第三节　农村金融法制的渊源

一、农村法制的理论渊源

（一）国外农村法制的理论

由于农业属于一个国家的基础产业，农村金融对于农业生产能够起到支撑作用，因而在国外对于农村金融法律制度一向较为重视，学术研究成果也较为丰富。例如：学者Kochar在1997年对农业信贷配置效率问题进行了研究，并对《农业信贷法》进行了重点的论述，取得了一定成绩。学者Goodwin在2001年时对农业保险面临的问题进行了深入探讨，主要研究了农业保险对农村金融的影响。学者Adams在2002年发表文章，认为农村金融的发展与完善要依赖市场机制的主导作用，政府低息的政策会影响和抑制农村金融的发展，这一理论对农村金融的市场化具有积极的影响意义。Coetzee在2004年发表论文，以“规模积极”和“交易成本”为理论基础，论述了农村金融中介组织与农村金融市场之间的关系，从而进一步说明了农村金融对市场的依赖性。学者Conning & Udry在2005年时发表论文，将研究重点锁定在发展中国家之上，提出了发展中国家应当着力建立并规范农村金融市场，依靠法律规范来规制农村金融市场的运行，与此同时要赋予农村金融中介组织法律主体地位，并构建和维护金融市场中农村金融中介组织的竞争环境，通过市场的运作来促进农村金融的发展。学者Heywood W.Fleisig ＆ Nuia de la Pena在2006年发表论文，更是明确指出发展中国家要想提高农村金融的效率，就应当在金融市场法律制度构建方面加强规范，并着重从担保交易、农村金融机构的准入与退出等制度构建方面设计了具体的法律框架。Getaneh Gobezie在2009年发表文章，则是依据经济学的基本理论，从农村金融中出现的市场失灵和逆向选择的相关问题出发，强调了针对性的法律制度设计对于确保农村金融服务惠及穷人和自身可持续发展的重要性。[33]以上学术研究不仅在国外具有比较强的影响力，而且对我国农村金融的市场化以及农村金融法制建设都起到了积极的参考意义，我国国内关于农村金融法制的一些理论研究成果有很多都是借鉴了这些学者的著述完成的。从另外一个角度上讲，国外农村金融法律制度的理论研究成果为我国农村金融法制理论研究和创新奠定了理论基础，它可以掌握我国农村金融法制的理论渊源。

（二）我国农村法制的理论

随着改革开放的逐渐深入，改革的触角延伸到了农村，农村经济得到了前所未有的发展，农村金融也在改革的背景下有了翻天覆地的保护，进入20世纪90年代后，我国学术界对于农村金融的研究开始逐步深入，农村金融法制也就逐步成为了金融法理论研究的热点问题。不过，由于我国对于农村金融法制的研究较西方而言起步较晚，加之我国改革开放的时间较晚，农村金融经历了由计划经济向市场经济的转轨过程，故而农村金融法制的研究成果并不丰富。比较有代表性的学术观点，如：有的学者在进行我国农村法治发展的研究中，提出了农村金融法律制度建设的基本方向与主要框架。也有学者对完善我国农村金融组织体系的相关法律问题进行了研究。还有学者对农村信贷制度、合作金融进行了深入细致研究。总体而言，国内的研究应该说找准了方向和明确了目标，比较一致地认为农村金融法律制度的改革与创新对于我国农村经济、金融发展至关重要。但是这些研究还缺乏深入性和系统性，实证研究尤为薄弱。而且，农村金融法律关系主体行为的相互作用机理、农村金融法律制度改革与创新的绩效评价、降低门槛以后农村金融监管法律制度创新等方面的问题还较少涉及。[34]目前我国农村金融法制研究的理论成果总体上虽然数量较为丰富，但宏观研究多微观研究少，与新农村建设相互呼应具有与时俱进性的研究成果则更少。但不管怎样，现有的关于农村金融法制的理论研究成果都可以成为我国农村金融法制发展的理论渊源。

二、农村法制的制度性渊源

（一）宪法

宪法既是法的渊源，同时也是法的体系性概念，作为法的渊源，宪法是国家最高权力机关经由特殊程序制定和修改的，综合性地规定国家、社会和公民生活的根本事项，具有最高法的效力的一种法。[35]宪法作为规范一个国家根本制度的法律是任何法律制度的基础，宪法中关于金融制度的规范可以成为农村金融法律制度的法律渊源。例如：《宪法》第八条第二款规定：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”该条是农村合作金融建立的宪法基础。该条第三款规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”该条文是农村金融中帮扶制度建立的宪法基础，帮扶制度体现了一定的政策性，但是任何政策的制定都不能与宪法相抵触。

（二）基本法

基本法是我国法的法律渊源之一，法律是由全国人大及其常委会依据法定职权和程序制定和修改的，规定和调整国家、社会和公民生活中某一方面带有根本性的社会关系或基本问题的一种法，是中国法的形式体系的主导。法律的地位和效力低于宪法而高于其他法律规范，是法的形式体系中的二级大法。法律是行政法规和地方性法规的立法依据或基础，后两者不得与它相抵触，否则无效。[36]法律中关于金融制度的规定，以及农业制度、农村金融制度的功能、地位、管理结构、管理方式、业务范围等基本制度的规定，都可以成为农村金融法律制度的渊源。基本法中涉及农村金融的规定相当广泛，大致包括以下法律规范：

1.中国人民银行法

《中国人民银行法》是银行法律制度的根本法，该法相当于银行法律制度的“宪法”，任何银行法律制度，都产生于人民银行法，并且不能与人民银行法相抵触。根据《中国人民银行法》第二条的规定，“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”农村金融秩序不仅是金融秩序中的一个分支，同时也是农村经济秩序的一个重要组成部分，农村金融秩序当然受中国人民银行的监督和管理。因为该法在第三十一条中规定：“中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。”赋予了中国人民银行对全国金融市场的监督管理地位，说明了中国人民银行是农村金融机构的直接管理和监督机关。与此同时该法第五十二条也赋予了农村信用合作社的法律地位：“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”《中国人民银行法》中执行罚款的规定，对农村金融起到了直接或者间接的规范作用，因而可以成为农村金融的渊源。

2.商业银行法

商业银行法虽然是规范商业性金融的法律，但是商业银行法律制度并非一个封闭性的法律制度，在商业银行法中不仅有关于城市金融的相关规定，也包括了农村金融相关的内容，这些内容都可以成为农村金融法律制度的制度性渊源。例如：《商业银行法》第十三条对农村商业银行的注册资本作了规定：“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。注册资本应当是实缴资本。”第九十三条对农村信用合作社办理业务做了参照性授权：“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定。”

3.农业法

农业法是为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标而制定的法律。农村金融法律制度设置的直接目的是为了维护农村金融的秩序稳定，而最终目的还是为了促进农业经济的发展，因此，就范围而言，农业法中也涉及了一些农村金融法律的相关内容，农村金融法律制度虽然是一个独立的法律体系，但是它不能脱离农业法律制度而独立存在，农村金融法律制度与农业法二者存在交叉关系，农业法中关于金融制度的规定，也可以成为农村金融的法律渊源。例如：《农业法》第四十五条规定：“国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。有关金融机构应当采取措施增加信贷投入，改善农村金融服务，对农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供信贷支持。农村信用合作社应当坚持为农业、农民和农村经济发展服务的宗旨，优先为当地农民的生产经营活动提供信贷服务。国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。”

4.保险法

保险法是规范保险行为的法律制度，保险与金融的关系非常紧密，保险制度离不开金融制度的支持，农业保险必然与农村金融有着千丝万缕的联系，事实上，农业保险也是农村金融法律制度中的一个重要组成部分。因此保险法中关于农业保险的规定，也可以成为农村金融法律制度的渊源。例如：《保险法》第一百八十六条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”

（三）行政法规

行政法规是由国务院依据宪法和法理制定或者修改的有关行政管理事项的规范性文件的总称，行政法规的效力位阶虽然低于宪法和法律，但也是我国法律制度重要的渊源之一。具体到农村金融法律制度，行政法规中对农村金融制度的具体规范也可以成为农村金融法律制度的渊源。例如：《农民专业合作社登记管理条例》对农民专业合作社的设立、变更和注销、业务范围等作了具体明确的规定，为农村信用合作社的设立提供了法律层面的依据，因而可以认为其是农村金融法律制度的渊源。

（四）地方性法规

地方性法规是由特定地方国家机关依法制定和变动，效力不超出本行政区域范围，作为地方司法依据之一，在法的形式体系中具有基础作用的规范性法律文件的总称。地方性法规是低于宪法、法律、行政法规但又具有不可或缺作用的基础性法的形式。[37]地方法规主要是由省级人民代表大会或者监管法律授权的较大的市的人民代表大会制定的规范性法律文件。其中与农村金融相关的规定，也可以成为农村金融法律制度的渊源。例如：《安徽省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》，是在本省范围内具体实施的规范性文件，该文件对于本省范围内设立农村信用合作社具有一定的约束力。

（五）自治法规

自治法规是民族自治地方的权力机关所制定的特殊地方规范性法律文件即自治条例和单行条例的总称。自治条例是民族自治地方根据自治权制定的综合的规范性法律文件；单行条例则是根据自治权制定的调整某一方面事项的规范性法律文件。[38]根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治条例与单行条例可以在不与宪法和法律基本精神相抵触的情况下制定适应于本民族、本地区的变通性的规定。因此，自治条例与单行条例本身也是授权立法的一种模式，自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。自治条例与单行条例中关于金融制度的规定，以及关于农村金融法律制度的规定，都可以成为农村金融法律制度的渊源。例如：《临夏回族自治州非公有制经济保护条例》第五条规定：“非公有制企业和经营者在国家法律、法规规定的范围内享有下列权利：……（四）有在金融机构申请贷款和贷款担保权。……”第十四条规定：“商业银行、金融机构要大力扶持发展非公有制经济、重点扶持生产名优新特产品、出口创汇产品、高科技产品的企业。”

（六）部门规章

部门规章是由国务院所属的部委根据宪法、法律和国务院的行政法规、行政命令，在本部门的权限范围内所制定的各种具有行政管理职能的规范性法律文件的总称。部门规章中涉及的金融制度、农村金融制度的规定，都可以成为农村金融法律制度的渊源。例如：中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会于2003年联合发布的《商业银行服务价格管理暂行办法》，在第十八条中对服务价格作出了规定：“政策性银行、城市信用社、农村信用社、邮政储蓄机构、合资财务公司和独资财务公司提供本办法第四条规定的服务，其服务价格应按照本办法规定执行。”该规定对于农村信用社的服务价格具有一定的约束作用，因而可以成为农村金融法律制度的渊源。

（七）地方规章

地方规章是由地方省级政府或者由法律授权的较大的市的政府在权限范围内制定的，与行政管理事务相关的法律规范总称。地方规章中关于金融制度的规范以及农村金融制度的规定，都可以成为农村金融法律制度的渊源。由于我国幅员辽阔，省份众多，因而地方规章的数量也非常庞大，与农村金融相关的制度性规定也非常多。例如：北京市人民政府2007年颁布的《北京市新型农村社会养老保险试行办法》，湖南省人民政府2009年颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，甘肃省人民政府2009年颁布的《新型农村社会养老保险试点试行办法》，四川省人民政府2009年颁布的《新型农村社会养老保险试点实施办法》等地方政府规章中都涉及了农村金融的相关内容，这些内容都可以成为农村金融法律制度的渊源。

（八）司法解释

司法解释是作为司法机关的法院和检察院为了司法审判或者检察实践的需要，而作出的对法律的解释，该种解释是正式性解释，具有法律效力。司法解释中关于金融制度的规范以及农村金融制度的规定，都可以成为农村金融法律制度的渊源。例如：《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第六条规定：“人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。”《最高人民法院关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》第一条规定：“人民法院与金融机构已建立网络执行查控机制的，可以通过网络实施查询、冻结被执行人存款等措施。”第三条规定：“人民法院通过网络查询被执行人存款时，应当向金融机构传输电子协助查询存款通知书。多案集中查询的，可以附汇总的案件查询清单。对查询到的被执行人存款需要冻结或者续行冻结的，人民法院应当及时向金融机构传输电子冻结裁定书和协助冻结存款通知书。对冻结的被执行人存款需要解除冻结的，人民法院应当及时向金融机构传输电子解除冻结裁定书和协助解除冻结存款通知书。”第四条规定：“人民法院向金融机构传输的法律文书，应当加盖电子印章。作为协助执行人的金融机构完成查询、冻结等事项后，应当及时通过网络向人民法院回复加盖电子印章的查询、冻结等结果。人民法院出具的电子法律文书、金融机构出具的电子查询、冻结等结果，与纸质法律文书及反馈结果具有同等效力。”这些司法解释直接说明了金融机构与法院之间的合作关系，同时对农村金融法律制度建设而言，具有积极的推动作用，这些内容都可以成为农村金融法律制度的渊源。

（九）其他规范性文件

其他规范性文件是由相关行政机关制定的，在一定范围内实施的，具有一定强制约束力的规范性文件。这些规范性文件从效力位阶上看，虽不及具有立法性质的规范性文件高，但是在一定程度上具有约束力和可执行力，它可以成为日后相应立法机关立法的参考性文件，因而这些规范性文件中关于金融制度以及农村金融制度的规范，可以成为农村金融法律制度的渊源。例如：《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》《国务院关于农村金融体制改革的决定》《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》《马鞍山市新型农村社会养老保险暂行办法实施细则》《庐江县新型农村社会养老保险试行办法》等规范性文件，都对农村金融制度中的一些问题作了相关阐述，因此，都可以成为农村金融法律制度的渊源。