五、生态文明建设法律的实施

国家主席习近平指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。‘天下之事，不难于立法，而难于法之必行。’如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”^[77]全面贯彻实施建设生态文明的法律包括有关法律法规的实施，建立严格的司法、执法和监督程序，提供法律信息和服务等方面。

（一）在法律实施方面的成绩和问题

近十几年来，我国在实施生态文明建设的法律法规方面，特别是在依法加强环境资源生态管理、依法行政、建立健全环境资源生态法律制度等方面，已经取得了丰硕成果和经验。但是，我国在环境资源法律实施方面，也存在不少问题。例如：环境资源法治观念薄弱，有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法现象较为突出；环境资源执法力度薄弱，环境资源行政主体的“行政不作为”事件屡屡发生；环境资源执法不规范，部分行政人员在执法过程中，重对外执法、轻内部监督，重行政权力的行使、轻相对人利益的保护，重处罚结果、轻执法程序；政府部门越权变更、中止环境资源法律法规的施行，破坏法律的尊严及立法的效力；人民法院和检察机关在环境资源法治建设中的作用不大或没有得到很好发挥，司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全，司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，“吃了原告吃被告”；行政管理和行政执法规范化、制度化、程序化程度不高；行政执法与司法缺乏衔接，各有关行政管理部门之间缺乏协调；行政执法和行政管理投入不足，历史欠账多；行政管理效率低，行政监管能力薄弱，环境监测、信息、科技和综合评估能力不足。目前对环境资源执法的各种非法干扰相当严重：一是权大于法。有的领导不是依法行政而是依人行政；有些地方“以官代法”，流行的顺口溜是“千法万法，不如领导一句话”。二是钱高于法。有些地方以罚款代替执法、花钱买许可，有些人把“有钱能使鬼推磨”变成“有钱能使环保局推磨”。三是情重于法。有的环境资源管理部门在实施环境法时拉关系、讲人情，“网开一面”，“议价收费”，个别领导人为一些企业的违法行为说情护短，采取“大事化小，小事化无”的态度。四是利先于法。有些地方、部门、单位和个人，以部门利益、地方利益、个人利益干扰全局利益、全国利益、法定利益，搞本位主义、地方保护主义，假公济私，以权谋私，执法谋私。

（二）在法律实施方面的努力方向

2005年，时任国家主席的胡锦涛指出：“构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用”；“要全面推进依法行政，坚持严格执法、公正执法、文明执法，建设法治政府，建立有权必有责、用权受监督、违法要追究的监督机制。要落实司法为民的要求，以解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革，充分发挥司法机关维护社会公平和正义的作用，促进在全社会实现公平和正义。要加强法制宣传教育，传播法律知识，弘扬法治精神，增强全社会的法律意识，形成法律面前人人平等、人人自觉守法用法的社会氛围”。^[78]《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）对生态文明体制改革的实施保障提出了明确要求，包括加强对生态文明体制改革的领导、积极开展试点试验、完善法律法规、加强舆论引导和加强督促落实等内容。这些内容对生态文明法律的实施同样具有指导作用。根据目前我国的国情，加强生态文明法律实施，可以从如下几个方面努力：

1.总的要求

关于法律实施，《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）强调，“加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）提出，形成“高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”；上述要求同样适用于生态文明法律的实施。建设生态文明、加强生态文明法治建设是一项长期的战略任务，中国共产党组织和政府起着主导作用，领导是关键。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。各级党委、政府和人大应该重视、理解、加强、支持环境资源法律的实施，切实解决执法难的问题，以及有关执法机构编制、资金投入、执法能力建设（如执法队伍、执法设施、执法信息建设）等问题，全面贯彻实施有关生态文明的法律（主要是环境资源生态法律法规），逐步将以生态文明为旗帜的“五型社会”建设工作纳入法治化、规范化轨道。

2.加强行政执法

各级政府应该在生态文明法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。首先应该强化依法行政意识，转变行政执法观念。实践证明，违反法律的行为中不少是政府行为或经过政府许可的行为，要加强行政执法，必须首先提高各级政府领导的法律意识和法治观念，行政机关应该在法律范围内进行行政管理、依法办事，切实做到严格规范公正文明执法。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。要加快建立健全环境行政执法通知制度、公开制度、听证制度、审核制度、复议制度、责任制度和其他执法制度，促进执法程序化、规范化，不断提高执法效益和效率。要加大行政执法力度，强化执法强制力，提高行政执法的权威。要健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。要促使改进环境执法设施，实现执法手段现代化。要推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制。应该加强部门协调，完善联合执法机制，增强环境资源监管的协调性、整体性。要规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境资源执法活动的行政监察。在生态文明建设领域实行法治，是指人民依法管理生态文明建设事务，首先是依法治官，而不是单纯治民。生态文明建设方面的行政权是人民通过自己的立法机关制定法律所赋予的，行政机关应该在法律范围内进行行政管理、依法行政、依法办事。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。要加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权。要全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。实践证明，要加强生态文明建设行政执法，必须首先加强生态文明建设的行政管理机构和管理体制。要促进建立健全环境行政执法机构、体制，加强环境行政执法队伍，提高环境行政执法人员的素质。各级环境资源行政管理部门要严格执行各项环境资源监管制度，规范对行政管理执法人员的管理，建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理的行政管理执法队伍。各级地方人民政府应加强包括环境资源管理机构在内的生态文明建设机构的建设，落实其职责、编制和经费。

3.深化司法体制改革

公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。英国哲学家培根认为：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”这其中的道理是深刻的。^[79]只有进一步深化司法体制改革，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，才能实现严格和公正的司法。司法机关应该、必须依法独立行使审判权和检察权；司法机关应有较高的权威、地位和公正度。严格公正的司法制度是生态文明建设法律正确实施的最后一道防线，因为所有的单位和个人遇到权利被侵犯时，要获得救济最终靠法院。如果法院和法官腐败了，绝不会有生态文明建设的法治秩序。因此，必须适应生态文明建设的特点和需要，加强司法机关和司法队伍建设，建成一支公正的、信得过的司法队伍，提高司法人员的生态文明意识和生态文明法治意识。要推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离；变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权；推进以审判为中心的诉讼制度改革；坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度；构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度；建立健全司法人员履行法定职责保护机制，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。要努力促进建立健全司法机关处理生态文明领域的案件（特别是环境案件）的机构、体制，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，积极推动环保法庭建设和环境公益诉讼，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，建立健全有关行政诉讼制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度和环境（生态）公益诉讼，加强司法机关对生态文明建设特别是环境资源生态的保护，加大环境资源生态的司法力度，强化司法强制力，提高生态文明建设（环境资源）司法的公正性、公信力、权威、效益和效率。

4.加强生态文明建设的法律监督

法律监督是生态文明法治建设的重要一环。如果没有切实有效的法律监督，就没有切实有效的生态文明建设。加强生态文明建设法律监督，包括加强司法和行政执法监督机制（包括监督机构和监督制度）构建，建立健全执法检查监督制度等内容。依法进行生态文明建设必须对权力实行民主监督，不断健全权力运行制约和监督体系，建立健全法律监督制度。权力应该受到法律的规定、由法律所赋予、受到法律的制约，没有制约和监督的权力会像脱缰的野马一样必然产生腐败和罪恶。强化对行政权力的制约和监督。只有加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，才能保障生态文明法律的有效实施。结合我国的国情，加强生态文明建设的法律监督，应该从如下几个方面努力：①加强立法机关对生态文明建设法律实施的监督，形成人民代表大会及其常委会监督检查有关法律实施的机制和制度。只有在生态文明建设领域加强人大对“一府两院”的监督，加强宪法监督，加强对国家计划、规划和审计的监督，加强执法监督和公众监督，才能确保生态文明建设的可持续发展。②加强国家检察机关、行政监察机关对可持续发展法律实施的监督，形成国家检察机关、行政监察机关监督检查有关法律实施的机制和制度。③加强上级国家机关对下级国家机关实施可持续发展法律的监督，形成上级国家机关监督检查下级国家机关实施可持续发展法律的机制和制度。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。④加强中国共产党纪委对可持续法律政策实施的监督，形成纪委监督检查有关法律政策实施的机制和制度。⑤加强政协和各民主党派对可持续发展法律实施的监督，形成政协和民主党派监督检查有关法律实施的机制和制度。⑥加强社会团体和公众对可持续发展法律实施的监督，形成社会团体和公众监督检查有关法律实施的机制和制度。为了推动公众监督，应该建立政务公开和行政执法公示制度，推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。要坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。⑦坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要建立健全决策问责和纠错制度，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

5.加强生态文明建设的法律服务

法律服务是促进法律实施的一个重要方面。发展生态文明建设的法律服务工作，应该从如下几个方面努力：促进建立健全有关生态文明建设的法律咨询机构，建设一支服务于生态文明建设（特别是环境保护）的律师队伍，发展生态文明建设领域的法律咨询服务业；促进生态文明建设领域的信息资源建设，形成生态文明建设法律的信息网络；加快建立健全生态文明建设的法律服务制度，提高法律服务的效益和水平；促进生态文明建设领域的法律服务和律师的国际交流与合作，拓宽生态文明建设法律服务的领域和渠道。

6.加强环境资源法的研究、宣传和教育

生态文明建设的法学研究的主要对象，是与生态文明建设有关的法律及其法制建设问题。生态文明建设法学研究能通过对有关法律问题的研究，解决生态文明建设中的重大理论问题和实际问题，为生态文明建设法律更好地发挥其保障作用、更好地为生态文明建设服务提供理论指导。与生态文明建设的社会实践紧密相连，为生态文明建设服务，是生态文明建设法学研究的重要特点。环境生态文化是以协调人与自然关系为核心而形成的各种思想、意识、观念及其成果的总和。环境生态意识是指人们对环境和自然资源的思想认识和观念，包括人与自然和谐共处的思想、环境保护觉悟、环境道德风气、环境法治观念等。环境生态教育是传播环境科学知识和技术，提高人的环境生态文化和环境生态意识，培养生态伦理和环境道德的社会活动和手段。全面有效地实施生态文明建设法律，必须从思想观念、意识形态、信仰和道德上牢固树立“热爱自然、尊重生命、保护环境、珍惜资源、人与自然和谐”的观念；必须弘扬生态文明法治精神，建设生态文明法治文化，增强全社会厉行生态文明法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为生态文明法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。为此，应该加强生态文明和环境保护的宣传教育，特别是加强对建设资源节约型社会、环境友好型社会和生态文明社会的法律的宣传教育，倡导环境文化和生态文化，培育环境意识和生态意识，弘扬“人与自然和谐”的中华传统美德，形成环境友好、生态文明的文化氛围。美国国会早在1970年就制定了《环境教育法》。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》，阐述了环境教育的基本思想。联合国环境署和联合国教科文组织于1975年共同实施《国际环境教育计划》。2006年，时任国家主席的胡锦涛提出，“要加强基本国情、基本国策和有关法律法规的宣传教育，增强全社会的人口意识、资源意识、节约意识、环保意识，组织和引导广大人民群众积极参与人口资源环境工作”。^[80]

实践证明，建设资源节约型社会、环境友好社会和生态文明社会，必须坚持依法治国和以德治国相结合，广泛开展全民环境教育，全面提高公民的生态伦理和环境道德素质，树立法治理念、弘扬法治精神。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。加强生态文明法治建设，不仅要求增强生态文明建设法律的国家强制力、增强对遵守生态文明建设法律的社会压力，而且要求提高所有法律关系主体的生态文明法律意识和守法观念，促进形成人人自觉守法的局面。由于我国在解放前长期处于半封建半殖民地社会，新中国成立后一度流行法律无用论和法律虚无主义、一度处于以党的政策文件和行政命令代替法律的状态，缺乏法治的传统，封建思想、特权思想、小农意识、小生产者观念、宗族观念、人治观念、人情观念、家长制观念比较严重，法律意识和法制观念比较薄弱；在这种背景下，大力开展法制宣传教育十分必要。目前，我国国民的总体文化素质较低、受教育程度不高，全国有一亿多文盲和半文盲，而包括环境资源法在内的生态文明建设法律又是一个在20世纪70年代才发展起来的新兴的法律部门，相对于刑法、民法、诉讼法而言，人们对生态文明建设法律（环境资源法）的了解更少。在这种情况下，特别需要加强和改进生态文明法治宣传教育工作。根据2014年《环境保护法》第九条的规定，“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。”要加强舆论引导，加大生态文明建设法律的宣传力度，统筹安排、正确解读生态文明各项法律制度的内涵；要采取各种宣传方式和手段培育普及生态文化，提高生态文明意识，倡导绿色生活方式，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设的良好氛围。实践证明，宣传和教育是促使生态文明建设法律得以实施的重要手段；生态文明建设法律的实施只有同全体国民的生态文明建设法律意识和法治观念的培养和提高同步进行，才能收到成效；只有采用各种宣传教育手段和方法，对不同年龄、职业、层次的人广泛、深入、持久地进行相应的生态文明建设法治宣传教育，使广大国民都学习、了解生态文明建设法律，才能促进生态文明建设的全面实施和可持续发展。例如，组织好每年一度的全国节能宣传周、全国城市节水宣传周及世界环境日、地球日、水日宣传活动；组织企事业单位、机关、学校、社区等开展经常性的节能环保宣传，广泛开展节能环保科普宣传活动，把节约资源和保护环境观念渗透在各级各类学校的教育教学中，从小培养儿童的节约和环保意识；选择若干节能先进企业、机关、商厦、社区等，作为节能宣传教育基地，面向全社会开放。只有将生态文明法治宣传教育活动制度化、法定化，引导公众从社会主义新文明的角度认识以生态文明为旗帜的“五型社会”，大力培养公众的生态安全、环境风险和环境保护意识，增强全社会学法遵法守法用法意识，形成生态文明的主流社会舆论、良好道德风气和强大的精神力量，才能全面促进和保障生态文明建设法律的贯彻实施。

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[1] 世界法律体系（world's legal systems）由不同法系组成。所谓法系，是指由不同的国家或地区在历史上所形成的具有相同的法律的结构、特征和渊源的法律的组合。法系是跨越历史和国度的法律体系概念，主要表达历史形成的法律传统。一般把世界各国的法律分为五大法系，即中华法系、印度法系、伊斯兰法系、大陆法系（又称罗马法系或民法法系）、英美法系（又称普通法法系）。国家法律体系（national legal systems）一般指由一国全部法律或法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。国家法律体系由不同部门法律体系或部门法组成，或者说一个国家的法律体系就是由该国的各部门法组成的统一整体。部门法律体系（sector legal system）又称部门法（legal branches），是根据一定标准所制定的同类法律或法律规范的总称。我们在讨论法律体系问题时，一定要注意不同概念的不同定义，避免无谓的或无意义的争论。我在“识异同，求整合，创辉煌”一文（载于《人民法治》2015年8月号（2015年8月5日出版），第12页至14页）中，曾经谈到当代中国（即“一国”）实行两种制度（简称“两制”，即中国的社会主义制度和资本主义制度），存在着三大法系（简称“三法系”，即中国的社会主义法系、英美法系和大陆法系），表现为四个法域（简称“四法域”，即中国的大陆、香港、澳门和台湾法域）。

[2] 本书这里采用的是法律表现形式的概念，而没有采用法律渊源的概念。关于法律表现形式和法律渊源的相互区别与联系，请参看张文显主编的《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第58页；陈金钊教授的“法律渊源的概念及其方法论意义”，引自北大法律信息网：http：//article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp？ArticleID=23669。他们的基本观点是：法的渊源不宜代替法的形式，在汉语中，渊源指根源、来源、源流，这同法的表现形式是两回事；法律渊源是指法律几种特定法律表现形式的来源；在立法上把法律表现形式当成法律渊源实际上是颠倒了法律渊源与法律表现形式的逻辑关系，不是法律规范的表现形式是法律的根源，而是法律的表现形式来自何处是法律渊源。

[3] 学术法律体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的法律体系。由于不同学者或不同学派采取不同的法律体系的组成标准，即对法律的目的、任务、功能、保护对象、调整对象、表现形式和调整方式等问题有不同的看法，其主张的法律体系也有不同的内容、范围和组成。由于学术体系是学者通过理论分析研究提出来的，因而带有学术味、理想化，一般是一种目标体系、未来体系、非官方体系。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进环境法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。

[4] 普通法（common law）是指起源于英格兰的，建立在以正义、理性和常识为依据的普遍原则的基础上的不成文法律体系。在英、美法系国家，普通法是法的主要表现形式之一，而普通法的表现形式是判例。环境资源法领域的普通法主要有衡平法、侵权法和公共托管原则等。衡平法中的一些原则，如“不以损害他人财产的方式使用自己的财产”“不允许没有补偿的损害行为”等在当代环境资源法的实践中已经得到广泛应用。侵权法是美国环境法的直接起源之一。侵权法中关于妨害（nuisance）、侵犯（trespass）、过失（negligence）、严格责任（strict liability）、河岸所有权（riparian right）和先占（prior appropriation）的习惯法规则，自20世纪70年代以来，经过改进，已在环境诉讼的实践中得到广泛应用。公共托管原则或公共信托理论在美国、英国等国的环境诉讼实践中已经得到较大的发展，甚至得到了诸如《密歇根州1970年环境保护法》等成文法的确认。在普通法系国家，判例主要用于解释成文法和适用普通法的原则，在一些普通法系国家的环境资源法中已经形成一个庞大的、丰富的、具有特殊结构的环境判例法体系；在法国、奥地利等大陆法系国家，判例虽然不是法的表现形式，但在某些情况下，法院作出的解释成文法的判决也被认为具有制定法的性质和作用。

[5] 《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正）第七十二条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”，“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权”。目前全国设区的市有284个，包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市，18个经国务院批准的较大的市，其他设区的市235个。另外，全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国在“关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明——2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上”中还提出，按照赋予设区的市地方立法权的精神，建议在依法赋予设区的市地方立法权的同时，赋予广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市设区的市地方立法权（这三个市属地级市，但不设区）。

[6] 《中华人民共和国立法法》（2015年修正）第八十二条规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”

[7] 其他环境规范性文件，是指除上述7类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用和保护、改善环境和资源方面的规范性文件。根据《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内……依照法律规定的权限，通过和发布决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限……发布决定和命令”（第107条）。

[8] 根据《立法法》的规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决；行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决；地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照第86条规定的权限作出裁决。

[9] 2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上的报告指出，“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”（“吴邦国委员长作全国人大常委会工作报告”，载中国网http：//www.china.com.cn/news/zhuanti/2010lianghui/2010-03/09/content_19569056.htm，2011年3月9日）。我在《基于生态文明的法理学》一书中，曾专门论证环境资源法应该成为我国法律体系中一个独立的法律部门即一个部门法的主张。

[10] 生态法是反映当代生态学新理论、新理念，旨在保护和改善环境，维护生态平衡和生态安全，合理开发和可持续利用自然资源，建设和谐社会、环境友好社会、资源节约型社会和生态文明，促进人与人和谐相处和人与自然和谐相处，保障经济、社会和生态可持续发展的各种法律规范和法律表现形式的总称。一般认为，生态法是环境资源法进一步发展的产物，或者说生态法是环境资源法的重要组成部分。

[11] 周生贤：“推进生态文明 建设美丽中国——在中国环境与发展国际合作委员会2012年年会上的讲话”（2012年12月12日），《中国环境报》2012年12月14日第1版。

[12] 在中国，学界一般认为环境资源法是一个独立的法律部门，环境资源法学是法学下面的一个二级学科。根据国务院学位委员会和国家教育委员会1997年6月颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》（1997年），法学专业即法学一级学科共分为如下十大二级学科：法学理论；法律史；宪法学与行政法学；刑法学；民商法学（含劳动法学、社会保障法学）；诉讼法学；经济法学；环境与资源保护法学；国际法学（含国际公法、国际私法、国际经济法）；军事法学。也就是说，环境资源法学是与民法学、刑法学、经济法学等并列的法学二级学科。

[13] 王铁崖主编：《国际法》。法律出版社1995年版，第401页。

[14] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国环境保护（1996—2005）》，载《中国环境报》2006年6月6日。

[15] 根据《2011年中国林业基本情况》（中国网2011年8月19日http：//www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/lybz/2011-08/19/content_23245983.htm）。

[16] 不少国家明确规定规划是法律的一种形式，如法国宪法直接规定国家规划就是法律，作为最高层次的国家规划由国家最高立法机构通过，法国的国家规划在全世界各国指导性规划中的法律地位与效力是最高的。

[17] 环境正义表示环境资源法应该合乎自然，即合乎自然生态规律、社会经济规律和环境规律（人与自然相互作用的规律）。从环境正义理念可以推导出环境安全、环境公平、环境秩序、环境民主、环境效益和可持续发展等环境资源法学理念。其中，维护生态安全、环境安全是对环境正义和环境秩序的起码要求；追求经济效益、社会效益和环境效益的最佳统一，追求环境民主和可持续发展，是实现环境正义的基本途径；环境正义表示环境资源法应该维护和实现环境公平，包括代内公平、代际公平、区际公平和种际公平；维护和追求人与自然和谐共处、人与人和谐共处的环境秩序，是最能体现环境正义的特色观念、核心观念，环境正义表示环境资源法应该维护和追求人与自然和谐共处、人与人和谐共处的环境秩序。

[18] 所谓代内公平就是建立当代人的权利之间的和谐关系，所谓代际公平就是建立当代人的权利与后代人的权利之间的和谐关系，所谓“种际公平”就是建立人与动物等自然体的和谐关系。具体而言，种际公平是指：人要尊重自然，热爱大地，保护环境；动物和其他非人生命体应该享有生存权利；人与非人类生命体物种之间要实现公平。判断物种是否公平的主要依据，是自然正义即自然生态规律。传统法学中的公平理念主要讲人与人之间的公平与平等，环境生态公平理念区别于传统法学公平理念之处是强调种际公平。正如《全球法官会议关于法律的作用与可持续发展的原则》所申明的：“我们一致认为，司法机关可以发挥关键性的作用，通过在国际和国家各级加强法制，将联合国《千年宣言》中提出的自由、平等、团结、容忍、尊重大自然和共同承担责任等共同价值观变成行动，将上述人类价值观融入现代文明。”（《全球法官会议关于法律的作用与可持续发展的原则》于2002年8月18日至20日南非约翰内斯堡全球法官会议通过，载于国家环境保护总局政策法规司编：《中国环境保护法规全书（2002——2003）》，化学工业出版社2003年版，第607页。）中国现代环境保护的领导者和见证人，原国家环境保护局局长、全国人大环境与资源保护委员会主任、联合国可持续发展高级咨询委员会委员曲格平在香港城市大学发表演讲时强调，“从政治、法律和道德上看，要把对生命的尊重和对自然的生态系统的爱护纳入政治、法律和道德体系中，把生命和自然生态系统作为与‘人’一样公正、公平对待的‘主体’，同自然平等相处，崇尚简朴的生活和有节制的物质消费，人类的需求不能超越地球生态系统的承载能力”。“加强生态文明建设，必须以尊重维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共融为宗旨”（环境保护部：“开创中国特色环境保护事业的探索与实践——记中国环境保护事业三十年”，《中国环境报》2008年7月15日）。

[19] “人与自然和谐”建立在人与自然共生共荣共发展、人与自然双赢的理念上，强调“以人为本，以自然为根”和“以人为主导，以自然为基础”的思想。

[20] 世界环境与发展委员会著：《我们共同的未来》，王之佳、柯金良等译，吉林人民出版社1997年版，第80页。

[21] 正义是法律分析的灵魂，效率是经济分析的精髓。环境效率（效益）理念主张环境公平和环境效率（效益）的有机联系和辩证统一，主张公平和效率相统一的协调发展，主张效益和效率相结合的一体化发展，主张对环境公平和环境效率（效益）采用综合利益衡平原则，在强调公平时不忘效率（效益），在强调效率（效益）时不忘公平，在公平和效率（效益）发生矛盾和冲突时不忘两者的协调平衡和最佳统一。一方面，效率决定公平，效率的水平决定公平的程度，忽视效率（效益）的公平观是无效的因而也是不可行的、不道德的公平观；另一方面，效率又来源于、依赖于公平，环境和经济、社会的可持续发展只能建立在社会公平即社会正义和人与人之间的平等的基础上，唯有公平才会有效率，只有公平才能激发人的积极性和创造性，促进效率的提高。在现实生活中，公平和效率有时会发生矛盾，往往产生效率优先还是公平优先的争论；环境资源法主张在保障基本公平的基础上，力求综合成本最低、综合效益最大（最佳）、综合效率最高；主张具体情况具体分析，在分析时贯彻优化原则，兼顾公平和效益。

[22] 参见［美］肯尼斯·万德威尔德：“十九世纪的新财产：现代财产概念的发展”，王战强译，载《经济社会体制比较》1995年第1期，第39页。

[23] ［美］肯尼斯·万德威尔德：“十九世纪的新财产：现代财产概念的发展”，王战强译，载《经济社会体制比较》1995年第1期，第40页。

[24] Grey，The Disintergration of Property，J.Pennock ＆ J.Chapman eds.，Nomos No.22，1980.中译文参见［美］托马斯·C.格雷：“论财产权的解体”，高新军译，载《经济社会体制比较》1994年第5期。

[25] ［德］梅迪库斯著：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2000年版，第889页。

[26] 《全国主体功能区规划》（国务院2010年12月21日印发）认为，“人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。从需求角度，这些自然要素在某种意义上也具有产品的性质。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。”

[27] 据张坤民教授的文章“中国环境与可持续发展”（载于陈复等主编的《中国人口资源环境与可持续发展战略研究（第一卷）》，中国环境科学出版社2000年版第319页），据英国《自然》杂志1997年5月报道，科学家于90年代后期对全球自然资本不完全估算的价值（不包括不可再生燃料与矿物，也未包括大气层本身的价值），其范围从10多万亿美元到58万亿多美元，平均值为36万亿美元。而1998年全球产品资本（人造资本）的价值是39万亿美元。

[28] ［美］保罗·霍根（Paul Hawken）、艾默里·拉维思（Amory Lovins，又译为埃默里·洛文斯）、亨特·拉维思（L.Hunter Lovins，又译为亨特·洛文斯）：《自然资本论：关于下一次工业革命》，王乃粒、诸大建、龚义台（译），上海科学普及出版社2000年7月版，2000 ISBN：0—316—35300—0/7—5427—1846—0。Paul Hawken、Amory Lovins、L.Hunter Lovins，Natural Capitalism：Creating the Next Industrial Revolution，Baek Bav BookS，1999。《自然资本论：关于下一次工业革命》，是美国著名的生态经济学家保罗·霍根（Paul Hawken）继《商业生态学（TheEeologyofCommerce）》之后的又一力作。《自然资本论》指出了地球危机之所在，并提出了人类的经济发展与自然资源之间不可分离的关系。本书的几位作者分析了资本主义最大的缺陷，那就是造成人和自然的分离，资本主义没有把自然资本作为资本，只把投资、制造和人力当成资本。与自然资本有关的资源价格都极其低廉，导致自然资本越来越稀缺。新的工业革命则是把自然资本计算到国民经济中去。该书对西方主要产业部门按可持续发展方向进行创新和变革的许多案例作了生动介绍，很值得研究和借鉴。

[29] 《自然资本宣言》（Natural Capital Declaration，NCD）是在2012年联合国可持续发展大会 （里约+20）上，由全球银行和金融机构牵头，40余家金融机构的总裁共同签署的金融倡议。自然资本宣言倡议并不具有法律约束力，实现四个承诺以及执行发展路线图完全是自愿的。

[30] 《生态文明贵阳国际论坛发起投资自然资本倡议》，中国学网2015年6月29日（http：//xue163.com/news/221/2215646.html）。

[31] 赵承、冯坚、廖雷、王莉：“在发展中加强环境保护 在保护中促进经济发展——记温家宝总理出席中国环境与发展国际合作委员会成立二十周年主题边会”，《中国环境报》2012年6月26日头版。

[32] 方怡：“《自然资本未来新经济上海宣言》在沪发起”，东方文创网2015年2月11日（http：//shcci.eastday.com/c/20150211/u1ai8578672.html）。

[33] 从词义上看，自然资本是“自然”+“资本”的复合称谓，即在“资本”之前加上了“自然”这个限定词，这意味着自然资本具有自然和资本的双重属性。在这里“自然”一词是指所有可供人类开发和利用的自然资源和环境，而“资本”属于经济学的范畴，泛指一切投入再生产过程的有形资产、无形资产、金融资产和人力资源等生产要素。自然资本的资本属性是指自然资源与经济学中所指的资本具有相似的性质，即自然资本也可以像常规资本一样产生资源流或服务流，体现资本的增值特性。自然资本具有增值性、不可替代性、存量与流量特性以及非完全资本折旧特性。在研究自然资本时，自然资本的资本概念既不能沿用马克思所说的资本概念，也不适用西方经济学家所说的资本的概念。

[34] 保罗·霍肯：《自然资本论》，王乃粒、诸大建、龚义台译，上海科学普及出版社2000年版，第2～3页。

[35] “生态文明贵阳国际论坛发起投资自然资本倡议”，中国学网2015年6月29日（http：//xue163.com/news/221/2215646.html）。

[36] 空间是物质存在的一种客观形式，是物质存在的表现。空间有绝对空间和相对空间之分，前者是一个清晰、自然、真实的实体，而后者是事件或事物之间的一种关系或表象，是由长度、宽度、高度表现出来的客观事物在人脑里留下的概括的形象。空间观念是创新精神所需的基本因素，没有空间观念，几乎谈不上任何发明创造，因为许多的发明创造都是以实物的形态呈现的。所以明确空间观念的意义，认识空间观念的特点非常重要。

[37] 也有人将有关空间均衡的理论称为空间均衡论，它既不同于19世纪30年代前人们普遍坚信的平衡发展论，也有异于后期的不平衡发展论。空间均衡理论是关于工业产品和生态品空间合理组合与配置模式的理论，它科学定义了空间均衡概念，揭示了区域资源配置和经济发展模式优化的内在规律，对于指导国土空间主体功能区划分和区域协调发展政策制订具有重要的意义。

[38] 根据《全国主体功能区规划》（国务院2010年12月21日印发），目前我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。

[39] 城市空间，包括城市建设空间、工矿建设空间。城市建设空间包括城市和建制镇居民点空间。工矿建设空间是指城镇居民点以外的独立工矿空间。农业空间，包括农业生产空间、农村生活空间。农业生产空间包括耕地、改良草地、人工草地、园地、其他农用地（包括农业设施和农村道路）空间。农村生活空间即农村居民点空间。生态空间，包括绿色生态空间、其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。其他空间，指除以上三类空间以外的其他国土空间，包括交通设施空间、水利设施空间、特殊用地空间等。

[40] 《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月），《光明日报》2015年9月22日2版。

[41] 习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明（2013年11月9日）》，《人民日报》2013年11月16日。

[42] 生态学（ecology）是德国生物学家E.海克尔（E.Haeckel）于1866年创立的，他把生态学定义为研究有机体及其环境之间相互关系的科学。他指出，“我们可以把生态学理解为关于有机体与周围外部世界的关系的一般学科，外部世界是广义的生存条件”。参见［德］海克尔：《有机体普通形态学》，转引自余谋昌：《生态学哲学》，云南人民出版社1991年版，第12页。

[43] ［德］海克尔：《有机体普通形态学》，转引自余谋昌：《生态学哲学》，云南人民出版社1991年版，第17页。

[44] 这是笔者的译法，英文原文是：“Ecosystem”means a dynamic complex of plant，animal and micro-organism communities and their non-living environment interacting as a functional unit.另一种译法是“生态系统是指植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境作为一个生态单位交互作用形成的一个动态复合体”。（全国人大环境保护委员会办公室编：《国际环境与资源保护条约汇编》，中国环境科学出版社1993年版，第146页）。

[45] ［美］巴里·康芒纳：《封闭的循环——自然、人和技术》，吉林人民出版社1997年版，第24～37页。

[46] ［美］卡洛琳·麦茜特：《自然之死》，吉林人民出版社1999年版，第110页。

[47] 马克思：《资本论》第3卷，人民出版社2004年版，第730页。《马克思恩格斯全集》第12卷，人民出版社1962年版，第757页。

[48] 《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第56～57页。马克思：《资本论》第1卷，人民出版社，2004年版，第57页。

[49] 《马克思恩格斯选集》第3卷，第75页。

[50] 马克思：《1844年经济学哲学手稿》。《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第95页。

[51] 马克思：《1844年经济学哲学手稿》。《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第122页。

[52] “坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告”（2012年11月8日），新华社北京2012年11月17日电，《人民法院报》2012年11月18日第1～4版。

[53] “江泽民在全球环境基金第二届成员国大会上的讲话：采取积极行动，共创美好家园”，载《中国环境报》2002年10月17日。

[54] 胡锦涛：“在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话”（2004年3月10日），《中国环境报》2004年4月6日。

[55] ［美］奥尔多·利奥波德：《沙乡年鉴》，牛津大学出版社1949年版，第203页。

[56] ［美］泰勒：“生态学研究中生物共同体概念的重要性”，载《生物学评论》1935年第9期。参见纳什：《大自然的权利》，杨通进译，青岛出版社1999年版，第71～72页。

[57] 《布莱克法律词典（Black'sLawDictionary）》，西方出版公司1983年版，第1074页。

[58] ［德］G.拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2005年版，附录二。

[59] 可持续发展是既满足当代需要、又满足后代需要的发展，是一种长久、稳定的发展，是从纵向历史过程对发展提出的要求。协调的概念是指环境保护和经济、社会发展必须结合起来处理，协调发展是一种多头、并行的发展，是从横向关系对环境保护和经济社会发展提出的要求，是既满足经济社会的需要，又满足环境保护的需要的发展。

[60] 环境资源工作是指对环境资源进行开发、利用、保护、改善及为此而进行的考察、规划、管理、法制、科研、教育等各种活动的总称。

[61] 例如，2008年2月修订的《水污染防治法》规定，“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”；“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。

[62] 所谓共同责任，是指所有与环境保护有关的组织、单位和个人都有防治环境污染和生态破坏、保护环境的责任，即污染破坏者、管理者和非污染破坏者，以及生产者和非生产者（销售者、进口者、使用者），包括政府、生产经营单位和个人，都应依法承担污染防治责任。如《固体废物污染环境防治法》第五条明确规定：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”

[63] 加快推进生态文明建设的五项原则是：坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针；坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径；坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力；坚持把培育生态文化作为重要支撑；坚持把重点突破和整体推进作为工作方式。

[64] 生态文明体制改革的六项原则是：坚持正确改革方向，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的参与和监督作用；坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益；坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度；坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化；坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为，同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同发展中大国相适应的国际责任；坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下，先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。

[65] 《土地管理法》（1986年6月25日通过，2004年8月28日修订）规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”（第三条）；“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”（第三十六条）。

[66] 《水法》（1988年1月21日通过，2002年8月29日、2009年8月27日少量修改）以法律形式确立了“建设节水型社会”的法律地位。该法第八条规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。”

[67] 《清洁生产促进法》（2002年6月29日，2012年2月29日修改）的许多条款都包括节约资源能源的内容：国家对浪费资源和严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品实行限期淘汰制度（第十二条）；设立节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志，并按照国家规定制定相应标准（第十三条）；各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品（第十六条）；新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价，对原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等进行分析论证，优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备（第十八条）；企业在进行技术改造过程中，采用资源利用率高、污染物产生量少的工艺和设备，替代资源利用率低、污染物产生量多的工艺和设备；对生产过程中产生的废物、废水和余热等进行综合利用或者循环使用（第十九条）；餐饮、娱乐、宾馆等服务性企业，应当采用节能、节水和其他有利于环境保护的技术和设备，减少使用或者不使用浪费资源、污染环境的消费品（第二十三条）；建筑工程应当采用节能、节水等有利于环境与资源保护的建筑设计方案、建筑和装修材料、建筑构配件及设备（第二十四条）；企业应当在经济技术可行的条件下对生产和服务过程中产生的废物、余热等自行回收利用或者转让给有条件的其他企业和个人利用（第二十六条）等。

[68] 《“十二五”资源综合利用指导意见》，国家发展改革委2011年12月10日印发。

[69] 胡锦涛：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告”（2007年10月15日），《人民日报》2007年10月25日。

[70] 在2014年修订的《环境保护法》颁布之前，曾经有一些政策法律文件提及“保护优先”。例如，2000年国务院《全国生态环境保护纲要》提出，坚持生态环境保护与生态环境建设并举，在加大生态环境建设力度的同时，必须坚持“保护优先”的政策；2005年《国务院落实科学发展观加强环境保护的决定》要求，“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”；国家十一五规划纲要将“环境保护优先”首次纳入国家规划，成为环境工作的指导方针。2006年《风景名胜区条例》、2009年《海岛保护法》、2010年修订的《水土保持法》、《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》（2013年1月4日）都规定了保护优先的原则。另外，四川、江苏、北京、贵州等地在地方性法规、政府规章中也规定了该原则。

[71] 所谓法律制度，是指调整特定社会关系并具有相同或相似法律功能的一系列法律规范所组成的整合性规则系统。法律制度作为相同或相似功能法律规范的集合，是联结法律原则和法律规范的中介，在整个法律体系中起着承上启下的作用，其设计的科学与否决定着法律目的、理念与原则实现的程度和效果。法律制度不同于法律原则，它非常具体，具有可操作性和程序性。法律制度也不同于法律条文和法律规则，单个的法律条文、法律规则无法构成法律制度。法律制度对法律规范具有整合作用，它为整个法律体系和法律部门的系统化、条理化发展及不断完善提供了不可缺乏的在结构方面的支持。

[72] 请参见前面的“自然价值和自然资本的理念”。目前学界和实务部门对自然资源（natural resource）、自然价值（natural value）、自然资产（natural assets）、自然资源资产（natural resource assets）和自然资本（natural capital，或者physical capital）的概念的内涵有不同的理解，这增加了讨论有关上述概念的困难性。因此，在讨论上述问题时，必须明确各自概念的内涵，否则各说各的，将永远得不到一个正确的或讨论各方都能理解的答案。值得注意的是，包括环境经济学、生态经济学在内的现代经济学、社会学和环境学、生态学认为，作为公众共用物的自然资源、环境和生态系统也是生态产品、自然资产和自然资本（natural capital，或者physical capital，capital nature）。

[73] 习近平：“关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明”（2013年11月9日），《人民日报》2013年11月16日刊登。

[74] 习近平：“关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明”（2013年11月9日），《人民日报》2013年11月16日刊登。

[75] 1997年欧洲空间规划制度概要中对空间规划作了如下定义：空间规划主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标。

[76] “习近平指出城市规划科学是最大效益 失误是最大浪费”，载《解放日报》2014年2月27日第5版。

[77] 习近平：“关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明”（2014年10月23日），新华网北京2014年10月28日电，新华网2014年1月28日（http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015372_3.htm）。

[78] 胡锦涛：“在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话”，《人民日报》2005年6月27日。

[79] 习近平：“关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明”（2014年10月23日），新华网北京2014年10月28日电，新华网2015年1月28日（http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015372_3.htm）。

[80] 中共中央文献研究室编辑：《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第826页。