二、发挥智库作用的关键是健全、完善决策咨询体制

（一）智库是美国政府政策决策的重要参与力量

美国智库高度发达，总量排名居世界首位，在美国经济社会中地位特殊，影响巨大，与立法、行政、司法并称“四种权力”，也被称为“政府外脑”“影子内阁”。尽管各智库规模不等，类型多样，运作模式、研究领域、价值倾向等也各不相同，但按其在政府决策中的地位作用，大体可分为政府智库和社会智库两类。

政府智库由官方设立，经常直接参与决策，主要有：①总统的咨询机构，包括白宫办公厅、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室、国家安全委员会、科学咨询委员会等；②行政部门的咨询机构，如卫生部、教育部、住房与城市发展部、运输部等，都设有总顾问或总顾问办公室，负责与本部门有关的法律事务、提供立法建议；③国会内的咨询机构，如参议院下属的拨款委员会、军事委员会、外交委员会、司法委员会、财政委员会、情报委员会等；④较大州的地方智库，他们有的依法律规定设立，有的按照惯例产生，主要工作范围限于地方政府。

社会智库主要由企业、财团或个人筹资成立，数量约占智库总数的80%，且大多数集中在华盛顿特区，这里接近美国权力中心，便于影响国家政策。比较有代表性的有传统基金会、布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、城市研究所等。这些智库研究领域广泛，大到军事外交战略，小到卫生医疗、社区管理等公共服务，都是其研究对象。

影响和参与政府公共决策是各类智库的最终目标，也是其价值体现。从美国智库情况看，实现这一点，最重要的就是提出原创思想和政策建议，创立理论学说，并发挥自己的专业优势，帮助政府了解问题现状，把握国内公众需求和国际事务发展趋势，制定合理的解决方案。许多智库还利用自己在某一领域的话语权，制造社会舆论，引导社会公众，帮助政府调解和处理冲突。特别是在处理外交事务问题、开展“第二外交”上，智库有独特的优势条件，它们人脉关系丰富，社会影响广泛，往往能在有关各方之间准确及时地传递信息、解疑释惑，最大限度地减少冲突风险，促进问题合理解决。美国智库的另一个特点就是高端人才聚集，周围都有不少一流的专家学者，凝聚了大批学术带头人，既为政府输送专家型官员，又为退休官员发挥余热提供了广阔平台。大多数智库也都建立了完善的人才选拔制度和成果评价机制，为年轻人才脱颖而出和优秀成果转化创造了良好的环境。

（二）决策咨询体制是智库作用发挥的重要保证

美国政治体制的鲜明特点是三权分立，其公共政策制定需经过严格规范的决策咨询程序，这为智库发挥作用提供了广阔的空间。以地方政府为例，这个过程一般有四个阶段：

一是界定问题。①问题提出，由行政长官、议员、市民团体、政府职能部门或议会专门委员会提出议案。②问题评估，由政府有关部门（或议会委员会）单独或跨部门成立议案小组，同时成立由相关专家和市民组成的咨询委员会，协助分析、制定和评估政策。

二是政策规划。①确定可以解决的问题、不易解决的问题和不能解决的问题及其相应条件，提出政策目标。②制定各种可能方案，对各种方案进行评估并选定推荐方案。

三是政策完善。①将推荐方案及其评估报告进行公告。②邀请公众参加听证会。根据听证会结果，修改并制定最终方案。③对最终方案进行评估。

四是合法化。①将评估后的最终方案提交议会或行政长官决策。这往往也需要经过较长的时间和繁杂的过程。如同议员在国会参、众两院提出议案，还需经委员会审议、全院辩论和表决委员会表决、两院协商等环节，最后经总统签署成为法律（如果总统否决或搁置，还要视情况决定生效还是作废）。②政策公布。

可以看出，决策咨询既是这一过程的重要内容，也是贯穿在全过程的各个环节，包括：公众咨询，如公众听证会、游说游行活动、新闻媒体政策辩论等。以公众听证为例，在政策完善阶段，如果方案在公众听证会上受到强烈抵制，就要重新评估、调整；在合法化阶段，对影响重大的议案，市议会（或市长）也会视情况召开一定数量的公众听证会，让公众有全面知情权、参与权、表达权和监督权；专家咨询，典型的方式有陈述、约谈等形式，两者的不同之处在于前者场合严肃庄重，而约谈形式则比较随意。事实上，智库经常在政府决策开始前就已参与其中，很多议案都是因为专家研究成果而引起有关方面的重视，进而进入了决策程序；影响评估，包括政治、经济、环境、社会等。环境影响评估主要评价政策实施对自然环境和人工环境的影响，社会影响评估包括人口、就业、公共安全、教育、卫生等因素分析，经济影响评估则是指对就业、居民收入、居民支出、生产等因素的影响。此外，还要评估政策实施对政府的收入、支出、收支平衡等财政预算的影响；质量管理，如成立咨询委员会，做详尽的调查评估等，目的就是提高研究准确性和过程效率。他们还建立包括问题认定、政策规划、政策制定、政策执行、政策评估和终结等环节的政策全生命周期管理模式，不断调整完善政策研究过程；媒体宣传，是社会公众更便捷地获取相关信息，表达自己利益诉求的重要渠道，特别是新媒体的出现，不仅为政府收集各方面意见提供了可能，也为政府发布解读公共政策，迅速接收公众意见反馈并及时调整，引导社会舆论等提供了有效手段。以上这些方面，都需要各类智库不同程度、多种形式参与，既为政府决策提供了全面、准确、专业的信息，也催生了大大小小的智库机构和繁荣的咨询服务市场。

（三）智库参与决策咨询的路径方式多样多元

正因为美国智库市场比较成熟，竞争比较充分，智库机构要参与或影响政府决策，唯有不遗余力地利用各种机会、各种渠道宣传自己的研究成果，扩大社会影响力，才能在激烈的竞争中生存、发展、壮大。其路径和手段，总体上可分为直接方式和间接方式。

直接方式包括：总统建议，美国总统在美国政策决策中的作用十分独特，他可以：①向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文等，作出立法倡议，这实际上决定了国会的主要议事日程；②行使立法否决权，签署、否决或搁置国会通过的立法；③根据国会授权进行立法，等等。因此，几乎所有的智库都会主动向总统提交对策建议，试图影响总统决策。

议案参与，通过参加听证会，陈述自己的主张，或接受专业委员会的约谈，与政策研究人员面对面地探讨对策建议，是智库人员直接参与决策咨询的重要方式。有的智库人员还应邀参加专业委员会预备案件的起草，帮助议员撰写议案。

委托研究，特别是一些由政府资助建立的智库，如兰德公司、哈德逊研究所等，通过政府委托合同的形式进行相关研究。此外，还有一些与政府部门对口的智库，如对外关系委员会、税务基金会、经济发展委员会等，他们的研究方向与政府某些部门工作对应，对政策的影响也十分明显。

公开游说，尤其是那些由特定利益团体设立或资助的智库，非常热衷于向政府、媒体和社会公众游说推销利益集团的观点和主张。

间接方式，比较典型的有：著书立说，在报刊上发表文章、出版著作等，是大多数智库人员参与决策咨询的常见方式。很多智库还经常召开各种研讨会、培训、论坛等，以会议的形式同政府官员、媒体和公众交流，提升自己的影响力。

人脉关系，最典型的是通过“旋转门”，把智库精英送到政府机构任职，同时聘请退休的政府官员到智库工作。据测算，美国政府每次换届有4000多名工作人员需要更替，其中60%以上来自智库和高校。

媒体宣传，既包括博客、推特、视频等网络媒体，也包括电视、报刊等传统媒体。智库往往综合运用这些手段搭建“影响网络”，多渠道宣传推介，多形式发挥作用，在将研究成果直接送达决策机构或决策者的同时，影响社会公众，制造舆论氛围，培养民意基础，从而以间接方式进入决策咨询过程。