政治割据对政策过程的影响

政治割据的三种理想类型为研究割据结构如何影响决策过程提供了基础。总体来说，政治割据的作用就像一个过滤器，造成了一【8】种阻碍政策过程的可能性。如果一个政策动议在单一行政辖区内，就更容易被执行；如果跨不同的行政辖区，则较难被执行。对于跨不同行政辖区的政策动议，不同类型的政治割据会导致不同的政策过程和结果。这一部分将从如下四个因素对每一类政治割据进行分析：管辖权边界的模糊性、行政辖区之间的不平等与相互依赖，以及克服政治割据的可能性。对这三种类型政治割据的比较为理解它们对政策动议的影响提供了逻辑基础。

功能性割据

功能性割据的一个重要特征是，官僚机构的管辖范围不是一成不变的（Hooghe and Marks 2003）。首先，与地域之间可见的地理分界不同，官僚部门之间的分界是概念上的，并且富有争议性。例如，对于校医和护士应该在卫生部还是在教育部的管辖之下是存在争议的。其次，由于政治和社会现实的变化，官僚部门的管辖权范围会不断变化，可能导致新的官僚机构的产生、旧机构的撤销，或者对现有机构的重大调整（Sayre and Kaufman 1960）。虽然国家有很多规定来定义每个机构的管辖权范围，但这些规定本身常常模糊不清，甚至自相矛盾，导致了实践中的不确定性（Halliday and Carruthers 2007）。布拉特尔（Blatter 2004, 534）将职能部门管辖权之间的模糊性称为“模糊的尺度”，它有时会导致行为体之间的地盘争夺战。

在功能性割据的情况下，位于同一行政级别的官僚机构看似平等，然而，它们因政治能力的不同而拥有不同的地位。一般而言，有较多资源的机构在政策过程中有较大的影响力。基于以下两个原因，官僚机构之间彼此独立：第一，每个机构都被设计来处理一个专业化问题领域；第二，每个机构都有自己的部门规则和专业规范指导。然而，官僚机构之间也相互依赖，因为每个机构都是一个更大的政治组织的功能性组成部分。它们之间相互依赖的程度由于现【9】代政治世界的复杂性而增强。因为，在今天的政治世界中，越来越少的政策议题无须通过不同机构间的相互配合而得到解决（Sayre and Kaufman 1960; Lowi ［1969］ 1979; Lowi 1967）。

为了处理跨越不同行政辖区的问题，官僚机构需要通过协商来达成共识并建立联盟。然而，不同的专业规范和部门利益提高了集体行动的成本，使得跨行政辖区的合作十分困难（Olson 1971）。为了避免行政对抗并保护自身部门的利益，官僚们经常选择忽视跨越或接近行政辖区边界的议题（Sayre and Kaufman 1960）。换句话说，在功能性割据的政治系统中，“搁置”是对待跨行政辖区的问题最常见的做法之一。尽管许多官僚机构看似介入了某一政策领域，但事实上没有一个机构对跨越管辖权边界的问题负责，因此这些问题最终就落入“无主之地”。

除了搁置，在功能性割据的情况下，还有另外两种处置跨管辖权边界问题的方法。第一，高层的政治权威可能组建跨部门的特殊机构来动员和整合不同官僚机构的资源，从而解决跨界问题（Sayre and Kaufman 1960）。这种特殊机构一般都是临时性的，因而可能不会成为利益相关者，也不必然加剧政治割据的程度。然而，它们是否能够有效促进跨越行政辖区的合作就不好说了。如果没有强制力，这些机构不过有名无实，还可能成为官僚利益争夺的新战场。

第二种解决办法是事实上的权力下放。这种做法使得下一级政治机构有可能运用它们的自主权对专门的议题或项目进行决策。例如，市规划和交通部门之间的功能性割据可能阻碍市政府制定并执行全市范围的道路建设规定。因此，当该市一个地区要修路时，这个地区的负责人可能具有决定项目具体细节的权力。然而，需要注意的是，上一级官僚部门之间的功能性割据也可能阻碍权力在下一【10】级政府的运作。金（King 1997）指出，华盛顿的管理者们担忧国会委员会内部的管辖权割据，因为多个上司有时会给出相互矛盾的指令。有时这些矛盾看似微不足道，但却能使一个机构的决策过程陷入长达几个月的僵局。

地域性割据

与功能性割据相同，在地域性割据中，管辖权边界也常常发生变化。随着社会地理和政治目的的变化，地域边界经常发生重构（Paddison 1983; Brunn 1974）。例如，美国国会和州选区的边界每隔十年就会按照统一的地理标准重新划定。类似地，芝加哥的选区边界在每次全国人口普查后都会重划，为的是保证每个选区的人口大致相等（Suttles 1972; Guterbock 1980）。重新划界的过程可能被政客操纵，从而形成符合其党派或个人利益的特殊地域边界，这被称为“gerrymandering”（Bullock 2010）。

尽管地域边界经常发生变化，它们却比官僚部门之间的界线更为清晰。布拉特尔（Blatter 2004, 534）将这种情况称为“明确的尺度”。由于不同地区之间可视的地理界线的模糊性较低，地盘争夺战在地域性割据的情况下发生的可能性较低。然而，不同种类地域边界之间的不一致造成了另一种张力和矛盾。例如，一座城市里的学区边界和警区边界一般都不重合。与此类似，芝加哥的选区边界很少与城市中官方认定的社区边界或自然形成的街区边界相一致（Suttles 1972; Guterbock 1980）。这种某个地理区域内多类地域边界的不一致加剧了地域性割据，并增加了不同政治行为体之间的利益冲突。

在地域性主体之间，管辖权高度平等且具有排他性。即使资源和人口在不同地域范围之间的分配总是存在不平衡，处于同一行政级别的地域性主体也具有相同的法律地位和权限（Lieberman 2003; Kohli 2004）。同时，地域性主体间具有极大的独立性。首先，由于相对清晰的地域边界，地域性主体较为容易区分位于自身管辖权范围以内和以外的议题。其次，地域性主体对于自己的管辖权有完全【11】的决定权，因此他们无须其他人的配合来管理自己的辖区和地方性议题。他们能够独立地制定规划，并小心翼翼地保卫着自己关于土地利用和发展的特权。一般而言，没有什么动机或平台促使这些行为体彼此合作（Innes, Booher, and Di Vittorio 2011）。而他们彼此之间对于商业、投资与市场机会的争夺使得彼此合作的难度进一步加大。

管辖权的高度平等和彼此独立使得克服地域性割据的难度非常之大。地域性主体通常倾向于保持彼此之间权力的平衡，从而保护自己的领地不受侵犯。面对跨越地域边界的政策动议，任何一个单独的地域性主体一般都不会独自对该动议负责，因为这样做会有冒侵犯其他主体权力的危险。因此，最佳的选择是忽视这个问题，同时保持地域性主体间力量的平衡。以美国的河流保护为例，位于一州内的项目更容易被执行，而那些跨州的项目往往更耗时，也更容易被搁置（Lowry 2003）。

在一些情况下，政府会建立特别机构来处理地域性割据系统内跨管辖权的议题。尽管这些特别机构可能有效地解决那些没有政府机构负责的问题，但它们可能变成独立的利益相关者并加剧都市范围内政治割据的程度。在美国城市史中，最有影响力的特别机构大概是罗伯特·摩西（Robert Moses）于20世纪30年代创立的，包括纽约港口事务管理局（Port of New York Authority）和三区桥梁与隧道管理局（Triborough Bridge and Tunnel Authority）（Caro 1984）。为了解决交通和市民生活的问题，这些特别机构超越了纽约都市区内1400个城市、区、县、镇、村庄、下水道区、消防区、警区和自来水区错综复杂的边界。这些机构不仅具有大型私有企业的权力，同时具有政府的权力，因而变成了一个独立王国。它的运作不受任何民选官员的控制，包括市长在内。虽然这些机构在摩西的指挥下有效运转，但是整座纽约城到了20世纪中期已难以管控（Caro 1984; Sayre and Kaufman 1960）。

【12】层级性割据

为了分析层级性割据的特征，我们首先需要探讨政府系统是如何构成的。政府系统有两种主要的类型：联邦制与单一制。在联邦制系统中，中央权威和各个组成部分分享权力。这些组成部分一般命名为州或省，有很大的政治自治权，中央政府不能单方面地将其权力剥夺。与之相反，单一制是一个整体，中央政府地位很高，而地方政府的权力是中央政府赋予和下放的。而且，中央政府有权剥夺或削弱下放给地方政府的权力（Le Galès 2006）。

就像单一制里上级政府机构比下级地位更优越，联邦制中的层级关系也并不平等。联邦制并非独立机构之间的松散联盟。一些政治特权、权力和资源集中在较高层级，因此给了处于较高层级的政府机构，特别是中央政府，支配和长期影响决策的权力（Schattschneider 1960）。同时，在许多联邦制系统的较低层级内部也存在单一制结构，因为地方政府的权力是州政府或省政府下放给它们的。例如，尽管美国是一个联邦制系统，但州政府是受狄龙规则（Dillon's Rule）影响的单一制系统，县、市政府的权力是州政府赋予的。

在层级性割据的系统中，虽然不同的行政辖区之间很不平等，但它们彼此相互依存。一方面，低层级的政府机构依赖高层级机构从而获得政治权力和资源。在很多情况下，低层级政府机构的权力是高层级赋予的，并可被高层级的政府机构剥夺。高层级政府机构也向低层级机构提供资源，包括财政预算和特殊项目资金。即使在美国这样的联邦体系中，地方政府在社区发展和城市更新方面也极大地依赖联邦资金（Hyra 2008）。另一方面，高层级政府机构需要低层级政府的协助和支持，从而成功地影响地方事务（Webman 1981）。来自低层级的抵制可能妨碍高层级政策的执行。换言之，【13】如果想要充分发挥自身功能并有效运转，较高层级和较低层级的政府机构需要相互支持和合作。

近些年来，很多单一制国家实行了政治分权改革，从而减少了中央政府的财政压力并提高了地方政策的有效性（Schmidt 1990; Bardhan and Mookherjee 2006）。全球化和区域一体化是推动分权改革的主要动力之一。例如，在欧洲一体化的背景下，很多欧盟成员国实行了分权改革和治理的多层级化，这些改革促进了不同国家的地方政府之间的合作（Blatter 2004;Leibfried and Pierson 1995;Keating 2003）。

尽管分权改革经常导致地方政府自主权的加强，但这并不代表中央政府权力的全面削弱。相反，中央政府仍然是地方政府权力和资源的重要来源。以法国为例，即使分权改革后，40%的地方政府财政预算依然来自中央政府（Savitch and Kantor 2002）。因此，与其说分权改革增加了地方政府的独立性，不如说它导致了从中央的绝对控制到中央与地方共治的转变（Rodden 2004）。它常常创造出一种更为复杂、相互关联的治理形式，并增加了不同层级政府之间的相互依赖。

不同层级政府之间的高度依赖使得层级性割据较容易被消除。当不同层级之间出现矛盾时，问题可能在一开始就得到解决。或者更常见的情况是，不同层级之间会展开协商并相互妥协，从而各层级政府能够完全或部分实现自己的目标。跨管辖权的政策动议往往通过不同层级政府间的合作解决。这种彼此重叠、共享并富含对抗性的管控模式被形象地称为“大理石蛋糕”（Grodzins 1996）。尽管如此，因为不同层级政府之间利益的分化，协商的过程一般都很漫长并矛盾重重。由于不同层级的政府机构都能介入其中来推动自身利益的实现，这些跨管辖权的项目往往充满变数，一般被采纳的都是折中方案（Webman 1981）。

表1概括了上述三类政治割据的主要特征，我们通过比较分析可以得出两点结论。第一，管辖权边界的模糊性和克服政治割据的【14】可能性之间并无明确的联系。然而，管辖权边界越模糊，越容易导致政策过程的不确定性，从而导致不同政治行为体之间的地盘争夺战。第二，行政辖区之间不平等和相互依赖的程度与克服政治割据的可能性正相关。行政辖区之间的权力关系越不平等，有权力的一方越可能采取行动来打破僵局、促成谈判。同时，行政辖区之间的相互依赖减少了它们彼此之间的对抗性，增加了协同合作的可能。在这三类政治割据中，层级性割据的行政辖区之间的不平等程度和相互依赖度都是最高的，因此最有可能克服政治割据。

就政治割据对政策过程的影响而言，从之前的讨论可以得出最重要的结论是，不同类型的政治割据对于跨管辖权边界的政策动议有不同的影响（图1）。在三类政治割据中，层级性割据更有可能通过行为体之间适度的妥协与合作执行跨管辖权的政策动议，而功能性割据和地域性割据则更有可能将这些政策动议搁置。在层级性割据的情况下，妥协与合作可能只会产生“最小公分母政策”而非最佳决策，但它们仍然能够减少政治割据给政策过程造成的负面影响。在功能性割据或地域性割据所主导的系统中，一些特别机构被创造出来以解决跨管辖权边界的问题。然而，这些机构可能变成独立的利益相关者并加剧政治割据的程度，或者变成不同政治利益的战场。

总之，作为政治系统的制度性结构，政治割据增加了阻碍政策过程的可能性。有的政策动议比其他的更易被执行，主要取决于它们与管辖权边界的关系。然而，政治割据所造成的阻碍并非不可克服。这些障碍可以通过有效的合作来克服，而不同类型的政治割据克服障碍的可能性是不同的。合作通常建立在默契和非正式安排的【15】基础上，因此，我们不仅需要关注割据的政治系统中的正式结构，还需要关注那些非正式关系。