三、新时期中国特色社会主义社会建设模式的探索与实践

党的十六大报告提出“我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段”。从党的十六届四中全会提出加强社会建设的任务，到党的十七大把社会建设作为“四大建设”之一写进党章，再到党的十八大把社会建设列入“五大建设”之一，党的十八届三中全会又提出社会治理的理念，标志着我们党和政府对社会建设理论的认识不断深化。在党中央的统一部署下，我国对社会建设的模式进行了积极探索，并在一些领域取得重大突破。经过十多年的摸索与实践，社会建设已经成为中国特色社会主义现代化建设的重要组成部分。此阶段我国社会建设的特点主要有以下几点。

（一）重视民生事业建设，强调政府对公共责任的承担

改革开放初期，由于国家财力不足，导致公共物品供应不能满足老百姓日常生活的需要。90年代以后，为了增加供给，我国政府盲目借鉴了国企改革的经验，把政府应该承担的责任推向了市场，在增加供给的同时造成了公平性下降，引起了全社会不满。新世纪以后，随着我国政府能力的增强和发展理念的变革，我国开始对社会领域的发展模式进行反思，最终重新确立了国家在公共物品供给中的责任，但在具体方式上由过去的中央政府直接提供转变为国家立法和政策主导。国家和政府的职能也由过去的“经济型”进一步地转变为“服务型”，其公共服务意识和社会管理意识大大增强。

2002年党的十六大以来，教育改革和发展重在强化政府促进教育公平责任。国家采取转移支付、专项和政策倾斜等方式加大对农村特别是西部农村教育的扶持力度。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》，将义务教育全部纳入公共财政保障范围。2007年，对农村义务教育阶段1.5亿学生全部免除学杂费并免费提供教科书，对其中780万名贫困寄宿生提供生活补助。2008年，免除了全国城市义务教育学杂费。城乡免费义务教育全面实现成为中国教育发展史上一个重要里程碑。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%。党的十八届三中全会以后，国家提出教育体制改革的目标，推出了一系列改革措施，包括义务教育免试就近入学制度，促进高中阶段招生考试制度改革，等等。

2003年“非典”以后，我国政府加大了对医疗卫生事业的投入力度。2002—2007年，政府财政用于卫生的支出累计达到6294亿元，比上一个五年增加了3589亿元，增长了1.27倍。中央财政用于医疗卫生的支出逐年增加，2008年达到832亿元，比2003年增长了近14倍。2006年启动的新医改方案经过三年多的争论于2009年正式颁布，新医改方案强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性。建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，是本次医改的最大亮点，也是我国医疗卫生事业发展从理念到体制的重大创新。党的十八届三中全会对深化医疗体制改革提出新要求，包括公立医疗体制机制改革、取消“以药补医”，建立科学的补偿机制、健全城乡基层医疗卫生服务网络，完善分级诊疗制度、推进药品供应体系改革、积极鼓励社会办医，为居民提供多样化服务等。

2007年8月，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，强调把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，同时，进一步明确住房保障范围、保障标准，要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件。胡锦涛同志在十七大报告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度。2010年6月，住房和城乡建设部等七部门联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，弥补了长期以来“夹心层”住房政策缺位。目前，以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主要形式，“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架日趋清晰。

在社会保障和社会救助方面，2003年我国建立了城市生活无着落的流浪乞讨人员救助制度，同时有力推进企业退休人员社会化管理服务工作，中央财政开始直接出面推进农村新型合作医疗试点。2004年社会保障制度首次明确载入宪法，中央政府首次发布了社会保障白皮书。2005年实施了下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨，以及对职工基本养老保险制度的进一步完善，做实个人账户试点扩大，城市医疗救助制度基本建立。2006年国务院颁布新的《农村五保供养工作条例》，农村五保制度实现了由农民供养向财政供养的重大转变。2007年开展了城镇居民基本医疗保险试点、全面推进农村最低生活保障制度建设，以及解决城镇住房困难户的问题等。2010年通过了《社会保险法》，《社会救助法草案》由国务院法制办公布并征求意见。政府在构建全民社会保障网络体系上承担了更多的责任。目前事业单位养老保障制度改革已经启动，改革方案和措施正在制定之中。

（二）加强社会治理体制创新，重视社会组织的协同治理作用

改革开放前，我国是高度一元化的社会管理模式，政府依靠强大的政治力量实现了社会整合。改革开放后，随着市场经济的发展，政府开始在一些领域让渡权力，有控制地允许一些社会组织的成立。但是我国一直都把社会稳定放在与经济建设同等重要的位置来对待，把维护社会稳定作为压倒一切的重大政治任务来抓。在“刚性”维稳思维模式下，加强社会控制成为各级政府的主要任务之一，社会自治与社会参与受到抑制。党的十六大以后，面对新形势，我国提出了“加强社会管理创新”的要求，把构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局作为社会管理体制改革的目标。党的十八届三中全会，又提出社会治理体制改革的目标。此目标的实现，关键在于发挥各类社会组织在社会治理中的协同治理作用。通过引导各类社会组织的发展，使政府从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出，把市场该做的事还给市场，社会该做的事交给社会。

党的十六大以后，我国对社会组织功能的认识逐渐深化，对社会组织的管理从严格控制到扶植发展。近年来，民政部和有关部门从财政、税收、社会保障等方面出台了一系列扶持社会组织发展的配套政策。为贯彻落实《企业所得税法》和《个人所得税法》，构建社会组织税收优惠政策体系，民政部、财政部、国家税务总局共同出台了《关于公益性捐赠所得税税前扣除有关问题的通知》、《基金会公益性捐赠税前扣除资格审核工作实施方案》和《社会团体公益性捐赠税前扣除资格认定工作指引》等文件，出台了社会组织自身收入免税和资格认定的政策，建立了以民政部门的年检、评估为依托的民政、财政、税收三部门相互配合的社会组织税收优惠和监管体制。随着社会组织数量的不断增加，政府向社会组织购买服务逐渐兴起。中央财政2012年安排2亿元专项资金，2013年保持同等规模，用于支持社会组织参与社会服务。在上海、南京、广州、深圳、北京、成都等许多城市，地方政府通过出资建立社会组织孵化基地、培育中心、枢纽型组织等支持机制，积极培育社会组织，并发布政府向社会组织转移职能的清单，通过购买服务等方式推动社会组织参与公共服务和社会管理，许多城市每年用于向社会组织购买服务的预算规模都在上亿元，且增长迅速。

为了进一步发挥社会组织在社会管理中的作用，2011年底，民政部、发改委印发通知，要求“十二五”期间，完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域。为规范社会组织的发展，2010年12月民政部颁布了《社会组织评估管理办法》，下发了《关于推进全国社会组织评估工作的指导意见》，形成了分类组织评估标准体系，完善了评估工作方法和程序。近期广东省推出了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，提出了创新社会组织管理体制机制的一系列重大改革措施。从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。北京市宣布从2011年开始，工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类“四类”社会组织无须“挂靠”主管单位，可直接到民政部门登记。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》对外发布，提出社会组织管理体制改革的具体办法。各地根据国务院的统一部署，提出了改革社会组织管理体制的具体措施。

经过近几年的培育与扶植，我国社会组织发展迅速。截至2013年底，我国社会组织的数量约为54.7万个，社会组织吸纳社会各类人员就业636.6万人，形成固定资产1496.6亿元；社会组织增加值为571.1亿元，接收各类社会捐赠458.8亿元。社会团体28.9万个，其中：工商服务业类31031个，科技研究类17399个，教育类11753个，卫生类9953个，社会服务类41777个，文化类27115个，体育类17869个，生态环境类6636个，法律类3264个，宗教类4801个，农业及农村发展类58825个，职业及从业组织类19743个，国际及其他涉外组织类481个，其他38379个。民办非企业单位25.5万个。其中，科技服务类13729个，生态环境类377个，教育类145210个，卫生类21234个，社会服务类36698个，文化类11694个，体育类10353个，商务服务类5625个，宗教类94个，国际及其他涉外组织类4个，其他9652个。基金会3549个。其中，公募基金会1378个，非公募基金会2137个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构26个。基本形成了与我国经济社会发展相适应、门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。可以预见，随着国家对社会组织功能认识的深化和管理体制的改革，未来我国社会组织将迎来一个大发展的时期。社会组织在社会管理中的“协同”作用更强。

（三）以统筹城乡关系为突破口，促进社会结构的调整与优化

在社会结构调整方面，党的十六大以来，“三农”问题受到进一步的重视，国家从战略高度提出了一系列促进农村发展、统筹城乡发展的政策，中国进入了“以工促农、以城带乡”的新阶段。在破除城乡“二元”制度上也取得了明显的进步，一些阻碍城乡流动的制度被废除，除了少数大城市以外，城市户籍有条件向部分流动人口开放。这段时期是建国后我国城乡结构调整取得成效最大的时期之一。

城乡结构的变化与我们党和国家的一系列政策调整有关，十六大以后连续几年中央“一号”文件都与解决“三农”问题有关。特别是2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。新农村建设掀起了建设社会主义新农村的高潮，建设的内容不仅仅限于经济领域，还包括社会领域。2008年10月中共十七届三次会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出统筹城乡经济社会发展，把构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。

在具体的政策上，2003年中央决定全面推进农村税费改革试点工作，2006年全面取消农业税，并先后出台粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等一系列优惠政策。新型农村合作医疗制度从2002年开始试点，2003年在全国推行，2011年，全国参加“新农合”人数为8.32亿人，“参合率”超过97%。各级财政对“新农合”的补助标准从每人每年120元提高到200元。2005年，农村义务教育阶段“两免一补”政策首先在全国592个扶贫开发工作重点县实施。2007年，中央财政向27个省（自治区、直辖市）、3个计划单列市和新疆生产建设兵团预拨了春季学期免除学杂费和提高公用经费保障水平资金92亿元。其中，免学杂费补助资金75亿元，提高公用经费保障水平资金17亿元。2007年，这一惠民政策扩大到了全部农村义务教育阶段1.48亿名中小学生。2007年7月11日，国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定全面建立农村最低生活保障制度，把3451.9万农村居民纳入了保障范围。2009年出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，在全国10%的县（市、区、旗）进行试点。截至2010年底，全国27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为24%。2014年2月7日，国务院常务会议决定，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

十六大以来，在破除城乡“二元”结构、促进城乡人口流动等方面也实施了多项举措。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确使用了“劳动力市场”这一概念，表明国家从根本上解决农村剩余劳动力的新举措。与此同时，国家也颁布了保证劳动力顺利转移的相关政策，2003年1月政府颁布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出了6项解决推动农民进城务工管理与服务工作的措施。2003年6月20日，国务院废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，对农村人口的城市化采取了更为积极的推进政策。为解决农民工在社会保障、公共服务和劳动管理方面的突出问题，国务院2006年出台《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这是新中国成立以来对进城农民工经济、社会、政治权益保障提出的最完整、相关内容阐述最翔实的一份政府法规文件。

户籍制度是城乡“二元”制度的核心，2002年以后我国实际上就放开了县级以下城镇的入户限制，只要有稳定的工作和固定的住所就可以落户。党的十六届三中全会明确提出了深化户籍制度改革的要求，全国各地进行了改革的试点，2007年全国已经有12个省、市、自治区取消了农业户口与非农业户口的划分，统一了城乡户口登记制度。2012年2月23日，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，核心内容是分类明确户口迁移政策，不得强制农民落户城镇。2014年3月中旬国家发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确了户籍改革的一些基本方向和原则。6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议上，审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了不同类型城市落户的标准。目前国务院法制办正在就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会征求意见，首次明确了居住证持有人在居住地享受与当地户籍人口同等的九项基本公共服务权利。

（四）未来中国社会建设的主要任务

党的十八大以后，我国经济社会发展进入新的历史转折时期，对社会建设也提出了更高的要求，结合党的十八大及十八届三中、四中全会精神，我们认为未来我国社会建设的主要任务应该围绕以下几个方面展开，通过几十年持续的努力，把中国特色的社会主义社会建设模式不断推向更高水平。

1．把民生建设作为社会建设的重点

民生是民之根本，是一个社会发展的基础。早在1905年8月，孙中山在中国同盟会创立之初就提出所谓民生就是“人民的生活——社会的生存，国民的生计，群众的生命便是”如果说经济建设的中心要旨是发展，那么，社会建设则更直接地关系到人民群众对于发展成果的共享。党的十六大报告中提出“就业是民生之本”，十七大首次以专门篇章提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。在建党90周年庆祝大会上，胡锦涛同志重申“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。十八大报告进一步提出“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点……在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。未来我国民生建设的重点：首先是要改革收入分配制度，限制高收入和垄断性收入，扩大中等收入群体的比重，提高低收入群体的收入，建立居民收入与经济发展同步提高的增长机制，使发展的成果惠及全体民众；其次是增加政府对教育、医疗、保障性住房等基本民生领域的投入，转变政府职能，把政府工作的重点转到为老百姓提供优质、公平的公共服务上来；第三，建立惠及全体民众的基本社会保障制度，提高社会保障的统筹层次和水平，推进基本社会服务的均等化。

2．把社会规范建设作为社会建设的重要组成部分

改革开放后，我国进入急速社会转型期，市场转型促进了经济发展，改善了民生，但约束、监督个人追求利益行为的社会规范没有建立起来。再加上旧有的宗教信仰、价值观念、道德体系的解体，整个社会处于“失范”状态，对我国和谐社会建设造成了不良影响。社会规范建设是社会建设的系统组成部分，在社会建设的体系中，社会规范建设就是要通过重新界定社会角色与社会资源、机会的关系规范，建立起有利于经济社会协调发展、有利于社会建设的个体行为规范和社会行动准则。今后社会规范建设的重点如下：一是要加强社会主义核心价值体系建设，形成社会主流价值观，支配绝大多数人的行为。二是要加强传统中国的价值体系建设，“仁义礼智信”等传统价值观念扎根于中国社会，对现代人的行为仍然具有较好的约束作用。三是要加强社会主义法制建设，用法律和制度治理国家。四是要加强社会诚信体系建设，信用是市场经济和现代社会的基础，特别要加强政府的公信力与以公平交易为核心完善市场信用体系。

3．把社会体制建设作为社会建设的突破口

我国经济建设的突破口是从建立社会主义市场经济体制开始的，社会建设也应从体制改革着手。目前我国的社会体制，大多是在计划经济体制下建立起来的，已经成为阻碍社会建设向前推进的瓶颈。加强社会建设、创新社会管理，也是一场社会改革，要通过一系列的社会体制改革，建立与社会主义民主政治和市场经济相适应的社会体制、机制。党的十八届三中全会提出，从学理上来说，社会体制是指“社会领域一系列制度安排的结构和样式”。社会体制构建的是社会建设行动的基本宏观架构，为社会建设进行制度和规则设计，统率整个社会建设体系，贯穿于社会建设各个阶段和环节。因此，社会体制建设是社会建设的关键和要害所在，没有社会体制的完善和推进，社会建设就谈不上实质性的推进和突破。今后我国社会体制建设的主要任务包括：一是推进城乡户籍制度改革，破除城乡“二元”体制；二是推进事业单位分类改革，划清政府、市场与社会的职能界限；三是推进教育、医疗等社会事业体制改革，引入社会力量和市场机制，改变过度行政化倾向等。社会体制改革的最终目标是形成一个与社会主义市场经济相适应、政社分开、权责明确、依法管理的社会体制。

4．把社会结构调整作为社会建设的核心任务

社会结构是一个国家或地区的基本社会形态，是观察分析一个国家或地区社会状态和社会发展水平的主要维度。从经济结构与社会结构的关系来看，两者应该互为基础、协调发展。现阶段中国的社会结构却严重滞后于经济结构。据中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究”课题组测算，当前中国社会结构大约滞后经济结构15年。经济结构与社会结构的不协调是造成当前中国社会问题增多、社会矛盾频发的主要原因。从国际经验来看，社会建设是优化与调整社会结构的重要手段。例如，日本20世纪50年代中期提出“国民收入倍增”计划，70年代推动社会福祉改革，到80年代日本形成了一个“1亿皆中流”的中产社会，保证了日本经济的长期繁荣与社会稳定。当前中国也已经到了调整社会结构的关键时期。其主要任务包括：一是构建一个以“中产”为主体的现代社会阶层结构，国家应通过经济、社会政策的调整，培育中产阶层的成长与壮大；二是形成一个平等互惠、自由流动的城乡结构，国家应进一步推进城乡一体化进程，制定工业反哺农业、城市支援农村的政策，废除阻碍城乡平等交流的制度性因素，通过加快城市化吸纳农村剩余劳动力，减少农民的数量；三是规范劳动力市场，治理劳资关系，调整就业结构；四是实施区域协调发展战略和中央转移支付政策，调整区域结构。最终通过社会建设构建一个与社会主义市场经济体制相适应、与现代型经济结构相协调的现代型社会结构。

5．把社会治理模式创新作为推进社会建设的重要手段

从社会管理过渡到社会治理，是政治民主、社会进步的重要表现。与社会管理相比较，社会治理的特点可以从三个方面表现出来。第一，主体的多元性。第二，路径的双向性。第三，方式的多样性。社会管理侧重以命令—服从为主要方式的权力运用，而社会治理则强调权力之外的多种资源的调动和运用，也就是将政治权力与政治权力之外的财政、税收、法律、道德、习俗、舆论等经济的、法律的、文化的等多种手段结合在一起。社会治理涉及的领域十分广泛，大的方面涉及国家与社会的关系，小的方面包括具体的治理手段、方法等。考虑到当前我国面临的形势，今后一段时期，我国社会治理的主要任务包括：一是培育社会组织的发育与成长，发挥社会组织在社会治理中的协同作用；二是改革目前基层的社会治理体制，处理好街道与社区的关系，支持以社区为主要载体的基层自治；三是完善和创新流动人口和特殊人群的治理服务，特别是要解决好外来务工人员的城市融入问题；四是加强舆情引导与监管机制建设，做好信息社会背景下虚拟社会的治理问题；五是建立健全社会治安与突发事件的应急处置机制，形成科学有效地预防、化解、应对、解决社会矛盾与社会冲突的手段与方法；六是建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，等等。

总之，十六大以来我国进入了以社会建设为重点的新阶段，社会建设诸多领域都取得了很大成就，具有中国特色的社会主义社会建设体系粗具雏形。但是我国发展进入新阶段以后，我国的改革开放也进入深水区，改革的边际效益降低，社会建设的进一步推进面临一些体制性和结构性的障碍，导致许许多多的矛盾和问题产生。党的十八大以后，党中央对社会建设提出更新、更高的要求，在新一届党中央集体的领导下，希望我国的社会建设能够破除体制障碍、抓住关键环节，在更深领域实现重大突破。

（作者：刘金伟，北京工业大学人文社会科学学院副教授、社会调查研究中心副主任）