政府在经济治理中的职能

顾功耘[1]

党的十八届三中全会决定明确指出，市场在配置资源中要起决定性作用，这就需要我们重新定位政府在经济治理中的职能，更好的发挥政府的作用。党的十六大报告提出政府具有四种职责和权能（合称职能），包括经济调节、公共服务、社会管理和市场监管。如果从这四项职能中抽出与政府经济治理相关的职能，则只有两项半，即经济调节与市场监管两项，再加上公共服务半项（仅部分公共服务与经济治理职能有关）。在市场化改革过程中，将政府的经济治理概括为两项半职能，是不够全面也是不够准确的。如对经济秩序的规制（主要涉及反垄断、反不正当竞争的职能），对外商外资的管制，既不能归为经济调节职能，也无法归为市场监管职能，需要单列出来。为了体现经济治理的特点，宜将半项公共服务的职能直接称为“国有资产参与”，意为通过国有资产参与经济活动来提供公共产品和服务。因此，对政府经济治理职能比较全面准确的概括应是五项：即宏观调控、秩序规制、国有参与、涉外管制和市场监管。以这五项职能为依据，政府在经济生活中分别扮演着五种不同的角色，从而依法行使着有限的权力，承担相应的责任。以下分别述之：

一、以调控者的角色履行宏观调控职能

政府充当这种角色，主要是为了弥补市场的某些缺陷。市场信息的不完全、不对称和难预测等特点，影响着生产者和消费者的交易成本和交易决策，进而会造成资源配置的失衡和浪费。市场机制无法解决地区自然环境的差别以及发展条件的差异，不能自动实现宏观经济的协调发展。由于市场主体拥有生产要素的数量和质量有别，个人能力也有差异，由此导致他们在市场竞争中的结果不一样，从而导致贫富差距日益悬殊。正如萨缪尔森所说：“市场是没有心脏和大脑的，因而不能指望市场能够自觉地意识到它所带来的严重社会不平等，更不能指望市场来纠正这种不平等。”[2]正因为如此，在市场经济中，政府首先应当扮演好调控者的角色，重点是通过税率、利率、汇率政策以及产业引导政策，促使经济发展中经济总量的供求平衡，结构的协调发展，贫富差距的调节，实现实质公平。现实中政府调控出现的最大问题是，调控权过于分散，调控过于频繁，使用手段过多过滥，调控主体与程序不明。在创造政绩动机的驱使下，政府不是设法纠正市场的偏离，而是希望替代市场的作用，期望经济发展直接循着自己所设计的目标而去。但是事与愿违，每次调控总是离政府原先设计的目标越来越远。既然是宏观的调控，应当将调控权更多地集中在中央政府层面。调控应遵循的原则是适度。同时要通过法律制度，针对不同的对象设计不同的调控权，明确实施调控权的具体部门和执行机构，明确调控可以使用的手段和方法，同时要设计好调控决策和执行的程序，更重要的要明确决策者的责任。

二、以规制者的角色履行秩序规制职能

市场运行需要竞争机制充分发挥作用。但面对激烈的竞争，市场主体为了获得更多利益，往往会通过不正当竞争或者垄断，实现自身利益的最大化，而这些行为虽然产生于市场，但却破坏了市场的公平竞争秩序。对此，就需要政府作为规制者的角色，事先制定好竞争者的“游戏规则”，以便规范、制约或限制参与市场竞争的各主体的经营行为。政府超然于各市场主体之上，对市场上的各种违背商业道德的不正当竞争行为（如仿冒行为、泄露商业秘密行为、商业贿赂行为、虚假广告行为、诋毁商誉行为等等）以及各种垄断行为（如滥用市场优势地位行为、经营者集中行为、限制竞争协议行为）进行调查和处理，以维护市场经营者和消费者的合法权益，维持良好的市场竞争秩序。这里所说的规制实际包括了两个方面内容：一是制定竞争规则，二是作为中立者裁决市场竞争的争议。从目前市场情况分析，规则固然需要完善，但主要问题不是规则而是规则的执行。政府未能真正站在中立的立场上，严格执行有关竞争的规则，就像体育竞赛中的一些不良裁判，经常乱吹哨、吹黑哨，更多的问题是该吹哨时不吹哨（不作为）。因而不少的要素市场秩序很乱，竞争者感觉不公正，消费者权益也未得到应有的保护。我们亟须要建立科学的反垄断执法机制，理顺各职能部门之间的关系；要支持和动员社会力量参与市场秩序的维护；要树立司法机关在反垄断、反不正当竞争、保护消费者权益方面的裁决权威，坚决遏制和严惩那些有后台、有背景的“害群之马”破坏市场秩序、危害百姓利益的行为。

三、以公共服务提供者的角色履行国有参与职能

市场主体的唯利性使得市场自身运作难以提供有效的公共产品和服务。公共产品的非排他性特点使其无法通过等价交换规则在生产者之间、消费者之间进行权益分配；同时，它具有的非竞争性特点，也使其无法通过市场竞争规则发挥最大效益，相反可能还会限制其效益的最大化。面对社会所需要的市场又无法有效提供的公共产品，政府必须以公共产品提供者的角色有效供给，实现该职能的主要方式便是发挥国有企业的应有作用。在成熟的市场经济国家，国有企业通常被作为政策实施的工具，对公共目的的实现起着促进作用，政府也总是趋向于利用国有企业完成其政治目标。就性质而言，这类国有企业应属于特殊法人。之所以设立这些特殊法人，是因为有些事务不适于国家直接插手，但也不适合直接交给私营企业去运营。我国的国有企业的产生有着特殊背景，数量庞大，存在领域广泛。虽经35年的改革，仍然没有建立起有效的科学的治理机制。相当多的国有企业不仅提供公共产品和服务，还有在竞争市场上追逐利润的职能。长期以来，我国的国有企业没有进行分类管理，定位不清，民众常有质疑。今后在实施经济法治战略的情况下，应当加强公益性国有企业的建设和发展，国有资本应当主要投向提供公共产品和服务的领域。

四、以管制者的角色履行涉外管制职能

这里所说的“管制”，是指专门针对外商与外资的严格管理与限制，这是一国经济主权的体现。对于国内经济，发达国家一直主张放松管制，有的甚至主张放弃管制。但对于涉外经济，总趋势是放松管制，但不会轻言放弃管制。中国属于发展中国家，法律制度还相当不完善，对外开放虽有三十余年的历史，但仍然管理经验不足，因此，在今后一段时期内对外商外资进行管制还是必要的。这是维护国内市场秩序的需要，更是保证国家经济安全的需要。改革开放这些年，有很大的成功，但也有许多失误。如，垄断盈利企业急于在境外上市吸纳资金，而将丰厚利润分给境外投资者；再如，由于海关监督不严，为数不少的境外有害植物生物涌入境内，破坏了境内的生态环境。新一轮改革开放中，政府有关部门一定要将国家的核心利益放在首位，尤其要重视在金融领域、互联网领域、具有战略意义的能源资源领域、高科技发展领域等方面把好关，绝不能允许有利外商外资而不利我方发展的交易活动和行为。

五、以监管者的角色履行市场监管职能

市场主体自觉遵守规则是市场有序运行的重要条件。在当今人们法治意识还普遍不高的情况下，总有一些逾越底线不守规则的市场参与者，他们扰乱市场秩序，侵犯他人利益，这就需要政府作为“守夜人”实施适当的看管与监督。经济运行中，有的企业缺乏社会责任理念，为了减少自身运作成本，而将该成本转嫁于社会（如污水、废气的非法排放），这也需要政府对企业违规行为进行有力监管和纠正。从当前市场经济发展的现实需求来看，明确政府的监管者身份非常必要。近年来，我国在食品、药品等领域接连发生恶性事件，危害着消费者的生命健康安全。政府再不勇于担当加强监管，百姓已经无法容忍了。应当建立起科学而有效的市场监管体制，一是针对金融市场（虚拟市场）的统一金融监管机构；一个是针对非金融市场（实体市场）的综合监管机构。要改变目前监管权力过于分割、监管不到位以及监管处罚不力的局面。为了减轻政府监管的成本负担，要积极利用和鼓励社会组织和个人参与监管。日本就制定有《内部人举报法》，加强对企业内部的制约。美国的资本市场利用律师带动集团诉讼遏制上市公司的违法违规。这些都值得我国借鉴。

六、小结

政府在经济治理中的五种职能是动态发展的，而非一成不变。不同的职能在不同时期、不同区域的运用也有很大差异。政府各职能存在的理由各不相同，因而各职能的生命周期也会不一样。任何国家的市场经济都经历过一个逐步发育与成熟的过程，当市场达到一定成熟的阶段，某些传统意义上的市场缺陷可能就不再是缺陷了。在我国，随着外部条件的不断改善，市场体系的不断健全，整体上会体现出不断扩大市场作用而逐步缩小政府作用的趋势。市场会基于其先天的资源配置优势，在与政府干预的较量中逐渐占得上风。所以我们应该树立这样的一种理念：即政府的介入与干预是有限的，政府介入与干预的作用效果也是有限的。一个好的政府应该主动培育自己的对立面——市场，并为其努力创造条件，引导其不断向成熟发展。原先是市场提供不了的某些公共产品，在市场成熟时，市场就可能有能力提供了，这时，政府也要适时退出该领域。政府履行五种职能，应限制在法律所规定的领域和范围内。在市场正常运行的情况下，政府应尽量少的动用政府的资源，尽量少的运用政府的权力。政府虽无时不在，但是市场规范运行时，要让市场主体感觉不到政府的存在。

[1] 顾功耘，华东政法大学教授、博士生导师。

[2] 《诺贝尔奖得主谈21世纪中国与世界经济》，载《经济学消息报》1994年11月3日。