建立激励与约束并重的农村金融法律制度[1]

刘振伟

（2017年11月）

金融是现代经济的核心，农村金融是我国金融体系的重要组成部分。在城乡融合发展的大背景下，建立符合我国国情和“三农”实际的农村金融服务制度，是实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农村一二三产业融合发展，决胜脱贫攻坚战，建设社会主义新农村的必然选择。

一、我国农村金融服务改革与发展的历程

我国农村金融服务的改革与发展，是与国家建立完善金融体制相伴相生的。

（一）计划经济阶段（1950年至1977年）

1950年，中央人民政府政务院制定了《关于统一国家财政经济工作的决定》，明确统一全国财政收入，集中到中央开支；统一全国物资调度，合理使用、调剂余缺；统一全国现金管理，存入中国人民银行，作为中央政府统一支配的财力。1948年12月，中国人民银行成立，履行中央银行和商业银行双重职能，既发行货币又经营信贷业务，为恢复国民经济和国家建设提供资金支持。1950年，中国银行并入中国人民银行，成为人民银行的直属行，承担国家外汇管理的职责，通过加强外汇资金运用，促进新中国外贸经济发展。1953年，国民经济第一个五年计划实施，国家基本建设急需大量投资，为保证资金供给，1954年设立了中国人民建设银行，统一拨付国家基本建设预算拨款，并向国营企业办理短期放款业务。当时，建立工业体系是新中国建设的首要任务，财政服务工业，金融依附财政，银行主要是会计角色，承担记账功能。

1951年，党中央召开第一次互助合作会议，为解决农村金融服务需求，明确要求在农村试办农村信用社，信用社实行入股自愿、退股自由、民主管理原则，为农村生产互助合作提供资金支持。同年，党中央批转中财委《关于1951年银行工作方针与计划》，提出“设置农业合作银行，以扶助农业生产及合作事业。”1951年7月，经政务院批准，农业合作银行成立，成为人民银行所属专业银行之一，主要职责是“办理农牧水利林垦合作社等长期贷款”和“组织领导农村金融工作及领导信用合作工作”，经营业务与管理服务职责并存。随着合作化运动快速发展，信用社在全国迅速普及，为规范信用社发展，人民银行制定了《农村信用社章程准则草案》《中国人民银行与农村信用合作社业务联系合同范本》等制度，到1954年，全国农村信用社数量超过12万个，覆盖全国70%的乡，成为农村金融服务的主要力量。1952年7月，人民银行在精简机构中撤销了农业合作银行，存在仅一年的农业合作银行既没有在基层设立分支机构，也尚未开展具体业务。1955年，借鉴苏联模式，国务院批准设立中国农业银行，允许其向农林牧渔业生产互助组织和个体生产者发放贷款，帮助解决贫困农民的生产生活资金困难。作为人民银行所属的专业银行，农业银行依托人民银行建立起省级分行和基层营业所。由于此时的农业银行与人民银行在机构、行政和业务管理上没有完全分开，性质和职责范围不清，1957年国务院撤销了农业银行。1958年后，农村信用社划归人民公社管理，加上三年自然灾害对农业生产的影响，大部分信用社业务处于停顿状态。1963年，国家成立新的中国农业银行，作为国务院直属机构，与人民银行分离，统一管理财政直接拨付的支农资金，并对农村信用社进行分类分批整顿。1965年，农业银行被并入人民银行，银行业又恢复为人民银行大一统的格局。十年动乱期间，信用社成为基层社队的附属物。1969年，中国人民银行与财政部合署办公，金融业务只保留了一个银行业务组，金融职能弱化。这一时期，国家金融体系遭到严重破坏，当时无论是金融体系建设，还是金融服务业务都基本处于瘫痪状态。

在保险业方面，1949年10月，中国人民保险公司成立，之后又成立了公私合营性质的太平保险公司、新丰保险公司。1956年，中国人民保险公司开始独家经营国内保险业务，负责办理全国财产强制保险，而太平和新丰保险公司合并为太平保险公司，不再经营国内保险，专门办理涉外保险业务。20世纪50年代初期，中国人民保险公司积极试办畜牧保险、棉花保险、渔业保险等险种，由于缺乏专业人才，一些基层保险机构入不敷出，到1953年底基本停办了农业保险，仅在互助合作运动发展较好的东北地区保留了耕畜保险。人民公社和十年动乱期间，包括农业保险在内的国内保险业务全面停办，在机构方面，仅在人民银行下设保险处，保险机构对外联系虽然仍采用公司名称，实则名存实亡。

（二）恢复重建阶段（1978年至1992年）

1978年，党的十一届三中全会决定作出了实行改革开放的重大决策，并率先在农村开启改革进程，拉开了新时期国家金融体制改革的序幕。

1978年，邓小平同志在各省、自治区和直辖市党委第一书记会议上指出，银行应当抓经济，要把银行作为发展经济的杠杆，“把银行办成真正的银行”。按照中央要求，1978年人民银行从财政部独立出来，1979年先后恢复了中国人民建设银行、中国农业银行和中国银行，并从人民银行中独立出来，1981年成立了中国投资银行，1984年成立了中国工商银行，初步形成以产业分工为基础的独立的专业银行组织体系。此外，成立了中国国际信托投资公司等非银行业金融机构，一些外资银行也开始在中国设立代办处。银行业方面形成了以中央银行为领导、专业银行为主体、多种金融机构并存的组织机构体系。在保险业方面，到1980年，中国人民保险公司已基本恢复基层机构，并实现了与人民银行的分离。1982年中国人民保险公司开始复办生猪、棉花等农业保险险种，1986年成立新疆生产建设兵团农牧业保险公司，开办种养殖农业保险业务。在资本市场方面，1982年我国开始探索开展商业承兑汇票和银行承兑汇票的贴现业务，1984年北京天桥百货公司在国内率先发行股票，1985年工商银行、农业银行开始发行金融债券，1987年出现有价证券的转让业务，这些为建立我国证券市场打下了基础。

1983年制定了《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确人民银行的中央银行地位，负责制定实施货币政策并履行金融监管职能。1984年，人民银行实施存款准备金制度，不断加强利率管理，逐步建立起统一计划、分级管理的信贷管理体制，并允许专业银行实行存贷差额挂钩、多存多贷，1987年人民银行将贷款总规模和货币供应量作为两项控制指标，进一步搞活微观金融活动。此时的人民银行履行对银行业、证券业、保险业及信托业的集中监管职能。这一时期，金融体制改革与城市价格改革、国有企业改革等相融相生。在从计划经济向市场经济转型的过程中，一方面专业银行承担了很多政策性业务，再加上现代企业制度缺失，采取多级法人制度，造成银行不良资产比重偏高，资本充足率降低，抗风险能力减弱，经营出现困难；另一方面，人民银行的金融宏观调控机制尚不健全，管理经验不足，对金融市场和金融机构的规范化监管不够，经济运行中的通货膨胀和市场疲软现象交替出现。

在农村金融改革方面，中国农业银行于1979年恢复设置后，迅速在基层建立营业机构，并实现了与县级人民银行的分离，1980年底，农业银行县级支行达到2200多个，各级分行和营业所近2.6万个。按照国务院《关于恢复中国农业银行的通知》，“农村信用合作社是集体所有制的金融组织，又是农业银行的基层机构”，农业银行在加强基层机构建设的同时，开始对全国5.9万个农村信用社进行整顿，履行管理职责。1980年中央财经领导小组在讨论银行工作时提出，“把信用社下放给公社办不对，搞成官办的也不对，这都不是把信用社办成真正集体的金融组织”。1984年中央一号文件进一步明确提出，要把信用社“真正办成群众性的合作金融组织”。按照去官办、恢复合作经济性质的思路，农业银行逐步推动信用社管理体制改革，着重恢复信用社合作金融性质，加强合作社的民主管理、灵活经营。此时的农业银行和信用社在全国的营业机构超过8.5万个，成为我国农村金融服务的主要力量。这一时期，农村信用社虽然可以自主开展业务，但基本是按农业银行规定发放贷款，亏损由农业银行补贴，信用社作为农业银行基层机构的性质没有改变，恢复信用社合作性质没有取得实质性进展。

在恢复农业银行、农村信用社的同时，农村合作基金会作为一种新的农村资金互助形式逐步发展起来。20世纪80年代，生产大队、生产队改为村集体经济组织后，为弥补农民生产融资难，一些地方探索成立农村合作基金会。1987年，在中共中央、国务院出台的农村改革文件中，明确提出进行农村金融服务改革，允许发展多样化的资金融通方式。文件提出，“一部分乡、村合作经济组织或企业群体建立了合作基金会；有的地方建立了信托投资公司。这些信用活动适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持”。此后，农村合作基金会在全国迅速发展。为规范合作基金会发展，1991年农业部制定了《关于加强农村合作基金会规范化制度化建设若干问题的通知》，明确农村合作基金会由乡村集体经济组织及成员按照自愿互利、有偿使用的原则成立，通过对本集体的资金进行管理融通、调剂余缺，支持本乡村范围内农户和企业发展生产，同时规定基金会不对外吸收存款和发放贷款。截至1993年年底，全国共建立农村合作基金会12.8万个，其中乡镇级1.8万个，村级11万个，筹资总额255亿元，累计投放305亿元，资金主要用于支持农业生产。

20世纪90年代中期，一些农村合作基金会在发展方向上出现偏差，有的在管理集体资金的同时吸收了农户和社会闲散资金，有的发行了内部股票，一些发展不规范的基金会的内部管理、风险防范等问题逐渐显现出来。一部分农村合作基金会成为县乡政府的“小金库”，跨区域调动资金的情况时有发生，大量贷款投向了非农业领域，再加上亚洲金融危机对整个宏观金融形势的影响，农村合作基金会的发展方向受到关注。1996年制定的《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出，目前相当一部分农村合作基金会以招股名义高息吸收存款，入股人不参加基金会管理，不承担亏损；基金会将筹集资金用于发放贷款，违反金融法规经营金融业务，隐藏着很大的风险。1997年，党中央制定了《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，对清理整顿农村合作基金会作出规定，一方面明确不再新设农村合作基金会，另一方面规定现有基金会立即停办存贷业务，全面清产核资，经营良好、符合条件的并入信用社，资不抵债的全部清盘关闭。到2001年初，全国共清理整顿农村合作基金会超过2.85万个，其中经营状况良好被并入农村信用社的有6300多家，占清理整顿总数的22%。

农村合作基金会的发展历史，“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，有经验也有教训。合作基金会能够在短时间内广泛地在农村生根发芽、快速发展的实践表明，农村合作金融组织接地气，有生命力，受到农民群众的欢迎，符合农业农村发展实际，在直接满足农户的生产经营资金需求，提供便捷、高效的农村金融方面具有优势。发展农村合作金融的方向无疑是正确的，对于缓解传统金融服务供给不足，推动构建多层次、适度竞争的农村金融服务供给体系有着积极意义。问题在于，对于不规范的合作基金会，在监管上滞后，农业部门缺乏管理金融的经验和人才，金融监管部门在一开始没有介入监管，这是值得认真总结的。农村合作基金会夭折，不能否定农村合作金融的发展方向。农村合作金融的健康发展是建立在强化监管基础上的，需要以金融监管部门为主，农业部门为辅，携手监管。这一条对于今后指导农村合作金融发展十分重要。

（三）发展攻坚阶段（1993年至2003年）

1993年，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“加快金融体制改革”，“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离”，“现有的专业银行要逐步转变为商业银行，并根据需要有步骤地组建农村合作银行和城市合作银行”。同年制定的《国务院关于金融体制改革的决定》，对完善中央银行宏观调控体系、组建政策性银行、建立现代商业银行经营机制、健全金融法律法规、强化金融监管等改革任务，提出了明确要求并作出具体部署。按照市场化方向，我国金融体制改革进入攻坚阶段。

建立健全金融法律法规体系，完善金融监管体制，是这一阶段金融改革的重要内容。1995年，全国人大常委会先后制定了中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、担保法，1998年制定了证券法，2001年制定了信托法，2003年制定了银行业监督管理法、证券投资基金法，构建起我国支架性金融法律制度，为推动改革提供了坚实的法制保障。1997年，亚洲金融危机爆发，党中央召开第一次全国金融工作会议，针对金融改革发展中的问题，提出要完善中央银行调控机制、规范金融市场秩序、强化风险防范。1998年中国人民银行开始对商业银行实行资产负债比例管理，取消了贷款规模限制，实行计划指导、自求平衡的信贷管理体制，存款准备金、再贷款、利率、公开市场操作成为人民银行主要货币政策工具。这一时期，我国金融机构类型不断丰富，市场化改革取得重大进展。1994年，国家先后成立了中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行，办理由原来专业银行承办的政策性业务。在剥离专业银行政策性业务的同时，国家推动专业银行逐步向商业银行转变，逐步建立以市场为导向的现代金融制度，并批准设立了交通银行、中信实业银行、招商银行等多家股份制商业银行以及区域性城市商业银行，同时允许在一些城市设立营业性外资金融机构，商业银行体系进一步发展。为实现专业银行转变为商业银行，提高资本充足率，恢复贷款能力，20世纪90年代中期国有商业银行实行了全国统一法人改造，中农工建四大国有商业银行逐步上收分支行权利；1999年财政部分别出资100亿元成立了四大资产管理公司，先后剥离商业银行的不良资产1.4万亿元，使四大国有商业银行的资本充足率接近巴塞尔协定要求。在保险业方面，90年代初中国人民银行要求保险业务与银行业实行分业经营、分业管理，1991年设立了太平洋保险公司，1996年国务院批准中国人民保险公司改制为中国人民保险集团公司，1998年中国人民保险集团公司被拆分为中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司，之后又批准设立了新华、泰康、华泰等多家股份制保险公司，到1999年，全国已有28家各类保险业金融机构。这一时期，农业保险采取商业化经营模式，农民缴费能力普遍较低，保险公司亏损严重，农业保险规模萎缩，发展徘徊不前。在资本市场方面，1990年上海证券交易所成立，1991年深圳证券交易所成立，资本市场进入规范化管理阶段。在监管体制方面，为适应银行、保险、证券分业经营，按照有关法律和中央金融体制改革的决定，先后于1992年成立了中国证监会、1998年成立了中国保监会、2003年成立了中国银监会，我国的金融监管体制实现了由人民银行集中监管向“一行三会”分业监管的转变。

为推动农村金融改革，1996年国务院制定了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，提出改革农村信用社管理体制、建立农村合作银行、办好农业银行、增设中国农业发展银行分支机构、完善各类农业保险机构等改革任务。这一时期，我国农业政策性银行快速发展。1994年中国农业发展银行设立后，迅速在全国建立起组织机构体系，支农服务以粮棉油购销储贷款等政策指令性业务为主，辅之以农业农村基础设施建设贷款等政策指导性业务和农业产业化贷款等自营性业务。作为政策性银行，农业发展银行采取“政府主导、实体承贷、财政资金与政策性信贷资金合力支农”的资金运作模式，对农业贷款项目坚持优惠利率，让利于“三农”，成为金融支农服务的重要一极，推动我国初步形成了政策性、商业性、合作性金融“三位一体”的金融支农服务体系。这一时期，农村信用社成为金融支农主力军。为应对亚洲金融危机，1997年的中央金融工作会议要求“各国有商业银行收缩县及县以下机构”，1998年至2002年，四大国有商业银行累计撤并了3.1万个县及县以下机构或网点，同时随着法人改造和上收分行权利，包括农业银行在内的国有商业银行将服务重点放在了城市，这为农村信用社的快速发展提供了契机。1996年，农村信用社脱离中国农业银行管理，凭借机构网点优势逐步发展成为农村金融服务的主力军。截至2002年年底，全国共建立市县法人农村信用社2453家，机构网点超过5万个，农业贷款余额5579亿元、农户贷款余额4219亿元，农业贷款占同期全国农业贷款投放总量的81%。这一时期，国务院对农村信用社改革的要求是恢复合作性，同时“在城乡一体化程度较高的地区，已经商业化经营的农村信用社，经整顿后可合并组建成农村合作银行”，但到2002年全国尚未出现改制为农村合作银行的信用社。农村信用社改革基本沿袭了农业银行管理时期的商业化经营模式，既没有恢复合作制发展方向，又没有真正实现商业化转型，信用社发展陷入“两不像”的尴尬境地。由于产权关系不明晰、法人治理结构不完善、历史包袱沉重，到2002年底，全国农村信用社的不良贷款比例高达37%，资本充足率仅为-9%。

（四）深化改革阶段（2003年至今）

2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确将深化金融企业改革、健全金融调控机制、完善金融监管体制作为金融改革的主要任务，并提出“探索建立政策性农业保险制度”。在金融企业改革方面，2004年成立中央汇金公司，通过购买增发股份方式，剥离国有银行不良资产，充实资本金，加快了国有商业银行股份制改造进程。2004年，中国银行、中国建设银行率先实施股份制改造，2005年工商银行完成股份制改造，2009年农业银行完成股份制改造，至此我国国有商业银行股份制改造基本完成。之后，商业银行又经历了在A股、H股上市，资产总规模不断增长，商业银行体系和服务能力不断壮大。2013年国务院制定了《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，明确提出允许民间资本发起设立民营银行，2014年中国银监会批准了三家民营银行的筹建申请。在健全金融调控机制方面，2007年美国次贷危机引发国际金融危机，为应对金融危机冲击，2008国务院办公厅制定了《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》，对金融调控措施进行针对性调整。这一时期，中国人民银行灵活运用公开市场操作、利率、存款准备金率等货币政策工具，促进货币信贷稳定增长，同时应对商业银行信贷扩张动力，把信贷总量增加与优化信贷结构结合起来，把信贷投放与经济结构转型结合起来，引导银行将更多新增信贷资源投向“三农”和中小企业，不断增强金融服务实体经济的能力，防止金融机构脱实向虚。在金融监管方面，为应对金融控股集团和金融混业经营的发展，2013年建立起由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会等部门共同参与的金融监管协调部际联席会议制度，强化对跨行业、跨市场金融活动的监督管理，加强对影子银行和互联网金融监管，促进新兴金融业态规范化发展。

这一时期，党中央、国务院将农村金融作为金融工作的重点，推动解决农村金融领域的重点难点问题。2008年，党的十七届三中全会确立了建立现代农村金融制度的目标，提出要“加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。按照十七届三中全会精神，全国人大农业与农村委员会自2008年起先后协调推动了广西壮族自治区田东县、安徽省金寨县开展农村金融综合改革试点，为进一步深化农村金融改革积累了可复制、易推广的经验。在2016年的中央扶贫工作会议和老区工作座谈会上，习近平总书记两次对田东县的金融改革给予肯定和表扬。

这一时期，我国农村金融改革取得了显著成效。一是传统金融机构稳健发展。2003年，国务院制定了《关于深化农村信用社改革试点方案》，启动了新一轮信用社改革，重点是产权制度和管理体制改革，目标是稳定县域法人机构，并将其积极稳妥改制为农村商业银行。为化解信用社历史包袱，中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等方式，安排2690亿元处置不良资产，到2012年全国农村信用社资本充足率达到11.8%，不良贷款率下降为4.5%。在清产核资基础上，各地根据信用社实际情况分类实施多元化的产权制度改革，符合条件的农村信用社逐步改制为股份制农村商业银行或股份合作制农村合作银行，并成立省级联社履行协调服务职能，信用社管理权限划归省级政府。在深化农村信用社改革的同时，包括农业银行在内的商业银行逐步回归农村金融市场，在县及县以下增设机构网点；2007年中国邮政储蓄银行成立，通过在农村地区开展以小额贷款为主的微贷业务，在一定程度上推动资金回流农业农村；2009年农业银行开始“三农金融事业部”改革试点，积极探索服务农业农村的商业化运作模式；2015年国务院批复同意农业发展银行深化改革方案，明确以政策性业务为主的改革方向，对政策性和自营性业务实施分账管理、分类核算。二是新型农村金融机构不断涌现。2006年，为弥补传统金融机构对农村金融服务的供给不足，推动建立适度竞争的农村金融市场，国家逐步放宽了农村地区银行业机构的准入条件，允许产业资金和民间资本在农村地区参与新设银行，开办村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构，各地也开始纷纷设立小额贷款公司，成为传统金融机构的有益补充。在农村合作金融发展方面，出现了农村资金互助社、贫困村资金互助组织、农民专业合作社内部信用合作等不同类型的合作金融机构，在农村合作基金会被清理整顿后，我国新型农村合作金融发展进入了一个新的时期。三是政策性农业保险快速发展。2007年中央财政首次对农业保险给予保费补贴，给予税收优惠政策，2012年国务院制定了农业保险条例，依法明确了政策性农业保险的发展方向。在财税政策的支持下，我国政策性农业保险快速发展，覆盖面不断扩大，保险险种不断丰富。四是农村金融政策扶持体系初步建立。2008年国家开始实施涉农贷款增量奖励政策和定向费用补贴政策，对特定农村金融机构或特定农村金融业务实施税收优惠政策，人民银行通过实施差别化货币政策，金融监管部门通过设立市场准入“绿色通道”、免征金融监管费，进一步增加金融机构支农服务能力。五是农村金融监管制度健全完善。2007年中国人民银行制定实施了涉农贷款专项统计制度，2010年又制定了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》，为监测和引导涉农贷款投放打下基础。监管部门建立起“事前有承诺、事中有监测、事后有考核”的农村金融监管制度，严格防范农村金融风险，同时实施差别化监管政策，调动金融机构支农服务积极性。六是农村金融环境逐步改善。2009年，国家启动偏远地区金融机构空白乡镇金融全覆盖工作，累计解决全国1249个乡镇的金融机构空白和708个乡镇的金融服务空白问题。人民银行积极推动农村信用体系、农村地区支付清算体系建设，大力改善农村信用环境和支付环境。金融机构不断创新农村金融产品和服务，涉农企业直接融资水平有所提高，农村金融服务满意度有一定的提升。

长期以来，我国以传统农业生产为主要方式，农业农村经济面临来自经济再生产和自然再生产带来的双重风险，农户分散经营、经济规模小，生产要素流动性程度不高，农村金融市场基础薄弱。我国的农村金融改革始终围绕健全体系、强化服务、加强监管等多线开展，体制内正规金融机构自上而下的改革与体制外合作金融机构自下而上的改革探索并行推进，说明农村金融服务的整体性、系统性有一定提高。单靠某一方面的改革都难以奏效，局部改革也难以持久。

曲折的农村金融改革历程表明：完全依赖市场机制，无法培育出农村经济发展所需要的金融市场；发展农村金融服务，既要发挥市场对金融资源配置的作用，又要加强政府的宏观调控，弥补农村金融服务的天然缺陷和制度缺陷；农村金融服务，单靠传统正规金融一条腿走路是走不远的，必须发育多元化的金融服务体系，有效监管基础上的适度放开是切合实际的选择；缓解乃至解决农村金融服务问题，需要加强制度的顶层设计；促进金融资源均衡分配，构建多层次、多形式、运行高效、功能完善、适度竞争的农村普惠金融体系，农村金融立法势在必行。

有观点认为，农村金融服务是世界性难题。这个认识有对的一面，因为这个问题确实复杂，农村金融服务的特点与资本的逐利性背离，“雪中送炭”与“锦上添花”在市场环境中难以共生同存。这个认识也有不准确的一面，因为国外不乏缓解乃至解决农村金融服务难题的先例，再加上我们的制度优势，农村金融服务不应是无解之题，不应因“世界性难题”而放松改革努力。

二、农村金融是普惠金融的主战场

2013年，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“发展普惠金融”的要求。普惠金融是联合国在“2005年国际小额贷款年”提出的概念，尽管目前还没有一个严格、清晰和公认的界定，但其指向是有共识的，就是旨在构建为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，让金融服务向低端层次延伸，使农民等弱势群体和小微企业能够平等地享受金融服务，分享经济增长的成果。普惠金融是公平性金融，普惠金融面向弱势群体和小微企业，解决他们无法享受主流金融机构的金融服务问题，是对金融排斥的补充和矫正；普惠金融是便捷性金融，普惠金融的服务模式灵活，提供的金融产品针对性强，可以较好地解决金融服务供需双方的信息不对称问题；普惠金融是多层次的金融，无论大、中、小金融机构，无论商业性、政策性、合作性金融机构，都可成为普惠金融实施主体；普惠金融是能够可持续发展的金融，普惠金融不是救济式扶贫，是履行社会责任实现包容性增长与商业可持续原则的有机结合，在实现商业可持续的同时履行社会责任，实现金融机构社会效益和经济效益的“双赢”。

农村金融是我国发展普惠金融的主战场。改革开放以来，我国经济社会实现了持续快速发展，农民生活水平显著提高，农业为国家工业化建设提供了坚实的基础，农村的土地、资金、劳动力资源不断流入城市，为国家经济高速发展提供了重要支撑，但与经济发展、城市繁荣形成鲜明对比的是，我国城乡区域发展不平衡、城乡居民收入不公平问题依然存在，体现在金融服务领域，就是城乡金融资源配置不均衡。发展农村普惠金融，就是要让改革开放和经济发展的红利惠及农业、农村和农民，就是要推动工业反哺农业，城市反哺农村，实现城乡融合发展。

发展农村普惠金融，涉及普惠金融机构、普惠金融服务和普惠金融机制三个层面，既要明确“谁来干”和“干什么”的问题，更要解决“怎么干”的问题，在确保基础金融服务可获得性和便捷性基础上，赋予“三农”平等的贷款权，使涉农服务增速、户数、申贷获得率维持在合理区间。

（一）农村普惠金融的供给力量

目前，我国共有银行业法人金融机构4200多家，包括3家政策性银行、5家国有大型商业银行、12家全国性股份制商业银行、1家邮政储蓄银行、5家民营银行、1373家农村信用社、859家农村商业银行、71家农村合作银行、1311家村镇银行、133家城市商业银行等。中国农业发展银行在全国设有营业网点2017个，其中县级支行有1677个；国家开发银行设有37家分行和3家二级分行；大型国有商业银行有6.98万个营业网点，其中中国农业银行有各类机构网点2.35万个，县域网点1.27万个；邮政储蓄银行有4万个机构网点，2.8万个分布在县及县以下地区，农村网点数量超过70%；农村信用社、农村商业银行、农村合作银行的营业网点超过7.8万个，村镇银行有网点3961个。此外，全国有农村资金互助社48家，有1112个县的2.3万个村开展了贫困村互助资金试点，全国开展信用合作的农民专业合作社有2159家，供销合作社系统领办、参与的资金互助合作组织有502家。我国还批准设立了14家贷款公司、44家金融租赁公司、190家内资融资租赁试点企业、8879家小额贷款公司以及7340家融资担保机构等。

在保险业方面，目前我国共有中资保险集团公司、财产险保险公司、人身险保险公司、再保险公司等各类保险业金融机构126家，县级支公司2.39万个，其中经营政策性农业保险的机构已有26家，多数省份有3家以上的农业保险经办机构，全国共建成农业保险基层服务网点2.3万个、村级服务点28万个，农业保险服务点乡镇覆盖率达到93%，村级覆盖率达到48%。

在证券、期货业方面，我国设有上海证券交易所、深圳证券交易所和全国中小企业股权转让系统等3家全国性证券交易场所，设有上海期货交易所、郑州商品交易所和大连商品交易所等3家商品期货交易所，以及1家金融期货交易所即中国金融期货交易所。目前全国共有证券公司126家、基金管理公司101家、基金专户业务子公司79家；期货公司150家、资产管理业务子公司11家、风险管理子公司51家。

（二）农村普惠金融的服务现状

在涉农贷款投放方面，截至2016年底，我国银行业金融机构涉农贷款余额28.2万亿元，占全部贷款余额总量的26.5%，其中农户贷款余额7.1万亿元、农林牧渔业贷款余额3.7万亿元，分别占涉农贷款总量的25.2%、13%。从不同类型金融机构分析：大型商业银行、股份制商业银行和邮政储蓄银行涉农贷款投放占比约为44%；农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构占比约为31%；农业发展银行、国家开发银行占比约为23%。从各个金融机构分析：2016年农村信用社、农村商业银行、农村合作银行的农户贷款余额3.96万亿元，占全国农户贷款余额总量55.7%，在满足农户贷款需求方面发挥着主力军作用；农业银行涉农贷款余额2.55万亿元，占全国涉农贷款余额总量的9%，是大型商业银行涉农贷款投放的主力；村镇银行涉农贷款余额5550亿元，占全国涉农贷款余额总量的1.97%。此外，尽管新型农村合作金融组织发展迅速，但尚处于起步阶段，服务能力仍有待进一步提高。目前，全国48家农村资金互助社的资产总额为27.5亿元，累计发放农户贷款106亿元，2015年农户贷款余额16.2亿元，占其全部贷款余额的97%；2.3万个贫困村资金互助组织的资金总规模60.1亿元，累计入社农户191.2万户，累计发放借款140.6亿元，贫困户借款占比平均51%；2159家专业合作社内部信用合作累计筹资36.9亿元，累计发放贷款42.4亿元，全部用于成员发展农业生产；502家供销合作社系统领办、参与的资金互助合作组织股金总额33.2亿元，累计发放借款51.8亿元。

在农业保险服务方面，农业保险承保农作物品种达到211个，有中央财政保费补贴的农业险种有15个，此外还开办了有财政补贴的农房保险、农机保险、涉农贷款保证保险等涉农保险险种。2007年到2016年，农业保险保费收入从51.8亿元增长到417.12亿元，风险保障金额从1126亿元增长到2.16万亿元，承保农作物从2.3亿亩增长到17.21亿亩，累计向2.4亿户次农户支付赔款1544亿元。

在证券服务方面，近年来涉农企业在证券市场开展直接融资活动不断加强。2016年，有4家涉农企业首发上市，融资总额16.4亿元，33家涉农企业实现再融资，融资总额331.4亿元，涉农企业共发行债券48只，融资344.1亿元。自全国中小企业股权转让系统设立以来，先后有386家涉农企业挂牌，2016年实现融资39.5亿元。在期货服务方面，目前我国已成为全球最大的农产品期货市场，农产品期货品种有稻谷、小麦、玉米、棉花、豆油、白糖、天然橡胶等11个，全世界成交量最大的10个农产品期货合约中有7个来自我国，一些涉农企业及组织利用期货市场的发现价格和套期保值功能，发展农业生产，规避市场风险。

（三）农村普惠金融面临的主要问题

贷款难、贷款贵，金融服务的获得感不强，仍是农村的普遍反映，表现为四对矛盾：一是资本的逐利性与农业的弱质性、农民的弱势性之间存在矛盾。农业是弱质产业，农民的融资和抗御风险能力低，使农村金融服务具有周期长、成本高、风险大、收益低的特征，而金融资本的逐利性决定了信贷资金总是流向收益高的地方，天然地具有离农倾向，不会自动惠及农民等弱势群体。二是金融机构功能定位与培育适度竞争、功能互补的农村金融市场目标之间存在矛盾。农村金融市场仍是门槛高、准入难、竞争不充分的市场，传统金融机构处于垄断地位，商业银行受市场化经营和绩效考核压力的影响支农服务积极性不高，部分信用社改制后出现脱农倾向，政策性金融机构资金来源单一，经营范围受限，新型农村合作金融组织刚刚起步，难成气候，各类金融机构在服务领域和支持重点上既有交叉，又有空白，供给不足和质量不高现象并存。三是农村金融政策与建立金融支农长效机制之间存在矛盾。解决农村金融市场失灵问题，需要通过政府调控，在分散风险、农业保险、损失补偿、信贷担保等方面给予政策扶持，实现财税政策与农村金融政策的有效衔接。当前的财税优惠政策在扶持对象、受益期限、覆盖范围等方面还有局限性，政策的稳定性不够，难以给予金融机构履行支农责任以长期稳定的政策预期，尚未形成支农服务的长效机制。四是农村金融监管目标与提高农村金融服务效率之间存在矛盾。金融服务以信用为基础，但长期以来我国农村信用环境的缺失，不仅在一定程度上制约了农村金融发展，也使得农村金融监管以维护金融稳定为主要目标，过于注重安全而忽视了效率。农村金融服务与城市有较大区别，需要在安全和效率之间寻求平衡，既要对合规性进行监管，又要对有效性进行监管，实施差别化的农村金融监管政策。

三、立法是农村金融服务助推实施乡村振兴战略的必然选择

破解农村金融服务瓶颈问题，需要在市场经济体制下继续深化农村金融改革；需要统筹规划，综合施策；需要具有权威性、约束力的法治保障。

（一）农村金融立法是落实党中央农村金融政策的明确要求

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，提出了十多项改革发展任务。农业是国民经济的基础，是关系国计民生的根本性问题，农村稳定是国家社会稳定的基石，农民全面进入小康，是全面建成小康社会的重要组成部分，没有农民的小康，就没有全国的全面小康。党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。农村金融立法要服务于这个大局。

自2004年以来，每年的党中央一号文件都将推进农村金融改革创新，提升农村金融服务水平作为解决“三农”问题的重要途径，在完善组织体系、创新服务产品、分散化解风险、加强财税与金融政策互动、改善金融环境、加强基础设施建设等方面全面推动农村金融改革。2014年，党的十八届四中全会将农业、金融作为全面推进依法治国的重点立法领域，2015年、2017年中央一号文件明确要求，要“积极推动农村金融立法”。

党中央关于农村金融的方针政策，既是推动农村金融改革发展的政策依据，也是农村金融立法的重要遵循。立法要将党中央的农村金融政策法律化，提高政策执行的权威性和约束力，确保党的农村金融政策落地生根。

（二）农村金融立法是深化农村金融供给体系改革，补齐“三农”短板的重要途径

农业农村现代化是四个现代化中的短板，农民小康是全国全面小康的短板。要通过立法健全完善农村金融供给体系，为现代农业转型发展和农业供给侧结构性改革提供资金支持，为深化农村改革提供动力。

农村金融立法的根本目的，就是要用法律手段推动构建服务“三农”的普惠金融供给体系，实现城乡要素的平等交换和金融资源的均衡配置，引导金融机构提高农村金融服务质量和效率，推动更多金融资源向农业、农村和农民倾斜，助力全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战。

（三）农村金融立法是破解农村金融体制机制问题，推动农村金融持续健康发展的必然选择

通过立法将经过实践检验的农村金融改革经验制度化和规范化，有利于巩固金融改革成果，推动农村金融改革在法治轨道上进一步深化，有利于厘清政府与市场的边界，进一步释放改革红利和市场活力，有利于破解束缚农村金融发展的体制机制问题，推动建立农村金融服务长效机制。

立法法规定，国家基本经济制度以及金融基本制度，须采取法律的形式加以规范，尚未制定法律的可以对部分事项先行制定行政法规。与国家整体金融体制改革和金融立法相比，我国的农村金融体制改革相对滞后，农村金融专门立法还是空白。农业法等涉农法律中只对农村金融发展提出了原则性要求，约束力不强。行政法规中只有农业保险条例，且侧重于政策性农业保险。农村金融制度建设和服务管理主要依靠大量的政策文件及部门规章规范。农村金融立法滞后是造成农村金融服务政策预期不稳定的重要原因之一。

农村金融法治化的关键是明确农村金融供需双方、金融监管部门、各级政府及相关部门的权利义务。通过农村金融立法，规范金融宏观调控和监管部门依法行政，确保各类金融机构依法服务“三农”，建立有利于农村金融发展的法治环境，推动形成各方参与、协调配合、共同发力的服务格局。

四、建立激励与约束并重的农村金融法律制度

农村金融立法要坚持问题导向，从给予优惠政策、建立激励机制和明确支农责任、建立约束机制两方面入手，推动建立激励与约束并重的农村金融法律制度。

（一）公平准入、适度竞争

目前，农村金融服务的供给主体包括合作性、商业性、政策性、开发性等各类性质的金融机构，所提供的农村金融服务包括信贷、融资、保险、期货、担保、征信、支付等不同类型的服务项目。农村金融立法，应当着眼于依法规范和发育各类农村金融市场主体，推动建立公平准入、竞争适度的农村金融供给体系。应当适度放宽农村金融机构市场准入门槛，吸引更多社会资本到农村地区投资设立机构。推动农村地区金融机构多样化、专业化发展，形成不同类型金融机构定位清晰、功能互补、错位发展的经营服务格局。

从当前我国农村金融服务发展的现实情况出发，农村金融立法应当将推动建立农村合作金融发展机制作为完善农村金融供给体系的重要任务。农村合作金融要立足农村，贴近农民，信息渠道通畅，服务效率高。发展农村合作金融是国外改善农村金融服务的普遍做法，我国农村金融改革实践也表明，农村合作金融有利于完善农村金融市场结构，有利于弥补传统金融支农服务供给不足，特别在满足农民融资需求方面发挥着不可替代的作用。近年来，党中央多次强调推动新型农村合作金融组织发展，实践中，农村资金互助社、贫困村资金互助组织、农民专业合作社内部信用合作等新型合作金融组织已经萌芽发育，受到农民普遍欢迎。对于新型农村合作金融组织，早规范早受益，如果不能规范发展，很可能重蹈历史上农村合作基金会的覆辙。

推动建立农村合作金融发展机制，需要通过立法规范以下四个方面：一是依法赋予各类新型农村合作金融组织市场主体地位，规范和引导合作金融组织根据自身机构性质，到工商管理或民政部门办理注册登记；二是依法明确新型农村合作金融组织的经营管理原则，坚持成员制、封闭性、自愿设立、民主管理的合作经济原则；三是按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，依法明确各类新型农村合作金融组织的监督管理职责和风险处置责任；四是依法规范农村合作金融组织的业务范围和资金使用，明确其主要开展针对社员农业生产经营活动的资金融通，不得向非成员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务。

（二）明确任务、强化约束

党的十八届三中全会提出，“保障金融机构农村存款主要用于农业农村”。在农村地区吸收存款的金融机构，都应当承担相应的贷款投放义务，金融支农是各类金融机构应当共同承担的社会责任。推动建立金融支农责任约束机制，依法明确各类金融机构应当履行的支农责任，是农村金融立法的核心内容。通过立法建立支农责任约束机制，需要在法律规范上规定可考核、可激励、可约束的量化指标，引导、激励金融机构将吸存资金的一定比例用于“三农”（县域）。

一是通过立法设定商业银行涉农贷款投放比例。划定涉农贷款投放比例是国外农村金融立法的一个重要内容，印度的《银行国有化法案》规定，商业银行必须将贷款的一定比例用于农业农村，印度储备银行建立了“优先发展贷款”制度，规定商业银行必须将全部贷款的40%投向农业、中小企业、出口等国家优先发展的行业，其中贷款的18%必须投向农业及相关产业。菲律宾通过立法要求所有金融机构把25%的增量贷款发放给农业部门。泰国的投资促进法规定，商业银行吸收的存款必须拿出13%发放农村贷款，投放不足的应将差额部分拨付给农业合作银行。

农村金融立法设定涉农贷款投放比例，需要考虑的一个问题是设定强制性指标，还是鼓励性指标。从目前相关的管理规定看，银监会2009年制定的《中国农业银行三农金融事业部制改革与监管指引》（已被修改）要求，“中国农业银行在县域内组织的资金应主要用于县域。三农金融事业部的新增贷款占其新增存款的比例在财务重组完成次年原则上应达到50%，五年内贷款余额占其存款余额的比例应争取达到50%以上。”中国人民银行2010年制定的《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法》，采取了鼓励性指标，该办法将年度新增贷款占年度新增可贷资金比例大于70%的县域法人金融机构考核为达标县域法人机构，达标机构享受相关扶持政策，目前参与考核的农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等四类县域法人金融机构的达标率达到75%以上，为增加县域贷款投放发挥了积极的引导作用。

设定强制性指标具有强约束力，但还需要把握好金融机构市场运作与非市场化制度安排之间的关系以及“度”。考虑到商业银行独立开展市场化经营、自负盈亏，如果农村金融立法硬性规定涉农贷款投放比例，可能会造成一些商业银行为避免主动违法而选择退出农村金融市场，或可能造成金融机构经营状况出现恶化。鉴于此，农村金融立法可以将涉农贷款投放比例设定为鼓励性指标，对达到比例要求的，规定享受相应的优惠政策。同时，在设定具体指标时，可以根据县域法人金融机构、农业银行县域三农专营机构及其他商业银行的县域分支机构涉农贷款投放的实际情况，作出分层次、递进式的制度安排，在防止涉农金融机构脱农离农的同时，推动更多的商业银行开展支农服务，引导资金回流“三农”。

鼓励金融机构向社区、乡镇延伸服务，要合理扩大基层金融机构信贷审批权限。商业银行要把涉农金融服务有效延伸到县域和基层，大中型商业银行要率先设立和做实普惠金融事业部。

二是通过立法明确农村信用社的市场定位和宗旨，防止改制后的信用社“脱鞋上岸”。农村信用社、农村商业银行和农村合作银行是农村金融服务的主力军。当前，农村信用社正在逐步向商业化转变，搞活经营、发展壮大是好的一面，但改革不能脱离服务“三农”的根本方向。要通过农村金融立法，明确农村信用社立足县域、服务农业、农村和农民的市场定位，明确农村信用社优先为当地农民和农业生产经营组织提供信贷服务的经营宗旨，防止改制后的农村信用社离农弃农。保持农村信用社和农村商业银行县域法人地位总体稳定，深化省联社改革，强化服务功能。

三是通过立法规范政策性和开发性金融机构支农服务重点，不断拓宽支农服务领域。作为我国农村金融供给体系的重要组成部分，农业发展银行、国家开发银行发展中面临着资金来源不稳定、资金运用约束不够、风险分担机制不明确等问题。针对上述问题，农村金融立法要对其职责定位、业务范围、运营机制等作出规范，明确农业发展银行、国家开发银行的支农重点领域，推动建立政策性、开发性业务的风险补偿机制，规范自营性业务的发展方向，引导其不断加强对农业农村重点领域和薄弱环节的信贷支持力度。

四是为金融精准扶贫提供法律支持。确保现行标准下的贫困人口到2020年全部实现脱贫是全面建成小康社会的底线任务，金融精准扶贫是拓宽扶贫资金渠道，助力打赢脱贫攻坚战的重要举措。农村金融立法要立足于发挥金融精准扶贫的积极作用，明确金融机构落实脱贫攻坚责任的相关规定，明确金融机构开展金融精准扶贫的激励措施，鼓励各类金融机构创新金融扶贫方式和产品，引导信贷资金和社会资金更多的投入扶贫领域。要加快贫困地区基础金融服务普及和信用体系建设，精准对接贫困地区特色产业金融需求，推动政策性农业保险优先向贫困村和贫困户倾斜，支持贫困地区利用各种融资模式开展公益性基础设施建设。2020年决胜脱贫攻坚以后，这些地区仍有发展不均衡、不充分及发展滞后的问题，立法不是权宜之计。

（三）加强扶持、激励引导

综合运用财政、税收扶持政策和货币政策工具，有利于增强金融机构的支农服务能力，是降低金融支农成本的有效途径，有利于调动金融机构的支农服务积极性，是推动金融机构由“要我做”向“我要做”转变的重要手段，给予农村金融长期稳定的政策扶持，也是金融机构的普遍呼声。农村金融立法要推动建立农村金融激励引导机制，在给予金融机构稳定政策预期的同时，帮助金融机构降低经营成本并获得合理经济回报，实现支农服务的可持续发展。

通过立法建立农村金融激励引导机制，要与金融机构履行的支农责任结合起来，在具体制度设计中，作出指向性规定，优先扶持达到涉农贷款比例的金融机构，优先扶持履行支农责任良好的金融机构，推动建立谁履行支农责任就扶持谁，谁履行支农责任力度大，谁享受的优惠就多的政策导向。

在财政扶持政策方面，我国农村金融财政扶持措施在改革实践中不断发展完善，目前国家通过实施涉农贷款增量奖励、定向费用补贴、涉农贷款贴息、建立政策性涉农融资担保机构、开展涉农贷款风险补偿等，支持各类金融机构开展农村金融服务。农村金融立法，一方面要将目前已有规定并经过实践检验的财政扶持政策以法律形式固定下来，增强扶持政策的长期性和稳定性；另一方面要把握好法律权威性与部门操作灵活性之间的关系，为国务院相关主管部门灵活执行具体扶持措施留出空间，在立法技术上可以采取授权性规定，明确由国务院或相关主管部门制定财政扶持政策的具体实施办法。

在税收优惠政策方面，2008年以来，国家先后实施了对金融机构农户小额贷款利息收入减按90%计算企业所得税纳税额；对种养殖业农业保险的保费收入减按90%计算企业所得税纳税额；对农户贷款、农村企业和各类组织贷款中的关注、次级、可疑、损失等四类贷款资产按规定比例提取的专项准备金，在计算企业所得税纳税额时予以扣除；对种植业农业保险险种按规定比例计提的巨灾风险准备金，在计算企业所得税纳税额时予以扣除；对金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税；对农牧保险项目免征营业税；对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、县域农村商业银行、农村合作银行的金融业收入，减按3%的税率征收营业税；对农业银行三农事业部发放的农户贷款、农村企业和农村各类组织贷款取得的利息收入，减按3%的税率征收营业税；对农林作物、牧业畜类保险合同免征印花税；对贴息贷款合同、金融机构与小微企业签订的借款合同免征印花税等税收优惠政策。从政策实施效果看，减免税收对企业利润具有较大促进作用，减免税额每提高1个百分点，企业利润率将提高0.26个百分点，税收优惠政策以营业税减免较多，减免总额占比超过60%，对减轻金融机构资金压力，改进金融机构经营绩效具有明显效果。

实现农村金融税收优惠政策的法制化，有两个问题需要深入研究，一是农村金融立法规定税收优惠政策的度，二是营业税改增值税对立法的影响。党的十八届三中全会决定提出，“税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定”，农村金融法显然不属于专门的税收法律，对优惠政策规定到什么程度？自2016年5月1日起，我国营业税改增值税已在各行业领域全面实施，按照目前财政部、国家税务总局的相关规定，仅对农牧业保险收入免征增值税，原来减免效果明显的营业税优惠政策，大部分没有被纳入现行增值税优惠政策中，原来已有的优惠政策到期后是否继续执行？对于这两个问题，要本着实事求是、有利于发展的原则推动解决。首先，要坚定通过法律手段规范农村金融税收优惠政策的立法方向。税收优惠、财政扶持如同鸟之两翼，如果立法对税收优惠政策回避，既不符合党中央推动财税与金融政策有效衔接的明确要求，也会引起金融机构和社会公众对改革方向的疑虑，农村金融立法需要将税收优惠政策纳入其中。如果未经授权任由部门规章规定，潜藏着加大法律冲突，留存法律真空的风险，金融机构也难以形成稳定预期。其次，从党的十八届三中全会以后的立法实践看，由非专门税收法律规定税收优惠政策有先例。2016年3月颁布的慈善法，不仅对税收优惠政策作出原则性规定，也包含具有操作性的条款内容。2017年9月通过的修改后的中小企业促进法，对财税支持中小企业发展也有明确规定。鉴于此，农村金融立法规范税收优惠政策，在立法技术上可比照上述两法的做法，既要有规定，又要有度，如明确对符合规定的农村金融服务依法免征印花税、减征或者免征增值税、减按一定比例计算所得税纳税额、计算所得税纳税额时据实扣除等，其他的则留给制定或修改相关税收专门法律法规时规定。

在货币政策工具方面：按照中国人民银行法的规定，中国人民银行负责制定和执行货币政策，人民银行运用货币政策工具时，可以规定具体的条件和程序。农村金融立法要把握好与中国人民银行法等金融法律之间的关系，兼顾制定货币政策的统一性和运用货币政策工具的灵活性两方面。立法的重点是依法明确中国人民银行通过综合运用货币政策工具，鼓励和引导各类金融机构加大涉农信贷投放的职责，同时对实践中行之有效的差别化存款准备金率、定向降低存款准备金率、发放支农、支小、扶贫再贷款、优先办理涉农票据再贴现等货币政策工具进行原则规范，至于这些货币政策工具何时运用、如何运用，交由人民银行根据实际情况具体实施。

对服务“三农”的金融行为给予优惠政策，将产生巨大的“外溢性”，可能会成为解决农村金融服务难题的“牛鼻子”“总开关”，绝不可小视。

（四）差别监管、提质增效

实施差别化监管是党中央农村金融政策的重要组成部分，也是推动金融机构提高农村金融服务质量和效率的重要途径。实施农村金融差别化监管政策，前提是确保安全，要依法明确农村金融监管职责，有效防范农村金融风险；重点是提质增效，要从提高农村金融服务能力和水平出发，在安全和效率之间找到平衡点。

依法规范农村金融差别化监管政策，在制度设计上应包括以下三个方面：

一是推动建立涉农贷款靶向瞄准机制。建立靶向机制的关键是完善涉农贷款专项统计制度，要把握好农村金融服务与农业农村实体经济发展之间的关系，科学设定涉农贷款统计类别和标准，解决目前涉农贷款统计“虚胖”问题。涉农贷款统计应重点反映各类金融机构直接为农民、农村集体经济组织、农民专业合作社及其他新型农业生产经营主体提供的用于农林牧渔业生产及加工的贷款、直接用于脱贫攻坚的贷款、直接用于乡镇、村基础设施建设的贷款等核心指标。

二是推动建立农村金融效果评估考核机制。明确由金融监管部门对各类金融机构的支农服务效果进行定期评估、考核，主要指标包括金融机构的支农服务规模、利率或费率水平、农村网点建设情况、经营绩效等，评估、考核的结果将作为金融机构享受国家扶持政策的重要依据。同时，加强对农村金融扶持政策的实施效果评估，努力提高扶持政策的针对性和有效性。

三是推动建立差别化农村金融监管机制。针对不同类型金融机构的业务特点，对达到涉农贷款投放比例要求、履行支农责任良好的金融机构，依法制定和执行差别化的流动性风险监测指标，适当提高涉农贷款风险容忍度。实行有利于农村金融发展的市场准入政策，优先支持达标金融机构增设网点，优先办理其金融服务市场准入事项。

（五）优化环境、协同发力

开展农村金融服务，离不开良好的金融生态环境，需要包括农村金融服务供需双方、金融监管机构和各级政府及相关部门的共同努力。农村金融立法要推动建立农村金融生态环境建设机制。明确农村信用体系建设、支付结算体系建设职责，规范各类金融机构依法开展农村信用信息采集、信用评价活动，推动农村信用信息实现共享，推动改善农村支付结算条件，依法规范非银行支付机构开展农村支付服务。农村金融立法要推动建立农村金融权益保护机制。依法明确各级地方政府推动农村普惠金融发展，加强农村金融人才培养，宣传普及金融知识，查处金融违法行为的责任。一方面要保护好农村金融机构依法经营的权利，打击恶意逃废债行为，维护农村金融市场秩序；另一方面要保护好农村金融消费者的合法权益，保障消费者的知情权和选择权，畅通金融消费争议解决渠道。农村金融立法要推动建立农村金融服务风险分散机制。通过立法将农业保险条例的核心条款提升为法律规范，建立财政支持的大灾风险分散机制，促进农业保险和涉农贷款的融合发展，完善政策性农业保险制度。针对有效抵押担保物不足问题，构建国家融资担保基金、省级再担保机构、市县融资担保机构等三层政府性融资担保组织体系，加强农村产权交易市场建设，依法扩大农村有效担保物范围。推动建立农村金融责任追究机制，立法还要针对农村金融服务中的违法行为明确法律责任。

总之，农村金融立法要立足于发展完善适度竞争、责任明确、激励有效、差别监管、环境优化的农村金融体系，从推动建立合作金融发展机制、责任约束机制、激励引导机制、靶向瞄准机制、评估考核机制、差别化监管机制、权益保护机制、风险分散机制和责任追究机制等方面，作出有针对性的制度安排。农村金融立法要把握好推进农村金融改革创新与法律在一定时期内稳定性的关系，无论是建立约束机制，还是完善激励机制，最终目的都是为了确保金融机构不弃农、不脱农、不离农，推动金融机构多强农、多惠农、多利农。

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[1]注：刘振伟系第十二届全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员。