政治割据的类型学

一个政治系统的割据有不同形态。为了将政治割据对政策过程的影响理论化，需要界定不同的政治割据类型。这一部分将界定三种政治割据的理想类型：功能性割据、地域性割据与层级性割据。当考虑理想类型时，没有什么政治系统是纯粹的其中一种形态，有的政治系统可能是不同形态混合因素的反映。然而，界定有限数量的政治割据理想类型的目的是发现政治结构之间定性的区别，从而揭示这些结构在系统层面的差异性。

功能性割据指的是同一行政级别不同官僚部门之间的割据。作为现代官僚系统的主要特征之一，官僚部门之间的职能性分工原本的目的是提高效率（Weber 1978）。然而，官僚机构受其专业标准和部门利益的限制，经常不顾其他部门，擅自行事，而每个部门的领导权又往往具有自我延续性，不受高一级权威的控制。根据塞尔和考夫曼（Sayre and Kaufman 1960）及洛维（Lowi 1967，［1969］1979）关于纽约的研究，专业性、有组织、有自主权的职业官僚机构已经变成了“一座座功能性权力的孤岛”，它们使得现代城市运转良好但不受控制。

北京的城市治理结构是功能性割据的典型代表。尽管北京是一个中央集权的国家的首都，但是中央政府和北京市市长在城市治理上的角色主要限于制定大政方针。针对具体政策问题的权力事实上属于市政府的各个部门。全市共有47个职能部门，而城市保护问题【6】与其中至少5个部门相关。虽然有好几个部门涉足，每个部门针对城市保护的不同方面都有自己的倾向性，就像一个拼凑品，因此并没有关于城市空间与建筑遗产的整体保护。这个问题在历史街区的保护方面尤为突出，没有一个部门认为历史街区的保护属于自己的管辖范围。市政府试图促成不同部门之间的合作，但各种努力都无疾而终。

与政府部门间依功能划界的割据形态不同，地域性割据指同一行政级别政府机构之间的空间性割裂与对立。它一般与资源或人口依地域界线的不均衡分布有关（Brunn 1974; Holmes 1944）。地域性割据存在于国家机器的不同层级。比如说，一个国家内部不同的地区之间存在这种割据现象，它为探索不同地区之间的经济和政治发展不平衡提供了基础（Putnam 1993; Lieberman 2003; Kohli 2004）。市政府之间的割据是另一个层级上的地域性割据，也是美国都市发展所面临的主要问题。在有些情况下，地方政府执行排他性的分区和经济政策，从而阻止少数族裔进入它们的辖区。这些做法加强了种族隔离，阻碍了都市发展（Danielson 1976; Orfield 1974-75; Teaford 1979; Miller 1981; Weiher 1991; Morgan and Mareschal 1999）。

地域性割据不仅局限于都市区，也存在于城市中。芝加哥素以集权的政治机器和强势市长闻名，然而，其城市内部的政治深受以选区为界线的地域性割据的影响。整个城市被分成50个选区，每个选区由一个市议员领导。市议员们尊重市长在全市范围内或重大发展问题上的权威；而作为交换，市长给予市议员们极大的自主权处理本选区内的事务，包括城市保护问题。当市议会就某个选区内的问题投票时，议员们通常依照该选区议员的意见来投票。这种市议员特权将选区变成了市议员的垄断地盘，并将整座城市沿着选区边界切割开来。然而，选区边界很少与城市中官方认定的社区或自然形成的街区的边界相吻合。因此，许多社区被选区边界所分割，它【7】们的发展也受到了地域性割据的危害。

层级性割据指的是不同行政级别的政府部门之间的割据。功能性割据和地域性割据都是水平层面的，而层级性割据是一种垂直关系。国家系统可以主要分成两类：联邦制与单一制。层级性割据一般被认为是联邦制的内在特征，因为联邦主义不仅创造了中央权威与从属政治机构之间清晰的分界，也保证了从属机构的极大自主权（Riker 1964; Pierson 1995）。然而，需要特别指出的是，层级性割据也存在于单一制体系中（Tarrow 1977; Ashford 1982; Gourevitch 1978）。在单一制国家，地方政府同样能够获得巨大的权力，并对中央权威构成挑战，而这种行为的可能取决于地方政府的财富、战略重要性以及其领导人的人脉、野心和头脑。同时，在许多单一制国家实行的分权改革加大了地方政府的权力，也增加了不同层级的政府之间的矛盾和张力（Schmidt 1990; Tarrow 1977）。

层级性割据是巴黎城市政治的主要矛盾。与世界上大部分城市不同，巴黎直到1977年才有了第一位民选市长。在国家中心主义的传统下，巴黎作为法国的首都长期以来是由中央政府直接任命的行政长官来管理的。通过一群高度专业化的国家公务员，法国中央政府实行了一整套严格的措施来保护巴黎的城市景观，从而限制了巴黎市政府的自主权，形成了中央政府对城市保护问题的垄断。市政府与中央政府之间的竞争导致了巨大的政治张力，这种情况在巴黎选举出首任市长后变得愈发明显。始于20世纪80年代的分权改革正式提高了市政府的自主权。市政府进而提出了独立的城市保护的主张，一些动议对国家的传统管辖权构成了挑战。然而，即使市政府的管辖权得到了扩大，中央政府也并未退让，因此层级性割据日益突出。