第四节　我国环境影响评价制度的发展及特点

一、我国环境影响评价制度的发展

我国的环境影响评价制度是在吸收和借鉴西方国家环境管理有关的环境影响评价制度基础上确立和发展起来的。总的来说，可以划分为五个阶段：

第一阶段是引入和确立阶段。这一阶段环境影响评价开始在我国的一些文件和报告中出现，这是我国在20世纪70年代以后经济建设逐步进入正轨的客观反映。1973年第一次全国环境保护会议以后，我国环境保护工作全面起步。1978年12月31日，中发〔1978〕79号文件批准的国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》中，首次提出了环境影响评价的意向。1979年4月，国务院环境保护领导小组在《关于全国环境保护工作会议情况的报告》中，把环境影响评价作为一项方针政策再次提出。1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，该法规定：一切企业、事业单位的选址、设计、建设和扩建工程中，必须提出环境影响报告书，经环境保护主管部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。

第二阶段是规范和建设阶段。刚刚建立起来的环境影响评价制度显然还缺乏相关制度的配套和深化，为保证环境影响评价制度具有可操作性，国家相关部门陆续颁布了各项环境保护法律法规和部门行政规章，不断对环境影响评价制度进行规范。1981年5月制定了《基本建设项目环境保护管理办法》；1986年国家计划委员会（现名国家发展和改革委员会）、国家经济贸易委员会、国务院环境保护委员会联合颁布的《建设项目环境保护管理办法》中，对建设项目环境影响评价的范围、内容、审批和环境影响报告书的编制格式都作了明确的规定，促进了环境影响评价制度的有效执行；此后发布的《中华人民共和国水污染防治法》等都对环境影响评价工作作出了规定；1989年12月26日颁布的《中华人民共和国环境保护法》中，以法律形式确认了建设项目的环境影响评价制度，对该制度的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段和基本建设程序之间的关系作了原则性规定。

第三阶段是强化和完善阶段。进入20世纪90年代，随着我国改革开放的深入发展和社会主义计划经济向市场经济转轨，建设项目的环境保护管理制度特别是环境影响评价制度得到了强化，并开始了区域环境影响评价和规划环境影响评价。在注重污染型项目评价的同时，加强了生态影响类项目的环境影响评价，污染预防和生态保护并重，同时在实践中逐步扩大和完善公众参与的范围。1998年11月29日，国务院令第253号颁布实施了《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价作了全面、详细、明确的规定。

第四阶段是提高和拓展阶段。我国第九届全国人大常委会亦把环境影响评价工作列入了立法计划。从1998年开始，经过四年的努力，在反复调研、论证之后，于2002年10月28日第九届人大常委会第十三次会议通过《环境影响评价法》，2003年9月1日起正式实施。这标志着我国的环境立法进入了一个崭新的阶段，也是首次就一项环境保护制度专门制定颁布了完整的法典。当时的国家环保总局依据法律规定，建立了环境影响评价的基础数据库，颁布了各类环境影响评价的技术导则，制定了专项规划环境影响报告书审查办法。2006年2月2日，国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件；为了提高环境执法效率，充分发挥公众参与环保监督的作用，2006年2月20日，监察部和国家环保总局联合颁布施行了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，这是我国第一部关于环境保护处分方面的专门规章。《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的配套出台，在中国环保领域是第一次，它们共同为环保监督作用的发挥提供了综合性的制度保障。2012年1月1日，环境保护部发布了新版的《环境影响评价技术导则　总纲》，这一举措使我国指导建设项目环境影响评价工作的进行更加严谨与科学。

第五阶段是大力改革阶段。过去建立起来的环境影响评价制度显然已不符合我国现今的国情，为保证环境影响评价工作正常有序进行，国家相关部门陆续作出了对各项环境保护法律法规和部门规章的改革。2016年7月2日修订通过《中华人民共和国环境影响评价法》；2016年12月8日修订通过《建设项目环境影响评价技术导则　总纲》；2016年7月15日，环境保护部印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》的通知；2017年10月1日国务院令第682号颁布实施了《国务院关于修改＜建设项目环境保护管理条例＞的决定》等。国家为实现“十三五”绿色发展和改善生态环境质量总体目标，对环境影响评价作出了一系列的改革。

二、我国环境影响评价制度的特点

我国的环境影响评价制度是借鉴国外经验并结合中国的实际情况逐渐形成的。我国的环境影响评价制度的主要特点表现在以下几个方面：

1.具有法律强制性

我国的环境影响评价制度是国家环境保护法明令规定的一项法律制度，以法律形式约束人们必须遵照执行，具有不可违背的强制性，所有对环境有影响的建设项目都必须执行这一制度。

2.纳入基本建设程序

我国多年实施计划经济体制，改革开放以来，虽然实行社会主义市场经济，但是在固定资产上，国家仍然有较多的审批环节和产业政策控制，强调基建程序。多年来，建设项目的环境管理一直纳入基本建设程序管理中。1998年《建设项目环境保护管理条例》颁布，对各种投资类型的项目都要求在可行性研究阶段或开工建设之前，完成其环境影响评价的报批。

3.分类管理

《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。为了贯彻实施建设项目环境影响评价分类管理，中华人民共和国环境保护部制定颁布了《建设项目环境影响评价分类管理目录》（2015年6月1日实施），其中第二条规定：建设单位应当按照名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。对环境有重大影响的必须编写环境影响报告书，对环境影响较小的项目可以编写环境影响报告表，而对环境影响很小的项目，可只填报环境影响登记表。评价工作的重点也因类而异，对新建项目，评价重点主要是解决合理布局、优化选址和总量控制；对扩建和技术改造项目，评价的重点在于工程实施前后可能对环境造成的影响及“以新带老”，加强原有污染治理，改善环境质量。

4.实行评价资格审核认定制

为确保环境影响评价工作的质量，自1986年起，我国建立了评价单位的资格审查制度，强调评价机构必须具有法人资格，具有与评价内容相适应的固定在编的各专业人员和测试手段，能够对评价结果负起法律责任。

为了加强环境影响评价管理，提高环境影响评价专业技术人员素质，确保环境影响评价质量，2004年2月，人事部、国家环境保护总局在全国环境影响评价系统建立环境影响评价工程师职业资格制度，对从事环境影响评价工作的有关人员提出了更高的要求。