二、转型期中国社会建设的特点与问题

1978年以后，我国在经济领域推行市场化改革，市场开始逐步从总体性体制中分离出来，国家之外的力量逐渐成长和壮大，民间社会组织化程度增强，个人对国家的依附性明显降低，一个具有相对自主性的社会正在形成。但是相对于经济建设而言，我国的社会建设仍然处于从属地位，社会建设以政府为主导，服务于以经济建设为中心的国家战略。特别是市场逻辑在社会领域的推进与政府社会管理体制改革的滞后，导致社会公平性缺失，造成了一系列新的社会矛盾与问题。这段时期我国社会建设的特点有以下几点。

（一）以经济建设推动社会建设

十一届三中全会所实现的路线转变，最根本的一条，就是从社会主义制度建立以后仍然“以阶级斗争为纲”，转变到以经济建设为中心、将发展生产力作为社会主义的首要任务。这一时期，我国政府突出强调以经济建设为中心，一切工作围绕经济建设展开，社会建设服务于经济发展。各项社会建设政策是在“服务于以经济建设”的思维下推出的，是作为经济体制改革的一项“配套工程”得以制定和实施的。给企业减负，给政府甩包袱，成为当时政策制定的动机。社会建设本身并没有成为自觉目的。

这一阶段，改革与发展的中心是经济体制改革和建设，社会体制改革与社会建设只是作为经济体制改革的配套工作或重要内容在事实上得到一定的推进。由于我国经济体制改革一直坚持市场化取向，其目标是建立社会主义市场经济体制，而且改革是沿着由浅入深、由点到面、由农村体制改革向城市经济体制改革，进而到着力构建社会主义市场经济体制框架这样的基本轨迹逐步推进和不断深化的，因此，这一阶段的社会体制改革也正是按照市场取向改革的目标导向，根据建立社会主义市场经济体制的基本框架和目标要求，结合各地的实际不断推进、不断展开的。

从1978年到1992年，我国对传统的劳动就业体制进行了局部的市场化改革，即我们通常所说的“双轨制”改革。1980年8月的全国劳动工作会议提出，要实行劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针，打破了传统的计划型劳动就业体制，开创了通过市场化、社会化的方式来解决经济和社会问题的制度实践。1994年《中华人民共和国劳动法》的颁布，标志着我国劳动就业体制的市场化转变。以此为核心，国家又颁布了一系列配套的劳动法规，初步构建起适应市场经济的劳动就业体制。国家全面推行劳动就业合同制，大力培育劳动力市场，建立劳动就业服务体系，实施再就业工程，建立失业保险制度，市场化的就业体制框架基本建立。

在教育、医疗、住房等社会事业领域，参照经济体制改革的模式，我国也进行了市场化改革。在计划经济时代，教育由政府投资，政府分配学生，学生费用通过免费加助学金的形式由国家包办。高校收费改革从90年代初开始，到1997年完全并轨的时候，全国平均收费标准大概是年均500元。1999年6月全国教育工作会议提出“教育产业化”，并在高校推行，到2004年，高等教育收费飙升到了5000元左右。再加上住宿费和生活费，保守计算每个大学生每年费用1万元左右。80年代中期，我国“医改”全面启动，基本目标就是仿效国企改革，“放权让利，扩大医院自主权，放开搞活，提高医院的效率和效益”，而改革的基本做法，则是“只给政策不给钱”。1992年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》，鼓励医疗机构通过收费来养活自己。2000年以后又出现了对国有医疗机构的产权改革，一些地方出现了出售乡镇卫生院和县级医疗机构的风潮，实质是政府在“甩包袱”，用市场化的手段减轻自己的负担。90年代以前，我国的住房体制是国家、单位统包，居民住房以福利房和租赁为主。1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着我国全面推进住房市场化改革的启动。1998年7月，国务院下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，废除了住房实物分配的制度，确立了商品房的市场主体地位，促生了我国规模巨大的房地产市场。

改革开放后，我国社会建设的另一项重要行动是社会保障制度改革，其基本目的是配合当时的国企改革，为建立市场经济条件下的现代企业制度配套。新中国成立后，我国曾建立社会保障体系，也基本符合当时计划经济条件下的社会需求。但随着经济体制改革的深入，过去以国家出资、单位管理为主的社会保障制度的弊端日益显现。我国于1984年开始了以建立新的社会统筹体系为主要内容的劳动保险体制改革。经过局部试点，1995年，政府颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出“统账结合”的实施办法。1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一企业和个人缴费比例、统一个人账户规模和统一养老金计发办法。1998年，国务院又颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，我国开始在全国推行新的医疗保险制度改革，建立起由国家、单位和个人共同承担的医疗费用分担机制。这是我国社会保障制度从单位化走向社会化的重要一步。

（二）社会管理方式从“集权”走向“分权”

改革开放以前，我国社会是一种“总体性社会”，政府管控着社会各个领域的资源，几乎所有社会成员都归属于国家体制内的某一单位或组织，人们社会活动的自主空间狭小，直接或间接地受到政府的支配和管理。这种以政府为主体的社会管理体制与高度集中的计划经济体制是相匹配的。改革开放以后，随着高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡，政府包揽一切的高度“一元化”的社会管理体制越来越难以适应社会发展的需要，逐渐被扬弃，同时社会管理的主体、理念、目标都发生了深刻变化。

改革开放初期，我国的社会管理实际上是一种“单位办社会”的模式，工作单位为职工提供“从摇篮到坟墓”的一揽子社会福利，甚至承担一部分政府的行政管理职能。市场化改革以后，传统体制下的单一权力结构不能满足各个利益群体的需求，由此推动了国家公共权力体系的逐渐松动和权力资源的重新配置。社会管理开始从高度集权的行政“一元化”体制逐步向社会、地方分权和放权。中国以单位为基础的总体性社会开始出现裂痕。

在农村，随着家庭联产承包责任制的全面实施，农民获得了较以往大得多的生产和经营自主权，实行“政社合一”的农村人民公社失去存在的政治和经济基础，在短短几年中走向解体，农村社会管理需要在改造的基础上重构组织主体。根据1982年通过的《中华人民共和国宪法》有关规定，我国重新建立乡、民族乡人民政府作为农村基层政权单位。同时，在村一级建立了农民群众自治组织——村民委员会，取代了原来的生产大队，管理本村范围内的各种社会事务。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》。1998年11月，第九届全国人大常委会第5次会议修订并正式颁布了《村民委员会组织法》。经过多年的实践探索，村民自治基本普及，内容不断丰富，制度日趋完善，规范化的水平逐步提高。

同时期，城市基层社会管理体制也发生了很大变化。随着高度集中的计划经济体制的松动和多种所有制经济成分的出现，作为社会控制细胞和福利供给者的单位对国家和上级的依赖性不断减弱，自身的独立性和自主性不断增强，逐渐成为相对单纯的工作场所，延续已久的单位制组织开始式微。此外，随着社会化服务的发展以及人们利益实现方式和途径的多样化，社会成员对单位组织的依赖性也在逐步地弱化。在这种情况下，高度“一元化”的社会管理体制的弊端日益暴露出来。为了解决这个突出的问题，1989年我国颁布实施了《城市居民居委会组织法》，“街居制”得以恢复和发展。城镇社会管理体制由原来的“单位制为主、街居制为辅”逐步演变为“单位制+街居制”。从1990年起，我国社区建设开始试点。2000年11月，中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国城市推进城市社区建设的意见》后，社区建设进入全面推进阶段。我国的城市社会管理体制逐步由“单位制+街居制”转变为“单位制+社区制”的社会管理模式。

（三）社会组织成为社会建设的重要力量

20世纪70年代末80年代初，大量的社会管理问题推动我国改革。从政治学和社会学的角度看，改革主要是政府放权让利，理顺政府与社会的关系，把属于社会的还给社会，主张资源的分散重组。这段时期社会建设的主体由中央政府向地方政府转移，由计划经济体制下的政府包办转向市场经济条件下的政企合作，并出现了独立于政府与市场之外的社会组织。社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着独特而重要的作用，成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为我国社会建设中一支不容忽视的力量。

改革开放前，我国没有真正的社会组织，名义上的社会组织实际上是政府政权的延伸，真正独立于政府之外的社会组织基本消失。改革开放后，为了繁荣科学文化事业、促进经济的繁荣，我国开始支持各类学术性团体、科技组织和公益组织的发展。1978年到1988年，社会组织在这一时期呈现出爆炸式增长的局面，被学者们称为社团史上“无法无天”的十年。据王名等人的研究推断，至少有一百万家社会组织活跃在中华大地之上，其中有合法成立的社团，也包括大量非法社团。1988年7月，民政部成立了社会团体管理司；9月国务院通过了我国第一部关于基金会的行政法规——《基金会管理办法》;1989年，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，规定成立社会团体必须在民政部门登记注册，把社会团体的登记、监督和处罚权集中交给了民政部门。

1992年以后，我国开始对社会组织的发展进行规范，各类社会组织发展的法律法规相继出台，我国社会组织从计划体制下的无法可依状态，逐步走上专业化、法制化的轨道。国务院于1998年10月颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和新的《社会团体登记管理条例》，强化了双重管理体制，并明确规定了业务主管单位的职责和增加了社会组织注册的会员和资金下限。根据民政部门的统计，截至2003年，我国有各类社会组织26.66万个。其中，社团14.1万个，民办非企业单位12.4万个，基金会954个。由于我国对社会组织的申请登记要求比较严格。除了在民政部门登记的社会组织外，我国还有在工商部门登记以及没有登记的草根性社会组织，据有关学者估计近千万个。

从国家与社会的关系上来看，第三部门的兴起打破了政府“单中心”的社会管理格局，弥补了政府和市场能力的不足。社会力量的发育和成长为建构治理多元化的社会管理体制提供了社会支持。

（四）社会结构更加合理与开放

在中国多年的改革过程中，市场开始逐步从总体性体制中分离出来，相对独立的社会力量也在开始缓慢生长，一种更具有现代特征的社会结构正在逐渐形成。改革开放30多年最大的变化是市场机制或者经济因素成为了社会分层的主要机制，至少成为了与政治因素比肩的重要因素。可以看到，随着市场化的发展，除了经济因素的影响力上升外，家庭背景的影响力也有显著上升，教育作为现代社会的一般要素，在改革前后都保持着显著的影响。在城乡结构方面，我国城乡“二元”结构出现了松动，逐渐开始允许农民有限度地自由流动，进入城市在第二、第三产业部门就业。

1978年后，我国农村开始推行家庭联产承包责任制，1984年，全国已有99.9%的生产队实行了以联产承包为主要形式的责任制。家庭联产承包责任制的发展和完善，一方面使农民有了独立自主的经营权，农民可以从事符合自己意愿的劳动，让农民的职业分化成为可能；另一方面极大地调动了农民的生产积极性，提高了农业劳动生产效率，使农村产生了大量剩余劳动力，成为占全国人口80%以上的农业劳动力向外转移和农民分化的直接动力。这一时期，国家政策也放开了农民从事多种生产经营的空间，农民的经营范围由养殖业、种植业和简单手工业发展到加工业、运输业和商业，农村社会出现各种“专业户”、“经营大户”、个体户以及“乡镇企业家”，多种职业群体从原来单一的农业劳动者中分化出来。

改革开放之前，我国城市几乎是清一色的公有制经济，城市居民主要包括工人、干部、知识分子等社会阶层。改革开放以后，随着多种经济成分的出现和身份制度的松动，社会流动机制更有活力，城市社会阶层也开始出现分化。1982年党的十二大报告中明确指出，“在农村和城市，都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的、有益的补充”，此后个体经济有了较快的发展。1988年，《宪法修正案》获得通过，私营企业获得合法地位，一些生产经营实力较强的个体户逐渐成长为私营老板，私营企业主阶层在我国开始出现。从1985年起，我国经济改革的重点由农村转向城市，其重点是扩大国营企业的自主权，推行企业承包责任制。国有企业的经营管理人员有了自主经营权，开始由经济管理干部转变为市场经济体制下的企业经理人员，而合同制下的工人则增添了失去国家各种社会保障的风险，转变为雇佣劳工。此外，这一时期我国的外资经济有了较大发展，外资企业的中高层管理人员、专业技术人员形成了一个高收入的白领群体。

1992年，我国明确提出要建立社会主义市场经济体制之后，以工业化、市场化、城市化为旨向的经济改革进程大大加快，使得我国社会阶层结构和利益格局发生了很大变化。从1992年到2003年，经过十余年市场经济发展和其他改革政策的催化，以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去的以政治、户口和行政身份为依据的分化机制，现代社会阶层结构已经初具雏形。依据对组织资源、经济资源、文化资源的占有状况不同，我国的现代社会阶层结构可以分为十大阶层，即国家与社会管理者阶层、私营企业主阶层、经理人员阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业从业人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和无业失业半失业人员阶层。

在此期间，城乡“二元”结构也出现了松动，城乡之间人口流动加快。1984年，国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定，“除县城外的各类县镇、乡镇、集镇，包括建制镇和非建制镇，全部对农民开放”。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对那些不能加入城市户籍的农民实行暂住证制度，从法律上正式给予农民进城许可。从1992年到2002年，党和政府继续鼓励农村剩余劳动力依托乡镇企业实现就地转移的同时，在一定程度上放松了农村剩余劳动力异地转移的严格限制。2000年，为了推进小城镇健康发展，中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定，从2000年起，允许我国中小城镇对有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民给予城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面给予与城镇居民同等的待遇，不得实行歧视性政策，不得对在小城镇落户的农民收取城镇增容费或其他费用。此项文件的出台标志着我国流动人口政策开始进入融合阶段。

（五）转型期中国社会建设存在的主要问题

相对于改革开放前，此阶段我国社会建设取得的成绩是显著的，有力地促进了我国社会现代化目标的实现，提高了人民的生活水平。但是也要看到，基于社会转型的特殊背景和国家以经济建设为中心的目标导向，我国的社会建设严重滞后于经济建设，社会体制改革没有实现突破，经济结构与社会结构严重失衡，引发了一系列社会问题。

1．社会公平问题突出

这段时期我国的社会建设实际上处于从属地位，在经济建设为中心任务的前提下，在资源的配置上，优先保证了经济效益，而把公平放在了兼顾的位置。1992年以后，随着我国市场经济体制的建立，市场开始成为资源配置的主要手段，在经济高速增长的背后，社会贫富差距急剧拉大，扭转了80年代社会平等化发展的趋势。根据世界银行的数据，中国居民收入的基尼系数已经由改革开放前的0.16上升到目前的0.47，而中国社会科学院的研究进一步表明，如果算上福利等方面的差距，中国实际的基尼系数达到0.5～0.6。中国已经从改革开放初期相对公平的国家变成了世界上贫富差距最大的国家之一。

同时，社会领域的价值取向也日益受市场逻辑操控。市场机制的快速扩张和市场逻辑的普遍化不仅使社会建设的价值取向与经济政策的价值取向日益混同为一体，而且有试图“拖嵌”于社会并进而支配社会的企图。同时“市场万能”的思想开始孵化，人们以为只要有了市场经济，中国的一切问题都可以迎刃而解。因而，经济效益开始成为判断一切事物的尺度和评价标准。90年代中后期以后，我国的教育公平问题、卫生公平问题、住房公平问题开始凸显，并带来大量的社会问题。

2．社会整合出现困难

在“总体性社会”模式下，依靠强有力的国家政权和意识形态的控制，我国实现了最大程度的社会整合，其中“单位制”对社会整合发挥了非常重要的作用。单位组织依赖于国家（政府），个人依赖于单位组织。同时，国家又依赖这些单位组织控制和管理个人。改革开放后，随着市场经济的推进，我国计划经济体制下的“单位制”开始解体，个人从对单位的依附中解脱出来，面对分散到社会中“原子化”的个人，社区逐步替代单位，成为人们日常生活服务的主要供给者，社区在新的社会整合机制中发挥着越来越重要的作用。但是，我国政府部门还习惯于传统的管理模式，试图通过行政权力把社区变成新的单位，导致社区的功能得不到有效发挥。

在社会转型期，我国的社会流行性增强、社会分化加快。不同地域、不同行业、不同阶层的社会群体为追求各自的利益，导致冲突不断。面对日益分化的社会群体，国家缺乏有效的利益协调机制与缓冲机制，使很多社会冲突激化，对社会整体结构带来破坏。另外，在社会转型期，新旧制度处于交替的过程中，容易出现价值真空和管理缺位，导致社会处于“失范”状态，这都对我国的社会整合提出了挑战。

3．社会结构严重失衡

一个国家或地区社会要正常稳定运行，在于社会各个方面的各种功能正常发挥，顺畅实现。社会作为一个大的系统包括社会结构、经济结构等组成部分，它们在功能上相互依存、互为基础，为社会整体服务。在这个意义上，社会结构和经济结构的协调发展，才能有效支撑起社会的和谐运行。从这个意义上来说，社会建设的主要任务是构建一个与经济结构大体一致的社会结构。

改革开放以来，我国确立了以经济发展作为中心任务的战略导向，在经济体制改革和经济持续快速增长的推动下，中国的经济结构已经达到了工业化社会中期阶段水平。但是，由于对社会建设的忽视，社会领域的投入严重不足，社会体制改革滞后，导致中国的社会结构严重滞后于经济结构。据中国社会科学院“社会结构变迁”研究课题组的研究，我国现在的社会结构还是工业社会初级阶段的水平，而经济结构已经是工业社会的中期阶段。经过对比和测算，他们认为当前的中国社会结构大约滞后经济结构15年，存在着严重的结构性偏差，这是中国经济社会发展中最大的不协调，也就是我们常说的存在一条腿长一条腿短的畸形尴尬状况，这是产生当今中国诸多经济社会矛盾和问题而且久拖不决的结构性原因。

4．社会矛盾凸显

1978年改革开放之初，社会普遍认为中国面临的诸多矛盾与困难主要原因是贫穷与落后，为了解决这个突出的矛盾，我国确立了以经济建设为中心的战略方针。但在具体的实践中，有些地区和部门把以经济建设为中心强调到了唯一的地步。特别是20世纪90年代中期以后，在新一轮市场化改革的浪潮中，政府成为经济建设的直接推动者与参与者，经济建设的成就成为主要的社会评价标准，致使科、教、文、卫、体等民生事业的建设相对滞后，出现了就业难、上学难、看病难、养老难、住房难等问题，这是社会矛盾增加的原因之一。

另外，在我国社会类型发生现代转型后，社会管理体制没有发生根本性变革，基本上沿用了计划经济时代的做法。面对现代信息社会的多元性、流动性、偶发性、虚拟性等特征，缺少有效的应对手段。再加上政府权力过度集中，缺少社会组织对社会关系进行协调和沟通，容易使社会矛盾激化，并转化为与政府之间的冲突。中国社科院2005年发布的《社会蓝皮书》表明，从1993年到2003年间，中国内地群体性事件数量已经由1万起增长到6万起，参与人数由约73万增加到约307万，这些群体性事件的发生是人民内部矛盾激化的表现，已经严重地威胁到和谐社会的创建。

党的十六大以后，我国的发展战略出现了明显改变，由原来的以经济建设为中心转变为经济社会协调发展。党的十七大又把社会建设与经济建设、政治建设、文化建设同时作为国家的“四大建设”之一写进党章，标志着我国进入以社会建设为重点的新阶段。但历史的经验与教训不容忽视，改革开放后我国社会建设的实践中，有很多的东西值得我国认真地总结与反思。