2.地方政府投融资平台公司发行“城投债”

城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台公司^[1]作为发行主体，公开发行企业债，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。从承销商到投资者，参与债券发行环节的人，都将其视为是当地政府发债。

城投债起源于上海。1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年～1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。1992年第一只城投债发行，规模为5亿元。2006年9月，安徽合肥市建设投资控股（集团）有限公司在该省首次发债成功，效法者遍布全省。2009年，“城投债”规模迅速膨胀。^[2]导致国务院出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），开始规范、清理地方政府融资平台公司。

从城投债的发展历程来看，在城投类债券发展过程中，发债主体的范围逐步扩大，从一些重点城市逐步扩大到地级市，并进而扩展到经济发达地区的县级市。一些城投债已经实现了滚动发行，从而使城投债成为了城市基础设施建设的一条稳定的融资渠道，而不仅仅是传统债务融资方式的简单补充。

图2-2 城投债券六大优势

2010年11月20日，国家发改委下发了《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，继续支持符合“国发〔2010〕19号”文件规定、符合企业债券发行条件的投融资平台公司发行企业债券。

（1）发行条件

《通知》指出，凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发〔2010〕19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息，作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。

（2）担保

根据《担保法》和国发〔2010〕19号文件有关规定，为了进一步规范对投融资平台公司的融资担保行为，有效隔离投融资平台公司债务与地方政府债务风险的关系，除法律法规和国务院另有规定外，各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。以资产抵（质）押方式为投融资平台公司发债提供增信的，其抵（质）押资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产。

（3）资产

申请发行企业债券的投融资平台公司，必须依法严格确保公司资产的真实有效，必须具备真实足额的资本金注入，不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。“公益性资产”是指主要为社会公共利益服务，且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。

（4）募集资金用途

投融资平台公司发行企业债券所募资金，应主要用于对经济社会发展和改善人民群众生活具有重要作用的基础设施和市政公用事业领域。所投项目必须符合国家产业政策和宏观调控要求，符合固定资产投资管理有关规定。对于发债资金主要用于节能减排、生态环保、保障性住房、城市轨道交通、新疆和藏区发展、重大自然灾害灾区重建，以及其他国家产业政策鼓励发展领域项目建设的，可在同等条件下优先获得核准。发行人应按照核准的投向使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。各级发展改革部门要加强对本地企业债券募集资金使用的监督检查，防止发行人随意改变并挪用发债所募资金。

（5）对城投公司注入资产及重组的管理

2015年12月11日，国家发展改革委办公厅发布的《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号），加强了对城投公司注入资产及重组的管理：

①注入资产必须为经营性资产。政府办公场所、公园、学校等纯公益性资产不得注入城投公司。

②注入资产必须经具有证券从业资格的资产评估机构评估，由有关主管部门办理相关权属转移登记及变更工商登记。

③作为企业注册资本注入的土地资产除经评估外，必须取得土地使用权证，属于划拨、变更土地使用权人的，应证明原土地使用证已经注销。

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[1] 地方政府投融资平台公司（以下简称“投融资平台公司”），是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。

[2] “‘城投债’风险值得警惕”，载中国广播网，http：//www.cnr.cn/allnews/200912/t20091204_505711140.html，最后访问时间：2017年5月28日。