基础。二是农村政策性金融，这是农村金融中比较活跃的因素。

（二）农村合作金融

1.合作金融的概念

合作金融的含义十分广泛，故而并无确定概念，有的学者认为，合作金融是商品经济条件下劳动群众为改善自己的生产和生活条件，自愿认股联合，实行民主管理，获得服务和利益的一种集体所有和个人所有相结合的特殊的资金融通形式。[11]也有学者认为，合作金融组织是实行自主经营、独立核算、自负盈亏、自担风险的劳动群众集体所有制性质的企业法人。[12]也有学者认为，合作金融是一种金融活动，而从静态的角度看，合作金融则是金融组织的一种存在形式，进而把合作金融定义为“按照国际通行的合作原则，以股本为资金，以入股者为服务对象，以基本金融业务为经营内容而形成的金融活动和金融合作组织”。[13]还有学者认为，合作金融是建立在合作组织成员互助合作基础上的一种金融组织形式，一般是小规模资金所有者互通有无、资金互助的一种灵活有效的形式。[14]也有学者认为，合作金融作为合作经济的重要组成部分，既具有合作经济的共性，如自愿、民主、互利，又具有区别于生产合作、供销合作、消费合作等合作经济形式的金融特性；合作金融作为一种特殊的资金融通方式，又有别于商业金融、政策性金融等各种金融活动。由此，将合作金融概括为：一切按照国际通行的合作制原则，以自愿入股、个人财产联合为基础，以出资者自主经营、民主管理为经营特色，以入股者股金为主营资本，以入股者为服务对象而形成的金融活动以及随之发展起来的金融合作组织。[15]

以上观点各有道理，有的是从所有制的角度出发对合作金融进行定义，有的是从静态和动态两个角度对合作金融进行阐述，有的则是从资金融通的角度对合作金融进行描述，笔者认为，总体上合作金融应当具备如下四个基本特征：一是合作金融既包含服务于社员的动态资金融通活动，又包含了以互助性、非营利性的金融机构所组成的合作组织形式。二是合作金融设立的标准是合作制的基本原则。三是金融的资本来源主要是参与者的股金投入。四是合作金融的主要服务对象是入股者。由此可见，可以将合作金融定义为：依照合作原则设立的，资本来源主要是参与者的股金投入并且服务于入股者的一种金融组织。

2.合作金融的作用

合作金融在历史上曾经发挥过重要的作用，在固定的历史时期以及不同的地域，合作金融所发挥的作用是不同的。主要体现在以下几个方面：

一是促进城乡进步和发展。合作金融从其功能上看，可以充分发挥信用贷款的政策，加大对农村经济的投入力度，对于农村经济产业结构的调整起到了积极的推进作用。并且对于农民发展农业经济而言，提供了大量的资金帮助，充分发挥了合作金融立足城乡市场的理念。与此同时，合作金融还对一些经济欠发达地区的文化、教育、生产等方面提供了资金扶持，帮助这些地区走向现代化。可见，合作金融促进了城乡经济的发展。

二是对于民间信用能够起到良好的疏导作用。民间信用是在民间自发形成的一种信用模式，主要是靠自律机制、人情机制加以约束，盈利模式主要是靠高利贷形式，据调查结果显示，民间信用借贷的利率平均高于银行利率的三倍以上。[16]这种以高利贷为基本存在模式的民间信用形式，若缺乏监管机制加以监管，便会像脱缰野马一样难以控制。而合作金融由于有服务“三农”的基本指导思想，故可以为农村经济的发展提供有效的帮助，可以正确疏导民间信用，使民间信用活动能够去伪存真，保持健康可持续发展。

三是金融体系有益的补充。商业银行是市场经济中的一个重要元素，但是由于受注册资金以及经营规模的限制，商业银行在数量上并不是很多，主要集中于县级以上的城市之中，然而合作金融却可以利用投入少、规模小等优势，在城乡各地，街道、社区，农村集镇等各处广泛设置，网点星罗棋布、数不胜数，这一优势是商业银行所不具备的，因而也弥补了商业银行在设置上的不足。由此可见，合作金融作为金融体系上的一个分支对金融体系而言能够起到补充和完善的作用，金融体系中若缺少了合作金融，其体系的完整性必然会遭到破坏。

（三）农村政策性金融

1.农村政策性金融的概念

要谈及农村政策性金融的概念，首先应当知晓政策性金融的概念。关于政策性金融的概念，总体上有以下几种认识：

国家行为说，认为政策性金融是以国家信用为基础的、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融通行为。[17]

法律行为说，认为政策性金融是一切规范意义上的政策性贷款，是一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。[18]

对于以上概念，是从不同角度对政策性金融进行认识的，国家行为说着重看中国家在金融政策制定中的地位和作用，而法律行为说则是从经济法的角度对金融行为的各个环节加以总结，每个法律环节都渗透着政策的要素。无论是国家行为说还是法律行为说，对于我们理解政策性金融乃至农村政策性金融都有一定的帮助意义。实践中，政策性金融机构从最初的国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家，后都有不同程度的发展转型，例如，2008年国家开发银行转型为股份制商业银行。目前农村政策性金融机构主要是中国农业发展银行。农发行是1994年农村金融体制改革中为实现政策性金融与商业性金融相分离而设立的机构，其业务并不直接面对农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理财政性支农资金的拨付。1998年之后只承担粮棉油收购贷款业务，支农功能有限。近几年在其他领域的业务有所拓展，如农业产业化经营贷款、农村基础建设贷款等，但仍以粮棉油收购贷款业务为主体。[19]

农村政策性金融与农村商业性金融、民间金融相对应，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区域发展政策为主要目的，不以营利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。[20]农村政策性金融的主要目的是将金融职能与政府财政职能相结合，使国家的农业产业政策最终得到很好的贯彻。

2.农村政策性金融的功能

作为农村金融市场上一类特殊的金融主体，农村政策性金融既不同于立足无偿援助的国家财政，也不同于以营利为主要目的的商业性金融，而是具有其独特的定位与运营特点。基于政策性金融的一般特征和农村金融市场的特殊性，可将农村政策性金融的特征概括为以下几点：

一是金融性。农村政策性金融首先是金融行为而非财政行为，其运行以信用原则为基础，并具有金融机构的运营和管理方式。

二是政策性。农村政策性金融通常由政府参股、创立或加以保证，作为政府实现农村经济社会发展目标的工具，其运行需要以政府和政策的宏观经济目标为导向，资金投向和投入量、利率和期限等都要接受政府指导，具有特殊的融资对象和融资原则。

三是非营利性。农村政策性金融不以追求利润最大化为经营目标，同时其融资准则具有明显的非商业性，通常由政府对其进行补贴和扶持，如拨付资本金、提供低成本融资渠道、利差补贴和税收减免等。

四是优惠性。农村政策性金融的信贷条件优惠，特定对象在贷款时具有优先甚至排他地位，贷款条件相对宽松，常常无需担保、抵押即可获得贷款。此外，农业政策性银行还往往对金融产品提供价格优惠，发放利率低于市场利率的贷款。

五是风险性。农村政策性金融的风险来源主要有三大类：第一类是产业和项目风险，农业本身即是高风险的弱质产业，而政策性金融又集中投向于低利项目和贫困农户，进一步加大了金融风险。第二类是资产结构风险，政策性贷款项目的资产结构较为单一，风险不能得到有效分散和转移。第三类是担保性风险，受国家投资指导政策或贷款对象担保能力的限制，政策性贷款常常缺少抵押和担保。[21]

3.农村政策性金融的体系

目前在我国，农村政策性金融体系主要包括四个部分，即扶贫类金融、政策性银行、商业性金融机构承担的政策性金融和非银行类政策性金融，如图所示：

在这一体系中，扶贫类金融的主要部分是财政扶贫中的金融措施，其中又以扶贫类信贷为主。此外，国际组织和民间机构提供的扶贫类信贷也发挥了重要作用。扶贫类金融不同于其他政策性金融服务，往往以农户或地区脱贫为首要目标，并配合特定的政策，专门性地投向指定的领域和项目。[22]