第二节　农村金融法制的基本框架

一、农村金融法制的概念

农村金融法制是农村法律制度的简称，对于该概念的表述目前学界没有统一的表述方式，有的学者认为，所谓农村金融法律制度，是指调整农村金融、农村金融主体及其相互关系的法律规范的总称。[23]也有的学者认为农村金融法律制度是以中国人民银行、政策性金融机构、商业性金融机构、合作金融机构在农村实施的金融法律体系及服务定位、运营方式、股权结构、业务范围及监管模式等制度为对象的法律制度的总称。[24]还有学者认为农村金融法律制度是以维护和促进农村金融的可持续发展为重点任务，发挥统筹城乡发展关系的法律规范。[25]这些概念均有各自的道理，是从不同的角度对农村金融法制进行的阐述，对于农村金融法制的定义完全取决于研究内容的需要。笔者认为，对于农村金融法制进行定义须要考虑如下要素：一是制度性要素。即农村金融法制它的立足点首先应当是一种法律制度，而非金融制度，这就决定了该定义的最终落脚点必须是法律制度。二是内容要素。农村金融法制的内容主要是调整农村金融法律关系的制度，因而须要体现内容要素。基于以上认识，可以将农村金融法制定义为：以农村金融法律关系为调整对象的法律规范总称。这些制度的范围较为广泛，包含了市场准入制度、经营管理制度、保险制度、帮扶制度、责任追究制度等。

二、农村金融法制的特点

（一）宏观性特点

1.农村金融法律制度的立法规范并不缺乏

市场经济的不断发展使得城乡的差距日益明显，于是政府越来越重视“三农”问题，农村金融作为农村经济的一个重要组成部分也被提高到非常重要的高度予以对待，每年中央的一号文件都会涉及“三农”问题，截止到2014年止，中央已经连续11年将“三农”问题作为一号文件的主要内容，该做法已经形成了一种惯例，由此可见，中央对于“三农”问题的重视程度是非常高的。2014年1月19日中共中央、国务院公布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中一方面对农村经济改革勾画了路线图，另一方面也明确指出要加快农村金融制度创新，这也说明了中央政府对于农村金融法律制度建设的高度重视。因此可以看出国家对于农村金融法律制度建设的决心是非常坚定的。具体到法律制度的建设，长期以来，我国在农村金融方面的立法已经取得了长足的发展，关于农村金融的法律法规以及规章、规定数量并不少见，其中包含了涉及农村政策性金融的法律、法规、规章制度，也包含规范农村商业性金融的法律、法规、规章制度，还包含了农村合作金融的法律、法规、规章制度，当然在这些制度之外对一些涉及农村金融的边缘性制度也有所规范，例如金融犯罪的立法规范。这些立法规范构成了农村金融法律制度的整体，可见，目前我国关于农村金融的立法规范从总量上看并不缺乏。

2.农村金融法律制度总体上较为薄弱

虽然从数量上看目前我国农村金融的立法规范并不少，但是我们也不得不看到一个现实，就是相对于城市金融的立法而言，农村金融的立法还显得较为薄弱。由于历史原因，我国建国后为了解决无地、无粮食的城市居民的吃饭问题，将国家划分为城市与农村两个部分，城市居民由国家供给粮食。而随着我国改革开放之后，社会进入市场经济，计划经济中的供给制一一被终结，城市居民的吃饭问题已经得到很好的解决，城市与农村二元划分的基础消失了，但是这种城乡二元结果的划分不仅没有得到消减，反而随着农村城市化改造以及大量农民工进入城市使得城乡结构性差异越来越大。就金融领域而言，原本一些设有农村业务的金融机构，由于受营利性的推动也逐渐退出了农村市场，使得农村金融市场与城市金融市场的二元差距逐渐增大。而反映到立法层面，就是立法规范的规模性、体系性、细致性等各个方面城市金融的立法规范都要强于农村金融，这种城乡二元结构的差异在金融领域内也体现得十分明显。所以，从总体上看，农村金融法律制度相对而言较为薄弱。农村金融法制的这种发展趋势不利于农村金融的和谐稳健运行，而且也使农村经济的发展得不到很好的外力推动，不利于农村经济的快速健康发展。

（二）微观性特点

1.阶段性

农村金融法律制度是阶段性的产物，这是该种法律制度与其他法律制度所不同的独有特点。所谓的阶段性，指的是农村金融法律制度产生的法律阶段，该阶段是工业化进程发展阶段的体现。人类社会由农业文明向工业文明转变的过程中带动了工业的大发展，同时也逐渐形成了城乡二元化发展的结构格局。尤其是1992年后，我国改革开放的进程进一步加速，先富带动后富、城市带动农村的政策被很好地贯彻执行，于是工业化、城镇化的发展明显加速，进入21世纪后，我国城镇化率呈逐年上升趋势，以2002年至2012年这10年间为例，我国农村城市化率上升了13.5个百分点，如图所示：

农村城市化率的提高，带来的是农村人口向城市流动，农村人口比例逐渐减少而城市的人口的比例逐渐增加，以我国第六次人口普查为例，从结果上看：我国大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。而根据国家统计局2011年1月17日发布数据，2011年末，中国大陆总人口为134735万人，城镇人口为69079万人，比上年末增加2100万人；乡村人口为65656万人，减少1456万人；城镇人口占总人口比重达到51.27%，比上年末提高1.32个百分点，城镇人口数量首次超过农村。

工业化的发展，城市化率的不断提升，加剧了城乡二元结构的差距，使得金融市场的格局发生了巨大的转变，一方面是一些原本非农村性金融机构逐渐退出了农村金融市场，另一方面专职服务于农村的农村金融机构的服务范围在逐渐拓宽，融资方式、融资手段、融资渠道都比以往有了长足的发展，形成了有农村特色的金融服务体系。此时，对于金融法律制度而言，形成了城市金融法律制度和农村金融法律制度的鲜明对比，随着改革开放的不断深化，法制建设进程的不断推进，社会分工日趋详细，法律部门的划分也不断精细，农村金融法律制度已逐渐形成了一个具有自身体系的法律部门。这种状态将随着工业化、城镇化的发展而持续一段时间，但是随着农村城镇化的不断加强，农村人口将逐渐向城市人口转化，国家对于农业经济的帮助将通过农业补贴等形式不断弥补，城乡二元结构的差异将逐渐缩减，此时城市和农村的差异也将逐渐消除，城市金融和农村金融的服务范围也会变得不再泾渭分明，金融的二元性也将消失，农村金融法律制度将与城市金融法律制度相互融合，回归至金融法律制度之中。由此可见，农村金融法律制度是工业化发展的阶段性产物。

2.政策性

金融法以及商事法律制度其中的一个主要目的就是通过制度约束，实现法律主体在法律规定的框架下经营利益的最大化，因而金融法以及商事法律制度的制度设计，在立法酝酿之初都要围绕这个核心展开。而农村金融却与此截然不同，法律制度的设置除了要考虑经营利益最大化这一目标之外，更多地还要考虑国家如何对农村金融实行优惠、扶持、保障等政策，因而农村金融法律制度体现了很强的政策性。主要是因为农业经济有着以下特点：一是季节性。农业生产的季节性非常强，农忙时期与农业相关的产业需要大量的资金扶持，而农闲时期农业对于资金的需求度则不会太高，因而需要对农村金融给予一定的政策性扶持，来平衡农业对金融的这种需求。二是时效性。农业生产经营往往具有较强的实效性，农业生产对于资金的需求很多时候是较为急迫的，这时也需要国家在制定制度性规范时给予相应的政策倾斜，来缓解农村产业经营对资金的需求。三是成本高。我国农村地域较为广泛，且较为分散，交通条件较为不便，因而农村经济的发展需要较高的成本予以支持，这也需要国家给予特殊的政策扶持，才能解决农村经济发展过程中的这一困难。四是风险性高。农业生产的发展受自然因素影响程度较深，而自然因素往往又具有不可预知性和难以掌控性，因而农村金融对农业产业的投资风险性也较大，对于这一情况，国家在制定相关法律、法规时需要考虑到农业生产经营的这一特点，给予适当的政策性帮扶，以使农村金融的风险控制在合理的范围之内，使农村经济能够得到持续、健康发展。

由于农业经济具有以上特点，因而农村金融法律制度在制定时要充分考虑上述特性，体现出一定的政策性。对于农村金融的政策性，2014年颁布的《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中也有明确说明，意见指出，要加大对“三农”金融服务的政策支持，健全政策扶持体系，完善政策协调机制，加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化农村金融政策扶持体系，为金融机构开展“三农”业务提供稳定的政策预期。并且要加大政策支持力度，按照“政府引导、市场运作”原则，综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，重点支持金融机构开展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、农业种植业养殖业贷款、大宗农产品保险，以及银行卡助农取款、汇款、转账等支农惠农政策性支付业务。按照“鼓励增量，兼顾存量”原则，完善涉农贷款财政奖励制度。优化农村金融税收政策，完善农户小额贷款税收优惠政策。落实对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）的定向费用补贴政策。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。对涉农贷款占比高的县域银行业法人机构实行弹性存贷比，优先支持开展“三农”金融产品创新。由此可见，农村金融中的政策性是十分明显的。

3.合作性

农村金融法律制度所体现出的合作性是指农村金融法律制度在制度设计上是以合作机制为主导建立起来的，农村合作性金融是整个农村金融的核心，在将来农村金融发展的过程中，合作金融依然会成为农村金融发展的重点。2014年颁布的《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中指出：“规范发展农村合作金融。坚持社员制、封闭性、民主管理原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，发展农村合作金融。支持农民合作社开展信用合作，积极稳妥组织试点，抓紧制定相关管理办法。在符合条件的农民合作社和供销合作社基础上培育发展农村合作金融组织。有条件的地方，可探索建立合作性的村级融资担保基金。”可见，合作金融的地位将是非常重要的。之所以合作性金融能够成为农村金融的核心，主要原因在于：一是商业性金融无利可图。农村经济主体众多，而且较为分散，农村金融机构与借款人之间的信息不对称性较强，此时普通商业性金融机构在获取农村金融主体的信息时往往力不从心，因而在农村金融业务方面投入的精力不会太多，故而在农村金融市场中的利益获取量不是太大。二是商业性金融的效率不高。由于农村金融主体具有分散性的特点，此时商业金融面对分散的农户进行金融服务时，往往效率较为低下，金融运行的目标难以有效实现。三是金融监督的成本过高。由于农村金融体系较为复杂，而且信息不对称性较强，故而金融监管部门对其进行监管时往往会体现出力量不足的特点。四是合作性金融能够弥补商业金融利润低、效率低的不足，同时还能够降低监管的成本。合作性金融机构从本质上讲是一种人合模式的合作，社员之间的信息沟通较为顺畅，这就可以将信息的成本控制在最小化，从而可以减少信息不对称的程度以及监管成本。另外，农村合作制金融以小而灵活的方式出现，能够很好地适应分散式的农村村民对金融的需求，因而可以提高金融的适用效率。[26]由此可见，合作性金融是农村金融的核心，故而农村金融法律制度可以体现出较强的合作性。

4.复杂性

正是由于农村金融法律制度存在阶段性、政策性、合作性的特征，使得农村金融法律制度在设计之初就要考虑众多矛盾，例如：营利性与政策性的矛盾。农村金融机构从本质上讲属于企业法人、商事主体，营利性是其最根本的特点，农村金融机构若不营利，就不能正常生存。而农村金融机构又担负着众多政策性的任务，而且农村金融法律制度还必须根据农村经济发展自身的特性体现出政策性的要求，因而首尾兼顾的矛盾就使得本就庞杂的农村金融法律制度变得更加复杂。此外，农村金融法律制度不仅包含了平等主体财产权利的民事法律关系，同时还包含了行政管理、金融监管的行政法律关系，也包含了规范金融犯罪的刑事法律关系，由此可见农村金融法律制度本身具备较强的复杂性。

三、农村金融法制的调整对象

（一）农村金融主体

1.农村金融机构

农村金融机构是农村金融法律制度所调整的最主要的主体，在学理上，由于农村金融机构处于提供金融资金的地位，因而也被称为农村金融供给主体。在农村金融市场中，有正规的金融组织、非正规性的金融组织以及资金有盈余的农户都可以提供金融商品，形成了农村金融供给者体系。正规的农村金融机构是经过合法注册并被法律所认可的金融机构，例如中国农业发展银行、中国农业银行、农村商业银行、农村信用合作社等机构，另外，政府控制的农村扶贫机构也可以归类在正规金融组织中。非正规金融组织形式主要包括互助性的自由借贷、金融服务社、私人钱庄、合会、民间集资、民间贴现和其他民间借贷组织。盈余型农户，是指有一定闲置资金的农户，他们往往是民间借贷的资金供给者。农村正规金融组织和非正规金融组织并存，正是我国农村金融市场具有二元结构特征的具体体现。如图所示：[27]

2.地方政府

地方政府在农村金融法律制度中属于金融需求主体，在实践中，地方政府负有推动经济发展、维护社会稳定的责任，为了达到这样的目标，往往需要一定的财政支出予以支持，农村金融就成为地方政府的财政支出来源之一。此外，地方政府对于公共事业的建设负有职责和义务，为了建设农村公共事业，会向农村金融机构融通资金。另外，在现行公务人员考核体系之下，一些地方政府为了满足自身的政绩，搞一些面子工程、政绩工程，有时也不惜向农村金融机构举债。类似的情况还有许多，这说明在农村金融法律制度中，地方政府有一定的金融需求，是农村金融需求的主体。

3.农户

市场经济发展的大环境带动了农村经济的发展，此时农村村民对于金融的需求也越来越强，金融实践中，可以将农户对金融的需求分为三类：一是贫困型农户。此类农户无论是生活还是从事农业生产均较为困难，对于资金的需求也较大，但是由于其偿债能力较低，风险性较强，所以商业性金融机构不愿意将贷款发放给这类农户，该类农户对资金的使用基本上是靠政府政策性贷款、优惠性金融等具有扶贫性质的贷款予以实现。二是维持型农户。该类农户靠自己的劳动基本上可以解决农业生产以及基本生活问题，可以维持正常的生活现状，这类农户由于具备一定程度的偿债能力，因此诚信度也较高，金融机构也愿意将小额信贷资金发放给此类主体。三是市场型农户。此类农户一般以市场为导向，按照市场规律从事规模化农业生产经营，一般以机械化、专业化生产为主，他们对资金的需求量较大，自身的诚信程度也较高，还款能力较强，金融机构将资金发放给该类主体的风险较小，因而属于商业金融组织合适的对象。但是由于目前我国对于动产浮动抵押以及农作物抵押的规定较为模糊，《物权法》第一百八十一条规定：“经当事人书面协议，企业、个体工商户、农业生产经营者可以将现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就实现抵押权时的动产优先受偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第五十二条规定：“当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效。”此条也只是规定以农作物抵押时将其占用范围内的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效，并未否定农作物抵押的效力。因此，目前农作物抵押一直成为困扰农村金融的一个问题，多数情况下农村金融机构会以没有法律明文规定而拒绝农村以农作物作为抵押物的贷款要求，使得此类主体的金融需求难以得到彻底的满足。

4.农村企业

农村企业包括农村个体私营企业、农村中小企业、农村产业化龙头企业。企业对农村金融需求多种多样，有信贷需求、储蓄需求、保险需求、结算需求（包括汇兑和信用卡消费需求等）。从信贷需求来看，由于农村个体私营企业和中小企业是立足于当地资源而发展起来的，生产是面向市场的资源利用型生产，市场供给和需求均衡变化的不确定性较大，因此，其生产经营活动的风险也较大，虽然它们有较多的信贷需求，但因农村金融机构对其发放贷款的高风险而难以满足其金融需求。资金短缺就一直是农村中小企业较突出的问题。[28]

5.农业产业化组织

农业产业化组织，是指农业产业化过程中出现的，以解决小生产与大市场矛盾为目的，以市场为导向，以利益为纽带，以契约为形式，以农业企业为龙头，以农业生产基地为依托，以农户为基础，将农业产前、产中和产后有机联结起来，克服农业利益被分割的各种农业生产经营一体化的新型组织形式的总称。[29]农业产业化组织的建立于发展需要有一定的金融背景做支持，它是将农户、企业、市场有机结合的一种生产经营机制，可以实现农业生产的标准化、产品化、市场化。该类主体在金融市场中对资金的需求量较大，并且要求的服务也较高，需要现代化的金融服务予以配套。

6.农村金融监管机构

农村金融交易秩序是否能够稳定，关系到农村经济发展的大局，对于农村金融组织的交易活动以及农村金融的成本管理、风险控制等都须要予以监管，否则必然会导致金融秩序的混乱。由于金融监管具有行政权的属性，因而该项权利必须由国家授予具有行政执法机能的组织予以行使。目前我国行使金融监督权的机构有中国人民银行、银监会、地方政府的金融管理部门等，这些监管机构对于农村金融具有监督和管理的职能，因而也属于农村金融的调整对象。他们的监管行为对于农村金融市场的健康发展起到了至关重要的作用。

7.其他农村金融服务主体

农村金融的主体除了上述传统的农村金融组织之外，还存在一些新型农村金融服务的主体，在2014年颁布的《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》中明确指出：“要丰富农村金融服务主体。鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。支持组建主要服务‘三农’的金融租赁公司。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金，支持其他融资性担保机构为农业生产经营主体提供融资担保服务。规范发展小额贷款公司，建立正向激励机制，拓宽融资渠道，加快接入征信系统，完善管理政策。”可以预见的是，在这种政策的指引下，更多的新型农村金融服务主体将进入到农村金融市场之内参与服务“三农”、服务农业经济建设。

（二）农村金融法律关系

1.合作关系

合作关系是农村金融关系的核心，在世界范围内，依据合作关系而建立起来的合作金融在农村金融中都占据主要地位。合作关系是应农村金融信息不对称性强、贷款风险较高等特点而产生的，主要是通过合作互助、风险共担等金融形式以“人合”模式为基础建立起来的法律关系。合作关系既体现了金融组织与成员之间的借贷关系，同时又体现了二者存在的利益共享、风险共担的利益共同体的关系。合作关系是农村金融法律关系中最主要的关系，同时也是农村金融法制调整对象中的重要一环。

合作金融关系主要体现了以下特征：一是合作金融从形式上看是人的联合，并非资本的联合。从以往的实践来看，合作金融关系中合作人的法律地位较为突出，传统合作金融机构实行“一人一票”的管理方式，然而随着改革开放的不断深化，股份制改革进入了深水区，各种企业形式都不同程度引入了股份制的元素，以合作金融为例，也在“一人一票”的基础上融入了加权投票的元素，形成了现代合作金融的新模式。但从本质上讲，这种新型合作金融模式依然是社员权为主导的金融模式，与完全的股份制模式有所差异。二是盈利目的不是合作金融的主要目的，其主要目的是实现金融互助。值得注意的是，由于现代金融的发展，农村合作金融业引入了诸多现代元素，互助的主体也扩展至个人或机构等非社员主体，这在一定程度上削弱了合作金融的互助性质，但从本质上讲，并没有撼动社员互助的性质。合作金融的这一特征与商业金融有着明显的区别。三是合作金融组织主要是通过为社员提供金融服务，收益量与存款量呈正相关关系，收益社员与合作金融组织的交易比例也就成为了权利分配的一个重要依据。四是合作金融组织是独立于政府组织之外的一种独立形式，其存在的目标虽然与政府公共政策的目标具有同向性，并且在一定程度上也得到了政府的支持，但是这不能成为政府控制合作金融的理由，政府不能将合作金融作为发展自身的工具，这一点也区别于执行政府政策目标的政策性金融。五是合作金融与商业金融在经营目标、企业的组织形式、利率的决定、服务范围、组织机制、分配方式等多个方面也存在差异。具体比较见下表：[30]

2.交易关系

从合同法的角度来理解，交易就是一种契约合同关系，农村金融法律关系中的交易关系是指，农村金融主体围绕农村金融产品或者服务而产生的买卖合同关系。在农村金融法律关系中，农村金融机构是金融供给主体，而农户、农村企业、农业产业化组织等主体是金融需求主体。交易在《合同法》中属于买卖合同，是合同法的重点内容，也是《合同法》的主体，没有了买卖合同，《合同法》独立存在的意义将丧失。金融法律关系中的交易关系亦是如此，交易关系是农村金融法律关系中的基本形态，离开了交易，农村金融法律关系将不复存在。

实践中，农村金融法律关系要得以维系，必须使交易关系得到稳定和发展，在市场经济的语境下，交易关系的存在与发展取决于交易成本能否得到控制。在经济学中，交易成本是签约成本、信息成本、管理成本、代理成本等诸多成本之和，因而控制每一项成本，使交易成本降至最低，则能够实现效益的最大化，才能使农村金融机构在金融市场中不断发展。

3.监督关系

农村金融监管是我国金融监管体系中的重要组成部分，也是服务和支持现代农村金融制度的重要内容，它是统筹城乡发展与建设社会主义新农村的需求，并且是建立现代农村金融制度的重要内容。[31]随着改革开放不断向农村深入，中国农村经济从农业生产合作社向家庭联产承包转变进而再逐步发展为农业产业化经营，农村经济有了质的改观，农村经济对金融的需求越来越大，于是农村金融的发展也展现了蓬勃的生机。然而在农村金融改革发展的过程中，也遇到了这样或者那样的问题，甚至是出现了一些违规的现象。于是构建针对农村金融体系的多元化监督服务法律体系，就成为金融监管制度发展的迫切需求。例如：风险防范体系、风险补偿机制、风险监控体系、差别监管模式等等，这些内容都是农村金融监管的重要内容。但同时，监管关系也是农村金融法律关系的重要内容。

4.政府扶持关系

民以食为天，在任何一个国家之中农业都是其基础产业，每个国家对于农业生产的安全都会给予高度的重视，在各个方面都会制定相应的扶持政策，以帮助和支持农业的发展。农业生产离不开金融的支持，因而每个国家的政府对于农业金融的支持力度还是相当大的。在我国，政府对于农业金融的支持体现的十分明显，主要是靠政策性金融来实现。所谓政策性金融，是指以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，不以营利为主要目标，为配合、执行政府产业政策和区域政策，支持、保护农业生产，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加，在农业及相关领域从事资金融通、提供金融服务的一种特殊的金融活动。政策性金融包含三个方面的本质性特征：其一是政策性。即服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标。其二是金融性。即在一定期限内有条件让渡资金使用权的资金融通活动。其三是优惠性。即以比商业金融优惠的利率、期限担保等条件提供贷款或保证提供贷款。[32]政策性金融体现了政府的帮扶关系，因而政府帮扶关系也就成为了农村金融法律关系中的调整对象，这一点较为特殊，是其他法律关系调整对象所不具备的。