上编

第一章 旧上海的立法机构

旧上海有自己的立法机构，行使立法职能。由于上海的社会变迁较大，故其立法机构的情况也很复杂，包括古代的县、道衙门等行政机关和近代的都督府等军事机关。一些参与过立法的机构、组织也在此一并叙述。

一、辛亥革命前的立法机构

上海的地域虽在远古时期已经存在，但被命名为“上海”，并作为一个相对独立的行政区域，却始于南宋咸淳三年（1267年）的建镇。到元至元二十九年（1292年），又正式将上海镇扩建为上海县。上海县延续了600余年，直至1927年7月正式改定为上海特别市。在这段时间里，它作为国家的一级政权单位，便有了可以根据自己的管理需要而颁行地方法的条件，上海地方立法便成了现实。

据史籍记载：明、清时期知县的职责非常广泛，统揽一县的大事。明代知县的职守包括：“凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋。役有力役、雇役、借倩不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府，若省蠲减之。凡养老、祀神、贡士、读法，表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国者，则按籍而致贡。”清代知县的职守也相差不大。清代：“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。”上海知县为了实践自己的职守，便根据需求，以自己或上海县的名义发布单行法规。事实也是如此。至今还能见到一些清代遗留的记载这样法规的文字。这里举两则证之。一是清嘉庆六年（1801年）十一月，以上海县的名义，发布了一个禁止脚夫人等分段把持作恶的规定；二是清同治六年（1867年）七月，以上海知县叶廷眷的名义，颁布了一个要求上海各业为兴建大码头自愿捐缴的规定。可见，上海县衙及知县是那时的行使立法职能者。

关于上海道及道台。道是沿自元代的行政区划名称。道台是道的长官。明代道台分属藩、臬两司。清初，设布政使驻守地方，左右参政、参议，称为“守道”。自清乾隆十八年（1753年）起，道台从临时性的差使，变成了实官。随着上海经济及社会的发展，国内外商船往来逐渐增多，社会情况也越发复杂。管辖上海县的苏松道远在苏州，往往鞭长莫及。雍正八年（1730年），苏松道从苏州迁至上海，同时也就有了“上海道”的说法。从此，上海道及其长官道台也开始参与上海的地方立法。道光二十五年（1845年）十一月初一日（11月29日），宫慕久以道台的名义，用告示形式公布了在西方殖民者胁迫下“商妥”的《上海租地章程》。道光二十九年（1849年）三月，麟桂又以同样方式公布了法租界的界址。

由于我国那时法制的特点和上海地方政权权限的限制，辛亥革命前上海的立法机构并不是一个系统的组织，通常只是根据道台、知县的意志拟定规定，由他们签署，公布实施，立法程序不复杂。这也决定了那时颁布的法律性文件大多比较简单，内容也不繁多。如咸丰八年（1858年）时，上海地方政府曾“示谕西商”，原因是他们“狡计百出”，“偷漏课税不少”。所以，规定“于要隘各处，设立关卡，使巡役细加查缉，关督给照于各船户，令其随处验照放行，庶稍可杜其弊耳！”此规定仅针对“西商”的偷漏税之事，不涉及其他，内容比较单一。那时，上海立法机构没有制定过系统的法规，其主要任务只是颁行单行法规而已。

二、辛亥革命和南京临时政府时期的立法机构

辛亥革命声势浩大，很快便推翻了清政府，上海的原立法机构也被改朝换代。在这一时期，上海的立法机构主要是上海革命党军政府和沪军都督府。这两者先后承担了立法任务。上海于1911年11月3日起义，6日成立沪军都督府。在这几天里，上海革命党以军政府等名义颁布法律。在此以后，则由沪军都督府制定法规。

在这时期中，沪军都督府的存在时间较长，颁行的法规也较多，是较有影响的立法机构。1911年11月6日，上海城自治公所、商务总会、商团等各界名人和部分同盟会成员集中在小东门内海防厅，商讨组织上海新地方政府问题。最后议定，根据同盟会革命方略关于“军都督有全权掌理军务，便宜行事”的精神，成立沪军都督府，替代原衙门。同时，还议决由陈其美任都督。此都督府在中华民国南京临时政府成立后的一段时间内仍继续行使立法权，直到1912年7月底被袁世凯撤销为止。

辛亥革命是资产阶级民主革命，以埋葬清政府封建政权为己任，合民意，顺潮流，具有历史的进步性。沪军都督府是这一革命的产物，它制定的法规同样具有这种进步性，很多以反清封建法律为特征，如采用新历、剪辫法令等都是如此。

沪军都督府的下属机构，如民政、财政、工商等部及其总长也都参与那时的立法。他们用发布文告等形式来规范人们的行为，内容局限于本部所辖职权范围，面比较狭窄。在现存民政部发布的文告中，内容都与民政工作有关，内容包括捐税、民俗及与公民日常生活关系较大的其他一些问题。文告所含的内容也不多，有的只有几十个字。据《民立报》所载，1911年11月8日民政部发布的一个有关国旗式样及改用黄帝纪元的文告，仅两句话，30余个字。

此时的上海地方政权是资产阶级民主共和国的一部分，与原清政府上海地方封建政权不同，需建立与民主共和国一致的秩序，原清政府上海地方法大多不能被适用，所以，当时上海的立法机构颁行了大量的法规，立法任务十分繁重。从现存的资料来看，沪军都督府及其下属机构在半年多时间里，颁布的上海地方法规涉及政治、经济、军事和文化等各领域，而且每一领域中法规的数量也不少，如有关政治方面的就有二十余部。

沪军都督府的立法过程大致是这样的：根据需要，首先由都督府的下属机关司令部的秘书科或军务部的军事科草拟有关规定。《沪军都督府条例》的第8条规定：司令部“秘书科执掌事项”之一是“担任命令及重要函电之起稿”。第17条规定：军务部“军事科执掌事项”之一是“制定战时规则”。有关规定草成以后，要由临时军事议会议决。此条例的第5条规定：“关于军政重要事件，由都督召集临时军事参会决议施行。”最后，要由都督发布，才正式生效。该条例的第4条规定：“发布命令”，“属都督之大权”。缺少以上任何一个环节都有违当时的立法程序。

三、北京政府时期的立法机构

北京政府统治时期，北洋军阀掌权，而且政权更替频繁。上海也是如此，先后出现过镇守使、淞沪护军使和淞沪商埠督办公署等。这些机关或其长官都曾制定、颁布过一些法规。同时，这时上海的议会、淞沪警察厅、淞沪戒严司令部、上海地方检察厅和工巡捐局等，也都插手过立法事务。可见，那时上海行使、参与立法的机构众多，法出多门的情况不为鲜见。

上海镇守使、淞沪护军使和淞沪商埠督办公署是北京政府时期上海的政权机关，控制着上海的各项大权。1912年7月，袁世凯在上海设置镇守使，以代替原来的沪军都督府，并亲命郑汝成为首任镇守使。他是驻上海的最高军事长官，直属袁世凯指挥，不受江苏都督制约，握有处理上海事务的大权。1915年11月10日，郑汝成被刺后，袁世凯撤销镇守使，另设淞沪护军使，继续行使原镇守使之权。1926年6月，孙传芳改设淞沪商埠督办公署为上海市政机构，自任督办，总揽上海的一切事务。他们都是这一时期上海的最具实力者，把握着上海的主要立法权，并分别以镇守使、护军使和督办等名义发布单行法规。据1913年8月6日的《申报》报道，镇守使郑汝成颁发谕告，要求市民“限三日内尽行呈缴（枪支弹药），如有隐匿不缴，日后查出即以私藏军火论罪”。1924年9月2日的《申报》报道，护军使何丰林规定：“现在军事吃紧，关于后方输送事宜，不得不临时雇用民夫。此项夫役，自应优给工资，并须预定服务日期，其待遇应与寻常雇工一样。”1926年10月5日的《申报》记载，督办孙传芳告诫市民：“现在军事期内，无论何种名义，一律不准开会游行。十月十日国庆纪念，亦只许悬旗庆祝，仍不得有开会、演说等情事。”由于他们是上海这一时期的实权者，所以，用他们的名义发布的法规往往是当时最具法律效力的上海地方法。

上海的议会、淞沪警察厅、淞沪戒严司令部、上海地方检察厅和工巡捐局等也都发布过布告、禁令等，这些布告、禁令等同样是那时上海地方法的组成部分。不过，由于这些机构的性质和管辖范围不同，所以，颁布法规的内容也各有侧重。

袁世凯死后，上海一度成立了地方议会。它们被认为是立法机关，议员由选举产生。1924年1月16日，《申报》刊登一篇由朱痴鸳撰写的题为《目睹县选举非法之感言》的文章，其中有对县议会的评论：“县议会者，一县之法治机关也。县议员，一县人民之代表也。”它们均负有立法之职，可制定和通过有关法规。据1924年11月25日《申报》记载：此月24日市议会在南市市公所召开会议，其中的议程有“交议市公所设置行政委员会通则案一件；交议组织市公所行政赞助委员会简章案，两案并付讨论、公决”。还有，“南市保卫团持久办法案一件、姚子让先生请议南市保卫团当年用款及服务期限褒勉方法案，又东区商业公团请添保卫团案，三案并付讨论、公决”。1923年1月14日《申报》记载了该月12日前召开县议会的一些情况，其中包括通过《编制办法大纲及筹款章程》、《设立图书馆案》、《收回求志书院房地全部案》等议案。在这里还须一提的是，议会虽为民选机关，但在选举中，舞弊现象百出。有人曾目睹，在县选举场中“人众嘈杂，摊挤不堪，正中列桌一排，东西各列桌三、四，均为写票处，然桌各据一人，或二人，人前各堆空白选票一叠。双管齐下，奋书某某等名字。至监察席中之本市警察分所长吕君，视若无睹，嘿不一言”。为此，作者叹息：“一县如此，他县可知。”从中可知其“民选”的程度。

淞沪戒严司令部是北京政府军队驻于上海的军事机构，负有维护上海军阀政权之责。为了履行这一职责，它也发布一些法规，内容主要围绕打击那些危及上海军阀政权的行为。如1926年2月颁布过《严禁结党行凶之布告》，同年3月发布过《再禁游行》的布告，同年5月又公布了《禁止纪念及集会》等。淞沪警察厅是江苏省设置在上海的警察机关，维护上海的治安和缉拿违法犯罪者是其主要职责，它也颁行过一些与自己职责有关的法规。如1922年2月发布了《禁赌训令》，1925年2月颁行了《禁鸦片训令》和《禁放爆竹布告》等。上海地方检察厅配置在审判厅中，起公诉等作用，是与犯罪作斗争的机构。尽管数量不多，它也曾发布布告，规范市民的行为。如1926年2月它公布了《禁招摇撞骗》的布告。工巡捐局从自治公所演变而来，具有地方自治机构性质，拥有市政建设、民政、税收、公用事业等职能。它也曾制定过一些为实现自己职能的法规。如1919年1月制定过《车捐章程》，1923年8月又颁布了《禁止沿河抛垃圾》的布告等。

此外，上海县知事也颁发一些法规，要求县民遵守。如1922年9月颁布了一个有关“禁烟馆”的布告。

由上可见，北京政府时期，上海制定、颁行法规的机构较多，立法权不集中。在这样的情况下，法出多门的情况不可避免，两个或两个以上机构发布内容相似的法规，即重复立法不是罕事。如淞沪警察厅和上海县知事都曾发布过禁种烟苗的布告，内容基本相同。又如，上海县知事、护军使和淞沪警察厅厅长都曾发布有关禁烟的禁令，内容也基本一致。

四、国民政府时期的立法机构

国民政府时期，上海的立法机构逐渐趋于规范化。尽管由于日军的占领，中断了8年，但前后两个阶段的相似方面仍是基本的和主要的。那时，行使过立法职能的机构主要是上海市临时参议会和参议会、上海市政府及所属的一些局等。

上海市临时参议会的前身是上海市参事会。根据《上海特别市暂行条例》第31条有关设立市参事会的规定，于1927年11月1日举行了市参事会的成立典礼，参事会诞生。不过，它只是市政府的咨询机构，没有立法权。1928年7月国民政府公布《特别市组织法》，改市参事会为参议会，并要求由市民代表组织成立，至此，上海市参事会撤销。1930年5月，国民政府又公布了《市组织法》，该法的第6章第28条亦有关于参议会的规定，也要求经过民选后成立。由于各种原因，在得到国民政府首肯的情况下，上海成立了不按上述规定要求的临时参议会。1932年10月16日举行成立大会，由史量才、虞和德、王孝赉等19名议员组成。同月19日又召开了第一次会议，选定史量才为议长。12月1日又成立了临时参议会的秘书处，并在胶州路87号设立办公处。

市临时参议会的组织系统是在议长下设置了一处、三委员会和八组，即秘书处，预算审查委员会、战区复兴委员会和房租审查委员会，社会组、公安组、财政组、工务组、教育组、卫生组、土地组和公用组。另外，秘书处下属还有会计、庶务、文牍和议事四股。它们各司其职，并对议长负责。

市临时参议会的职责共有8项，其中，第一项就是议决市单行规则。它是当时上海的立法机关，具有审核、通过市重大法规的职能。据统计，它在1935年和1936年两年中，共召开会议约30次，其中，专题讨论立法有3次，审议了市房租纠纷调解办法、商业凋敝银根奇紧统筹办法、市选举法等重要法规。此外，还通过了各种法案37个，包括煤气供给案、确定识字经费案、举办公园和体育场案等。其立法程序大致是：首先，由临时参议会下属的委员会等提出法规草案，它们有这样的职责，如房租审查委员会就有提交房租法规草案的义务。然后，由议会审议法规草案，通过者即可颁布和实施。

抗日战争胜利后，1946年8月13日，上海市参议会成立大会召开，第一届市参议会正式产生。此时的参议会与原临时参议会相比，议员比原来多，机构也更庞大。根据市参议会组织法的规定，市参议会成立时的议员已有118人，1947年时又增加至217人，人数大大超过以往。议员由市民选举产生。但是，1946年的那次选举是“弊端百出”，其情形令人咋舌。一个知情者回忆起选举时的情况说：上海各区都选派了一些“代书人”圈定选票，“有的区看到‘代书人’没有完成包办代圈的任务，所投的票不理想，某些内定的人可能落选，因而在深夜另外雇人做了大量的假选票，由区公所负责人偷偷开了票箱，把假选票塞进去。吴淞、大场等区就是这样干的。有的区组织了一批人，一天内连续投两三次票，长宁、榆林等区就是例子”。对此，群众反映强烈，“大场区群众曾控告区长陈友先，长宁、榆林区的群众也控告两区区长，这两个区后来被迫重新选举”。与北京政府时期的那次选举相比，其作弊程度更是有过之而无不及。

市参议会的组织机构也比原临时参议会庞大。原临时参议会中的组，一部分改组后升格为委员会，如原公安组改组为警政委员会；另一部分直接改为委员会，如原财政组、教育组和工务组等都改为委员会。另外，新设了一些委员会，如自治、单行规章等委员会。但是，其基本职能没变，仍被称为“全市人民代表机关”，具有议决市单行规章等职能。立法程序稍有变化，主要是法规草案的提出，全归单行规章委员会，不再分散在其他委员会。

上海市政府也要制定和核准一些法规，具有立法职能。市政府的立法职能由市政会议来承担。它可根据需要不定期召开，参加会议的人数也无定制。除市长为会议主席外，主要还有市政府秘书长、与讨论事宜有关的一些局长等。如1936年12月4日召开的第316次市政会议的出席人，除市长吴铁城外，还有秘书长俞鸿钧等9人。在1948年2月6日召开的第113次市政会议上，人数就较多，共达24人。市政会议有一个重要议程，就是审议、通过有关法规，以便在全市实施。上述前一次市政会议议决的法规有市博物馆修正组织规则草案、社会局拟具的上海市采办国内粮食登记办法及米麦粉豆转运登记办法等。后一次市政会议通过了市警察局呈拟的修正上海市警察局花爆管理规则草案等。

为了“慎重法规，力求完善起见”，上海市政府的前任上海特别市政府还成立过法规审查委员会，并于1928年10月15日公布了《上海特别市政府法规审查委员会简则》。《简则》规定了该委员会的任务：“凡条例、章程、规则，应由各委员分任审查开会讨论，决定后，送请市长提交市政会议通过公布。”它的设置情况是：“设委员9人至11人，除参事为当然委员外，余由市长指派之”；另外，“因办理收发、印刷、通告、记录等事务，得酌调府内人员兼任之。”开会时，除委员须出席外，还可“临时请有关各局局长及原起草人，列席说明或参加讨论”。改称上海市政府以后，该《简则》的精神和内容仍得到了贯彻。

上海市政府所属的各局也参与立法，它们的任务主要有两项。一是草拟那些与本局职务范围有关并需在全市实施的法规的草案。这些草案上呈至法规审查委员会讨论后，提交市长，由市政会议审核、通过和公布。各局中皆有关于草拟这类草案的机构。如1931年7月24日公布的《上海市社会局办事细则》规定：局属的农业股有“关于农业法规之拟议事项”，工业股有“关于工业法规之拟议事项”，商业股有“关于商业法规之拟议事项”等的职责。又如同日公布的《上海市公安局办事细则》规定，公安局下属的警事股有“关于警察章则之拟订事项”的责任。二是核准局属部门的工作规范。如1930年9月9日社会局核准了《上海市市立园林场办事细则》和《上海市市立园林场场工规约》，并编入第66期《上海市政府公报》，在全市有关地区、部门执行。在政府公报公布的这些法规中，都印有“社会局核准”的字样。

另外，市区、坊民大会也都有权制定本区、坊需要贯彻的“单行规程”。1932年10月14日生效的《上海市区民大会暂行规则》在第3条中规定了“区民大会之职权”，其中就有“议决区单行规程”。同日生效的《上海市坊民大会暂行规则》在第3条中也规定了“坊民大会之职权”，其中也有“议决坊单行规程”。此外，淞沪警备司令部与国民党上海特别市执行委员会也单独或与市政府一起发布过布告，参与过立法。1949年4月，淞沪警备司令部单独公布了“爱二字第1419号”布告，内容有关实行军事管制和紧急治安条例。1932年10月17日，淞沪警备司令部与上海市政府“会衔布告”，内容为禁赌。1937年4月19日，国民党上海特别市执行委员会与上海市政府联合颁发布告，内容是关于解决劳资纠纷，规定：“自即日起，凡劳资争议事件，均须依法呈由主管机关解决，其在未经召集调解以前，或调解期内，如有擅自罢工怠工，或无故停业等情事，即当查明主动严行拿办。”

五、租界的立法机构

以上所述各个时期的立法机构，均为华界的立法机构。鸦片战争后不久，上海出现了租界，它们实是“国中之国”，有一套自己的机构，其中包括执行立法职能的机构。由于上海的租界有公共租界、法租界的区分，故它们的立法机构的情况也不完全相同。

公共租界的纳税外人会（亦称“纳税西人会”、“外人纳税会”等）是公共租界实际上的权力机关，也是它的立法机关。公共租界由英、美两租界合并而成。英租界起源于1846年，美租界产生于1848年，两租界合并于1862年。纳税外人会成立于1869年，前身为“租地人会议”。根据当时的规定，取得纳税外人会会员资格的，必须具备以下一些条件：居住在公共租界内（不包括越界筑路的范围）；拥有500两纹银以上价值的地产，或每年所付租赁房屋的金额计价在500两纹银以上；每年缴纳的税金在10两纹银以上。根据1930年公共租界的调查，当时居住在那里的外人共26471人，符合以上条件的仅为2677人。符合以上条件者即可成为会员，无须进行选举，因此，纳税外人会不是一个民选机关，而是一种外国富人的组织。公共租界中的任何华人都不可参加该会，是被它排斥在外的，尽管华人所缴的捐税大大超过外人。我国学者、武汉国民政府法制局长王世杰曾对此有过统计。他在《上海公共租界收回问题》一书中说：“上海公共租界内的华人，虽然没有参预市政之权，他们对于租界行政费用的负担，并不因是而减轻。实际上他们所纳的税捐大大超过外侨所纳的税捐。关于这层，我们也得标举几个数目字来说明。公共租界的主要税入，第一为房税；第二为土地税。据1925年统计华人的纳税房屋达65471栋，外人房屋的纳税者4627栋；华人所纳房税综计达2021702两；外人所纳房税综计仅1763385两。”“据一般估计，华人所纳地税，当亦占公共租界地税总额百分之六、七十。”以后，于1920年10月成立的纳税华人会（亦称华人纳税会）不是一个权力机关，只起咨询作用。从中亦可看出纳税外人会的殖民性、排外性和不合理性。

纳税外人会通过会议来行使它的权力，包括立法权。会议分为年会和特别会两种。年会为每年举行一次，时间定在每年4月初，议决事项有通过预算；通过待征捐税；通过决算和选举地产委员等。特别会的讨论事项主要有两项：一是批准工部局所制定的附则；二是商议与租界内有关的事情。可见，公共租界内制定的法规，须经纳税外人特别会批准。与年会不同，它的召开时间无定期，出席人数须达三分之一以上。实际上，年会和特别会都有立法职能，且有分工。“正式通过及批准章程及附则之增改，系由召集之特别会举行。而决定应否增改之原则，则年会亦得讨论。”实际情况也是如此。1920年4月7日的年会就“决定实行妓寮领照，逐年迭减，五年肃清等办法”。在这里，要引起注意的是，纳税外人会批准和通过的法规，并未经过详细讨论，只是把它作为一种必经程序而已。对此，有人曾作过如下的评说：“纳税人会议时，出席者无忍耐心以讨论事项，略加申说或讨论，即付表决，故只能对于一明显之议案加以可否（yea or nay）（行使复决权）而不能详细讨论，以获得折衷办法——发挥通常议会之职权。”因此，有理由可以怀疑，纳税外人会是否真正行使了与其职能相符的立法权。

公共租界的工部局是行政机关，但它也行使立法权。它可制定、废止或修改一些法规。这些法规以行政法规为多。如工部局规定：自1923年3月1日实行马路交通章程第36条，内容包括车载物的长度、用灯及挂置记号等。1924年4月又规定：要租界居民打扫卫生等。但是，也不仅仅局限于行政法规，有些内容已超过了这一范围。如1923年3月工部局规定：要“取缔集会”，“非预经工部局特许，不准在租界内举行政治性质之会议、游行示威运动，或宴会。”根据规定，工部局制定的法规须经纳税外人会、领事团及公使团批准，才能生效。不过，这一规定并未得到严格的执行，因为“工部局因恐一起批准，不免迟缓，乃另函领事团，请将附则先行批准，后遂由公使团批准了事”。也就是说，只要工部局通过了，立法便基本告成，“流产”的只是极少数。工部局是公共租界立法权的实际控制者。对此，有人提出异议，认为工部局作为一个行政机关，不应有如此的立法权。《商总会向费唐建议》一文的作者，就对工部局行使立法权提出质疑，认为它只是个行政机关，“无预于立法事宜”。这不是没有道理的。

工部局的董事会行使工部局的权力，重要事务都须由它决定。董事会的成员董事由纳税外人会选举产生。董事人数呈增加趋势。始有5人，后增至7人、9人、12人，至1930年又达14人。1928年5月起，始设华人董事。在14名董事中，英国人5名，中国人5名，美国人2名，日本人2名。董事会设总董、副总董（亦称董事长、副董事长）各1人。董事会下设总裁1人，负责日常事务。董事会下设警务、工务、财政税务、上诉、卫生、铨叙、公用等委员会。总裁下有万国商团、警务处、火政处、卫生处、工务处、教育处等负责各方面事务。工部局实为英国人所控制。“在董事会所属的各种局所中，一切重要职员，如消防队长，警察长，义勇队长，卫生处处长，工程处处长，财务处处长，等等，无一不是英国人。据最近统计，在董事会所任用的1076个职员中，英国人占了965个，而792个印捕尚不在其内。董事会的董事长，现今诚然是一个美国人；可是，这个美国人之得以久于其位，完全是因为英国人的援助，完全是英人的最好工具。”这一事实已被公认，连英国人自己也如此表示。在英国人克利斯多福·纽的《上海》一书中描述英国人丹顿曾直言不讳地告诉在英国的父母：“这里有公共租界（当然，主要由英国人管理）。”由上可见，英国人在公共租界中的力量最强，他们实际上操纵着租界中的立法权。

法租界的情况与公共租界有所不同。法租界的最高权力机关是法国驻沪总领事署，它掌握着租界内的一切大权，包括立法权。由于法国驻沪总领事是领事署的主持人，所以，他是法租界的实权人物。在法租界实施的法规，须由领事署用署令的形式公布。现存的法律性文件也能说明这一点。如1934年1月4日法租界发布了《法国驻沪总领事署署令第2号》，内容是公布、实施《上海法租界公董局管理妓院章程》。落款人是总领事。不过，在早期，往往只以领事名义发布法令，不用署令。如1862年4月28日公布的一个法令，开头就称“本领事谨通知本租界居民”。

在法租界中，承担大量立法任务的是公董局。它成立于1862年4月。自成立之日起，它就与公共租界的工部局不同，要突出法国的特点。“法国领事肯定了我们租界的完全独立，表示了要使这个新机构（公董局）保持法国的基本特性的坚决意愿。”它的权限非常广泛，可以“处理并掌管租界内之一切事务。”包括立法。法租界颁行的许多法规，都冠有“上海法租界公董局”的字样，以示立法者身份。如1932年8月10日公布的《上海法租界公董局取缔拾荒章程》和1935年1月16日颁布的《上海法租界公董局管理食物自动零售机章程》等都是如此。公董局的立法权要受两个方面的制约：一是以上所述的，须得到领事署或领事的准许；二是制定的法规内容不能与法国现行法律、法规相违背。这一方面所涉内容，在署令中有明确说明。如在1935年1月10日发布的《法国驻沪总领事署署令第40号》，就明确说：“为令行事，案查下列1935年1月7日上海法租界公董局董事令常务会议议决各案，均无违法国现行法规，兹按照1927年1月15日本署署令公布之上海法租界公董局组织章程第9、10两条之规定，准予克日照案施行”。缺少以上任何一个方面，法规都将无效。

公董局的董事会行使公董局的权力。董事会的董事最初由法国驻沪总领事委派，1866年改为由地主会议选举，1927年再恢复委派。董事也有不断增加趋势。先是5人，后增至8人、17人。1926年始设华人董事，先是2人，后加至5人。起初，公董局的办事机构有市政总理处、公共工程处和警务处。市政总理处的总办为公董局中的行政最高长官。1928年7月又增置了督办。督办不仅统辖原来的3个处，还管理陆续增设的种植培养处、医务处、公共卫生救济处、火政处、庶务处，以及宰牲场、法国公学、华童小学、法国小学等事务。督办成了公董局乃至法租界日常事务的处理人。

六、日伪时期的立法机构

上海于1937年11月沦陷，日军占领上海华界。1941年12月，太平洋战争爆发，日军侵入公共租界。1943年7月30日，伪上海市政府又接收了法租界。至此，上海全被日军占据。1945年8月，日本宣布无条件投降，上海被国民政府管辖。在这段沦陷期间，上海成立了日伪地方政权，它也是行使立法职能的机构。

日伪时期，上海的地方权力机关先后为伪上海大道市政府、伪督办上海市政公署、伪上海特别市政府。1937年12月，在日军的铁蹄下，于浦东成立了伪上海大道市政府，管辖两租界以外的市区中的华界地区。根据《上海市大道政府暂行组织法》的规定，伪上海大道市政府可“公布市法规及发布市命令”。其下设有参事两人，专门“掌理编纂与撰拟市法规”事宜。它也确实制定过法规，颁布过布告。如1938年1月15日颁布了《关于戒严条例紧急布告》，1月29日又公布了《关于限期选举村镇长和街长布告》等。按《上海市大道政府暂行组织法》的设定，政府的所属机关应为八局、三处、一署，但因为该伪政府仅存在4个月，十分短命，故实际仅设置了四局、三处、一科。它们分别是：警察局、财政局、交通局、社会局、秘书处、肃检处、五区联合办事处和教育科。

1938年4月，在日军的扶持下，伪上海大道市政府改组为伪督办上海市政公署，上海的立法权便落入伪督办上海市政公署手中。依据《督办上海市政公署暂行组织条例》的规定，伪督办上海市政公署“于不抵触法令范围内得发布市令，并制定市单行法规”。它也颁布过一些法规，如1938年8月30日《关于劝导儿童入学》的规定和同年10月4日《关于批准施行小学暂行规程》的规定等。伪督办上海市政公署所属的警察局，也有权制定“警察单行法规”。《督办上海市政公署暂行组织条例》还规定：“警察局为执行法律命令或依法律命令之委任，得发布局令，并制定警察单行法规。”但是，它制定的法规“不得与法令相抵触”，另外，还“须呈报市公署核准备案”。现在还能见到这类法规，如1938年5月《市警察局关于报送成立特务队组织办法》和同年7月《市警察局关于拟具人民连坐保结变通办法》等。根据《督办上海市政公署暂行组织条例》的规定：该公署设督办1人，“综理全市行政事务，并指挥监督所属职员及各机关”。公署下成立秘书处、财政局、警察局、社会局、教育局、工务局和土地局等部门，从事具体事务。

1938年10月，伪督办上海市政公署改称为伪上海特别市政府（1941年1月1日至5月31日曾一度改为伪上海市政府），直至1945年8月日本投降后解散。伪上海特别市政府是督办上海市政公署的延续，但其职能稍有变化。根据《上海市政府组织规则》的规定，伪市政府只是个行政机关，“掌理本市行政事宜”，“直隶行政院，并受各主管部会之监督指示，处理市政”。似乎已不强调它的立法职能，也无明文规定它可制定法规，这与以往不同。但是，实际上，这个组织规则又没有彻底否认这一职能。它规定，伪市政府可设参事两人，“承市长之命掌理市单行法规或命令之撰议、审查事项”。从现有资料来看，伪上海特别市政府也颁布过一些法规，如1943年9月制定并颁布了《上海特别市清乡地区模范分区实施办法》，1944年6月又发布了《市府关于市民食米取缔暂行办法》等。可见，那个组织规则只是为了掩人耳目，并没放弃立法权。依据《上海市政府组织规则》的设定，伪市政府设秘书处、社会局、财政局、警察局、教育局、土地局、工务局、卫生局及各区公署等机构，处理各方面事务。

以上所述的伪上海大道市政府、伪督办上海市政公署和伪上海特别市政府，均为当时上海的权力机关，集行政、立法于一身，立法是它们的一个重要职能。同时，这些机构又都是傀儡，都得听命于日本侵略者。那时，日军专门在上海设立派出机构，以操纵以上这些伪上海市地方政权。如伪上海大道市政府受日军“军特务部西村班”的指挥，伪上海特别市政府又受“上海特务机关顾问部”的摆布。所以，真正掌握当时立法权的还是日本占领军，伪上海地方政权只是在形式上行使这一权力而已。这也从一个侧面反映了旧上海法制的殖民性。

在上海历史上，还出现过两个革命政权，即上海小刀会起义军政权和上海工人第三次武装起义后建立的政权。它们在建立自己的政权机关的同时，也设置了立法机构。关于它们的情况，另有专章叙述，故此处不再赘述。

综上可见，旧上海，特别在1949年以前近百年，政权更迭频繁，行使立法职能的机构同样如此。这决定了旧上海的立法乃至整个法制都显得错综复杂。