二、“十三五”时期粤港澳合作的有利条件与制约因素

（一）“十三五”时期粤港澳合作的有利条件

1．内地对外开放格局新态势

目前，我国加快了与世界各国建立自由贸易区的步伐。与多边贸易体系的开放相比，自由贸易区有对象可选、进程可控的特点，可以起到以局部带动整体的开放效果。2012年5月中韩自贸区谈判正式启动，中韩旨在为两国货物贸易提供制度保障，拓展电子商务、节能环保、金融服务等新兴战略服务领域的合作，共同构建一个规范稳定可预期的框架。2014年11月10日，国家主席习近平和韩国总统朴槿惠共同宣布中韩自贸区结束实质性谈判。根据谈判成果，在开放水平方面，双方货物贸易自由化比例均超过“税目90%、贸易额85%”。协定范围涵盖货物贸易、服务贸易、投资和规则共17个领域。同时，双方承诺在协定签署后将以负面清单模式继续开展服务贸易谈判，并基于准入前国民待遇和负面清单模式开展投资谈判。2014年11月17日，中华人民共和国主席习近平和澳大利亚总理托尼·阿博特共同宣布“实质性结束中澳自贸协定谈判”。2015年，中华人民共和国和澳大利亚将签署《中澳自贸区协定》，未来五年，澳大利亚给予中华人民共和国的部分货物进口零关税，两国给予对方最惠国待遇。澳大利亚乳制品、牛肉、海鲜、羊毛等制品和煤、铜、镍等矿产将以低价格销售到中华人民共和国，同时，中华人民共和国的机电产品、工业制成品等也以零关税销售到澳大利亚。

在我国与世界各国打造自由贸易区的同时，“21世纪海上丝绸之路”战略开始实施，2013年10月习近平总书记访问东盟国家时提出“建设21世纪海上丝绸之路，习近平总书记基于历史，着眼中国与东盟建立战略伙伴十周年这一新的历史起点上，为进一步深化中国与东盟的合作，为双方乃至本地区人民的福祉而提出这一战略构想。“21世纪海上丝绸之路”能够为我国全面深化改革创造良好的机遇和外部环境。李克强总理在2014年3月5日所作的政府工作报告中提出抓紧规划建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。广东作为海上丝绸之路的起点，是改革开放的最前沿，是我国经济第一大省，而且面临产业转型升级的历史性任务。在转型阶段，21世纪海上丝绸之路战略将对珠三角的港口覆盖面、产业升级产生巨大促进和提升，这个优势将促进广东经济发展与“21世纪海上丝绸之路”战略的良好结合。

2．国家建立自贸区的机遇

2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。上海自贸区作为中国未来加入TPP的首个对外开放窗口，按照贸易便利化、投资自由化、金融国际化和管理法制化的理念，全面实现商品贸易零关税，知识产权保护、劳工标准、环境和安全标准达到国际标准，增强经济及法规的公平性和透明性，全面开放金融服务业和资本项目，实现人民币国际化。2014年12月12日召开的国务院常务会议就推广上海自贸区试点经验进行了部署，并确定依托现有新区、园区，在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。国务院总理李克强，强调要“以上海自贸试验区试点内容为主体，结合地方特点，充实新的试点内容”，要求相关省市制定自贸区具体方案提请全国人大审批。

中共中央政治局于2014年12月就加快自由贸易区建设进行了集体学习，中共中央总书记习近平主持学习并发表讲话。习近平指出，多边贸易体制和区域贸易安排一直是驱动经济全球化向前发展的两个轮子。现在，全球贸易体系正经历自1994年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮重构。我国是经济全球化的积极参与者和坚定支持者，也是重要建设者和主要受益者。我国经济发展进入新常态，妥善应对我国经济社会发展中面临的困难和挑战，更加需要扩大对外开放。我们必须审时度势，努力在经济全球化中抢占先机、赢得主动。加快实施自由贸易区战略，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而要做参与者、引领者，善于通过自由贸易区建设增强我国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益。

3．广东经济转型发展的需要

经过改革开放30多年的发展，广东经济取得了突出的成绩。但是全球化的深入发展、国际竞争的日益加剧、国际原材料的价格波动加剧以及土地紧张、地租劳动力成本上升等不利因素的增加、广东产业内部结构的不合理凸显的众多弊端，成为阻碍广东产业转型的重要因素，不利于经济的可持续发展。目前广东传统出口导向型产业面临着巨大的生存压力，维持原有的产业结构已不适应广东经济发展的客观要求，产业转型升级势在必行。

香港是重要的国际金融、航运、信息和商贸中心，现代服务业发达，其服务贸易优势项目主要集中于金融服务、其他商业服务、交通服务等领域，是国际化的大都市，而澳门的博彩、旅游和酒店管理等产业也具有优势。广东服务业本身发展不足是短板，也不能满足制造业转型升级的迫切需求，需要港澳服务业带来的渠道、网络、人才和资本作为支撑。因此在世界服务贸易自由化发展的趋势下，广东应该加快构建国际化的营商环境，吸引港澳现代服务业来粤投资。广东经济的转型为粤港澳区域经济一体化提供了新的机遇，未来广东应为港澳企业向内地发展提供桥梁，同时广东企业可以通过香港走出去，或者联合广东企业共同走出去。

4．港澳经济社会发展的要求

香港经济发展的腹地不足，同时，受到资源、外部环境等的制约较大，如香港生存所需要的水资源、食品等，多年来都从内地进口。近年来香港经济发展乏力，作为一个高度开放的经济体，由于香港政府奉行的是积极不干预政策，面对金融危机等外部冲击时，香港经济抵御能力较差，自我调整能力较差。还面临着高房价、就业难、人口老龄化、贫富差距拉大等全球性社会问题。香港的制造业受内地的影响，逐年萎缩，经济虽然仍然保持繁荣，但正处于转型期，面临许多挑战。不少市民抱怨，香港经济繁荣最大的受益者是地产商和上市公司，香港人的个人生活并没有改善。

而澳门作为一个微型经济体，产业结构较为单一，其最大的特点是博彩业一业独大，这给经济可持续发展带来不利影响。在社会资源有限的情况下，博彩业一业独大，对其他产业具有极其严重的“挤出效应”，压抑本土自主、内生的经济因素成长，从而无法培育本土的“创造性资产”，阻碍经济可持续发展动力的形成。虽然，近年来澳门相关学者提出了产业适度多元化的政策，同时，澳门特区政府针对产业适度多元化制定了相应的政策措施，积极发展博彩旅游、会展业、金融业等，但是取得的进展都不是很大，这就给澳门经济的可持续发展带来了压力。

从经济发展方面看，港澳经济主要依赖服务业，香港的四大支柱产业是贸易及物流、旅游、金融、专业服务，澳门主要是博彩旅游业，拓展经济的腹地，这就为深化粤港澳合作提出了进一步的要求。同时，从社会和民生方面看，港澳面临的房价高、就业难和人口老龄化等方面的社会压力，可以通过粤港澳三地合作，促进港澳年轻人来粤就业，港澳老年人来内地养老，缓解港澳的诸多社会问题。

（二）深化粤港澳合作的制约因素

1．合作中的利益平衡

互利共赢是区域合作追求的目标，在广东与港澳的经贸关系中，互利共赢应该是合作的主流，特别是在改革开放后的二三十年中最为明显。改革开放后在珠三角与香港和澳门之间形成的“前店后厂”产业合作模式，一方面加快了珠三角的改革开放和工业化进程，另一方面也促进了香港向国际金融、国际贸易和行业中心的转变。再如，广东向港澳提供鲜活农产品，一方面满足了港澳市民的日常生活之必需，另一方面也促进了广东农业发展和农民增收。但是，在合作中利益的矛盾也常常存在，这种利益的矛盾不仅体现在合作主体之间，而且体现在合作主体的内部，从而影响合作的效益。例如连接香港与珠三角西岸的港珠澳大桥，从最早连接香港到珠海的伶仃洋大桥，到后来的港珠澳大桥，从港珠澳大桥的双“Y”构想到单“Y”现实，反映了合作利益的冲突。再如香港制造业向珠三角的转移，是港商获利，但是香港制造业的工人却失去了工作，成为香港结构性失业的主要群体。港澳的自由行政策也存在类似的问题，它惠及商人，但是港人受惠较少，甚至产生负面效应，抬高了香港物价和租金，并引起港人的不满。

2．合作中的制度摩擦

广东与港澳之间制度的差异，对合作会产生影响，使合作协同难度加大。香港和澳门奉行自由市场经济体制，司法制度与内地不同，政府的作用很小。特别是近年来，随着香港政治的发展，政府行政管理能力弱化。广东虽然是内地市场经济最为发达、外向型程度最高的省份，但是政府在经济中发挥的作用远远大于香港和澳门。所以，有些合作项目广东推进起来比较容易，也比较快，而港澳特别是香港推动则比较慢，从而影响合作的进程。如在广深港客运专线的规划建设过程中，粤港两地决策和咨询机制的差异造成两地建设不同步，广深段已于2011年建成，而香港段要到2015年左右才能完工，短期内难以发挥高速铁路专线的最大效用。在经济合作中如何协调政府和市场的作用，也是一个需要解决的问题。发挥市场在区域资源配置中的基础性和决定性作用，有利于区域分工和产业的分工，但是内地强势政府与港澳的弱势政府，往往会扭曲市场的作用。同样，在合作过程中，粤方虽然为港澳方尽可能地提供了各种便利，但港澳方却因自身内部原因无法给予对等的回应。比如在通关便利化方面就存在这样的案例，例如“一地两检”制度提出很久了，但是仍无法落实，而高铁西九龙总站一旦未能落实“一地两检”，列车将来就要在关口停站清关，高铁就会失去本来的经济效益。

3．合作中的产业竞争

随着广东特别是珠三角地区经济的高速发展，以及内地市场的全方位开放，广东产业和经济早期发展中出现的对香港和澳门的依赖关系下降，粤港产业之间以合作为主导的经贸关系向竞合（竞争与合作并存）关系转变。这种竞合关系在机场、港口等大型基础设施和现代服务业发展中表现得特别明显。

香港和澳门的制造业已经转移到了珠三角，经济主要由服务业主导。而广东正在推动金融、物流、会展、商贸、旅游等现代服务业发展，同时积极建设与现代服务业相配套的机场和港口大型基础设施，因此广东产业与香港和澳门在不同程度上都具有一定的竞争关系。港澳特别是香港如何在现代服务业中形成与广东及珠三角之间的产业分工体系，实现优势互补，错位发展，这是影响粤港澳合作的重要问题。目前，粤港澳之间的产业结构趋同，经济梯度不合理成为“十三五”期间粤港澳经济合作的重要制约因素。这种现象产生的原因在于粤港澳区域内各城市间缺乏合理的分工协作，并且存在产业间的无序竞争。

4．合作中的政策协调

合作中政策的不协调主要表现在粤港澳合作经济先行的情况下，社会合作不够、有些合作政策惠商不惠民、有些政策的推行忽视整体效应。以内地和香港自由行为例。自由行于2003年7月28日起推行，内地迄今已有49个城市的居民可以无需参团，以“个人游”的身份自行到港旅游。2013年访港旅客总人数急增至5430万，其中自由行人数占一半。他们来港消费，为香港的旅游业、零售业、餐饮业以及地产业带来了可观的经济效益，但同时也为香港带来了严重的透支负荷，一些日常用品的价格亦水涨船高，加重了本地百姓的生活压力。内地居民到香港抢购香港奶粉，造成当地奶粉市场出现供应紧缺。再如推行粤港过境私家车一次性特别配额试验计划（俗称粤港自驾游），众多香港民众不满广东自驾车来港挤占香港的公共资源，加上香港特区政府并未就政策进行公众咨询，以致计划刚刚公布实施，即引来大量香港市民反对，甚至有不怀好意的香港民众故意将该事项提升为政治事件，引起民众对合作的不满。

5．合作中的主体地位不对称

香港和澳门是国家的特别行政区，在政治上享有比与广东相邻城市更高的地位和更大的权利，这种合作主体地位的不对称和不平等会对三地合作产生不利影响。从港澳方面来看，由于港澳特别行政区的特殊性使其与广东合作过程中遇到问题时，往往绕过广东省而采用与中央政府直接对话的形式寻求满足自身利益诉求的途径，这使三地经济合作可能会出现非经济层面因素的影响，造成缺乏从三地互惠出发而影响整体发展的情势。另外，中央政府往往从维护香港和澳门的繁荣稳定的角度给予港澳最大的支持，这样会使与香港和澳门相邻的城市处于“被动接招”的地位。这种问题在珠海与澳门的一些合作通关制度中就有表现。澳门和珠海的部分通关制度，由澳门绕过珠海政府直接与中央政府商议并获得批准，由于澳门没有与珠海方面合理协调造成珠海方面“被动招架”，存在怨言。同时，在横琴开发问题上，澳门方面也有怨言，认为珠海在横琴开发中借助澳门的力量，得到了国家支持，但是在实际开发中澳门得到的利益不大。

“一国两制”下的粤港澳区域经济，有别于“一国一制”的经济，其协作关系不是在一个行政体系而是在三个不同的行政体系之中保持的。内地与港澳体制不同，它包括了政治、法律、文化以及经济政策等，涉及社会的各个层面，而港澳是实施资本主义制度的特别行政区，其对经济事务采取的是“不干预”的政策，一定程度上加大了粤港澳经济协作发展的难度。而目前粤港澳合作虽然存在协调机制，但一直缺乏实质性的、高效的、多层面的协调机制。