内容提要

本书是国家“环境监管能力建设‘十二五’规划”项目委托课题“环境监察监测能力建设事权财权划分研究”的研究成果。环境监察监测能力建设是国家环境监管能力建设的核心任务，虽然政府在该领域的投入逐年增长，并取得了巨大的成果，但在当前，我国环境监察监测的事权财权划分方面仍然存在一些问题，制约了我国环境监管能力的提高。

在1994年分税制改革的基础上，我国事权财权划分体制逐步确立，该体制确立以后对提高我国政府的宏观调控能力、协调中央与地方利益关系等方面都起到了巨大的促进作用。但是，在此体制下，也出现了中央与地方、政府与市场间环境监察监测事权财权划分不明确、不合理的问题。事权财权划分不合理的问题影响了我国环境监察监测能力建设的进程。在大量实证分析、理论分析和案例分析的基础上，本研究从分析我国环境监察监测事权财权划分的现状入手，探讨了当前环境监察监测存在的问题，研究了环境监察监测事权财权划分的一般原则，并在此基础上提出了符合我国国情的分领域的中央与地方环境监察监测事权财权划分方案。

第一章，导言。阐述了本研究的历史背景、该领域的文献综述和研究现状、研究涉及的基本概念（环境监察、环境监测、环境监察监测能力、事权财权）的界定和全书的结构安排。

第二章，介绍了本研究的理论基础、分析框架以及采用的研究方法和数据资料。研究的理论基础有外部性理论、产权理论、公共物品理论、治理理论、财政分权理论。研究的方法采取了定量分析、实地调查、案例分析和文本资料分析相结合的方法。定量分析资料来源于环境保护部、环境监测总站、环境监察局、财政部等多个部门的有关环境监察监测的收支情况数据，重点用于研究中央与地方环境监察监测财权状况。实地调查选取了山东枣庄市、湖南湘潭市、河南洛阳市、浙江杭州市、河南项城市、广西兴安县和河南商城县等地的环境监察、监测机构以及公众和企业，分别研究基层环境监察监测状况、企业参与状况、公众意见等环境监察监测具体问题。案例分析则具体研究了北京市、河南省、湖南省、山东省四个省级单位，北京东城区、西城区等七个市级单位和北京密云县、延庆县等十个县级环境监察监测机构的机构设置、事权划分等问题。文本资料分析则通过研究我国事权财权划分的一般理论，具体总结了环境监察监测事权财权划分的一般原则。最后，在上述研究的基础上，提出了我国环境监察监测事权财权划分的方案。

第三章，分析了我国环境监察的事权财权划分现状及问题。本章主要研究了两个大的问题，即环境监察的事权财权划分现状和存在的问题。在环境监察事权财权划分现状方面，又分别从两个领域进行了研究，即环境监察的事权划分现状与环境监察的财权划分现状。在此基础上，又研究了环境监察事权划分存在的问题和财权划分存在的问题。

环境监察的事权划分现状分别研究了三个问题，即环境监察机构设置、环境监察事权划分、地方环境监察具体事权划分。具体表现为：（1）机构设置的“5+1”体系和上下联动的运行机制。即在环境监察机构设置上，我国已经形成了国家级、省级、市级、县级、乡镇级共五级环境监察体系，在跨区域地方又设置了六个区域环境督察中心，且各级体系之间形成了上下联动的运行机制。（2）横向事权划分方面形成了相互协调的六大职能类别和三大支持系统。在环境监察事权划分上，中央与地方环境监察分别具有六大类职能，即：制度制定类、指导协调类、组织实施类、直接负责类、监督检查类和其他类；环境监察形成了三大系统，即：环境管理与决策系统、环境监督执行系统、技术支持保证系统。（3）纵向地方事权划分的层级化。在地方环境监察具体事权划分上，省级环境监察机构主要有五项一般性职能，即：污染源监督检查、排污收费、指导下级、处理环境问题和环境纠纷；市级环境监察机构主要有四项一般性职能，即：辖区污染源监管、排污收费、环境信访、行政执法稽查；县级环境监察机构主要有八项一般职能，即：本辖区环境监察；环保局和上级环境监察机构的委托工作；贯彻实施环境监察工作的政策、法规和规章；受理各类环境纠纷，接待人民来信来访；环境监察人员的业务技术培训以及工作经验的交流和总结；排污费的征收工作；协助做好人大建议、政协提案工作；环境突发事件的应急监察工作。不同地方虽有所差异，但总体上体现了层级化特征。

环境监察的财权划分现状分别研究了五个领域，即：全国环境监察支出项目情况、中央环境监察支出总体情况、全国环境执法监察支出情况、环境执法监督体系投资总体构成情况、环境执法监督体系分领域投资情况。重点研究了环境监察支出项目情况、专项支出情况、支出来源、支出结构情况以及环境监察的每项具体领域的支出结构情况。研究发现财权划分呈现以下五个特点：（1）全国环境监察支出项目中央主导、地方负责；（2）中央环境监察支出持续增长，总量不足；（3）环境执法监察支出依赖财政，来源单一；（4）环境执法监督体系建设分层投资，各有侧重；（5）执法监督体系的分领域投资共同负担，逐级递减。

环境监察事权划分存在的问题主要有四个：（1）职能交叉和职责划分不明；（2）机构职能定位抽象化；（3）纵向分离、地方分割、法律地位不明确；（4）执法能力不适应环境执法监督需要。财权划分存在的问题主要有三个：（1）财权与事权不匹配，地方环境监察机构财权受制于地方财政；（2）财权划分自上而下，逐级减少，呈现明显的等级序列；（3）中央与地方环境监察财政投入的效率及执行效果差距较大。

第四章，分析了我国环境监测的事权财权划分现状及问题。本章主要研究了两个大的问题：环境监测的事权财权划分现状与存在的问题。在环境监测事权财权划分现状方面，又分别从两个领域进行了研究，即环境监测的事权划分现状和财权划分现状。在此基础上，又研究了环境监测事权划分存在的问题和财权划分存在的问题。

环境监测的事权划分现状分别研究了三个问题，即环境监测机构设置、环境监测事权划分、地方环境监测具体事权划分。（1）在环境监测机构设置上，我国已经形成了三大监测网络与四个层级，三大监测网指国家环境监测网、各部门环境监测网、各行政区域环境监测网；四个层级指国家级，省、直辖市、自治区级，省辖市级（地市级），县、旗、区级。（2）在环境监测事权划分上，中央与地方环境监测有三级事权，即八项一级事权，十二项二级事权和三十三项三级事权。其中二十项归属地方事权，四项归属中央事权，三项为中央与地方共担事权，六项事权主体不详。（3）在地方环境监测具体事权划分上，省级环境监测机构主要有八项一般性职能，市级环境监测机构主要有八项一般性职能，县级环境监测机构主要有六项一般性职能。

环境监测的财权划分现状分别研究了十三个领域，即：空气质量监测、酸沉降监测、沙尘暴监测、地表水监测、近海域监测、污染源监督性监测、国家环境质量监督性监测、环境应急监测、核与辐射环境监测、国家生态环境监测、减排重金属监测、基础性专项监测、国家环境监测网质量保证与运行管理。重点研究了环境监测支出项目情况、专项支出情况、支出来源、支出结构情况以及环境监测的每项具体领域的支出结构情况。研究发现，环境监测财权划分呈现以下六种类型：（1）中央主导，地方补充；（2）地方主导，中央补充；（3）共同承担，中央为主；（4）共同承担，地方为主；（5）中央承担；（6）地方承担。

环境监测事权划分存在的问题主要有五个：（1）整体组织结构设计不合理，机构冗余，造成了不必要的资源浪费；（2）地方环境监测力量薄弱，不能有效满足地方环境监测的需要；（3）各个层次上的环境监测机构职能互有重叠，造成一些环境监管领域的失察；（4）基层环境监测机构与环境监测人员缺乏竞争，不利于推进基层环境监测机构工作的开展和实施；（5）所辖区域管理和垂直管理之间的矛盾。

环境监测财权划分存在的问题主要有五个：（1）基于属地原则的事权划分与跨区域、跨部门的国家监测事务存在冲突；（2）中央与地方共担项目中事权划分不明，地方财政支出统筹受限；（3）中央与地方、地方之间事权划分不明确，事权“上下不清”、长期下移且交叉过多；（4）地方环境监测资金缺乏，不能有效满足地方环境监测的需要。

第五章，提出了中央与地方环境监察监测的事权财权划分原则。在对国内外关于事权财权划分的理论和经验进行总结分析的基础上，结合中国国情和环境监察监测经验，建立了事权财权划分的原则体系。在“财权事权匹配”的总原则下，又提出了两个事权财权混合划分原则（法制化原则、环境外溢性范围和行政管辖范围相一致原则）、三个事权划分分原则（机构独立性原则、事权明晰化原则、公共物品效益最大化原则）以及四个财权划分分原则（财权适度原则、污染者付费原则、使用者付费（UPP）和受益者分担原则、地方收入多样化和环境监测市场开放化原则）。

第六章，提出了中央与地方环境监察监测的事权财权划分建议及方案。依据环境监察监测事权财权划分现状及问题和事权财权划分原则体系，分别提出了中央和地方环境监察事权财权划分建议及方案与中央和地方环境监测事权财权划分建议及方案。

环境监察方面，中央与地方环境监察事权划分的两个思路是：合理界定各级环境监察机构的职责；明确并合理划分中央环境监察和地方环境监察的事权范围。并且根据中央与地方环境监察工作各自的特点，以及各项事权对所属层级的重要程度、可操作性、相对成本大小等因素，提出了中央与地方环境监察事权划分的分层建议，将中央与地方环境监察事权、地方三级环境监察事权划分为三级，并对每一级的具体事权按其重要程度进行了排序。环境监察财权划分的两个思路是：横向高度集权；纵向高度分权。中央与地方环境监察事权、财权具体调整有三大方案：（1）事权不变，调整财权；（2）财权不变，调整事权；（3）事权财权同步调整。并且，依据这三大方案，在具体操作层次上提出了十一项调整建议，这十一项建议基于三个标准，即：（1）地区性服务的事权归属地方；（2）具有外部效应的事权归属中央；（3）全国性公共产品的事权归属中央。在企业和公众参与方面，建议建立和完善企业环境监察员制度和公众环境诉讼与决策参与制度。

环境监测方面，中央与地方环境监测事权划分的两个思路是：（1）根据各项环境监测具体项目的特点，合理界定各级机构的职责；（2）事权财权匹配的原则。环境监测财权划分的基本思路是：（1）明确各项事权的财权主体，使财权与事权相对应；（2）纵向合理分权。根据这个思路确定了环境监测的事权财权划分总方案。在事权划分方面，（1）对四项事权主体不详的三级事权确定了相应的事权主体；（2）将四项地方三级事权调整为中央与地方共同承担的事权；（3）中央事权、中央与地方共担的事权未作出较大调整。在财权划分方面，（1）将五项原为中央财权的三级事权调整为中央与地方按比例支出；（2）为十六项财权主体不详的三级事权确定财权主体。

在地方环境监测事权划分方面，根据三级环境监测机构事权现状、事权重要性、相对执行成本以及可实现程度等，对省、市、县三级的职能进行具体的分级细化，并依据其重要程度，对各级环境监测机构的职能进行了梳理，将三级地方环境监测机构的职能划分为三类，并根据其重要程度在每一类职能内进行排序。得出了省级环境监测中心站的职能分层建议10条；市级环境监测站的职能分层建议10条；县级环境监测站的职能分层建议7条。最后分别提出了省、市、县三级环境监测机构事权财权划分的具体建议。

在环境监测的企业和公众参与方面，建议环境监测的市场化，鼓励企业投资与信息利用和建立完善公众环境信息举报制度。环境监测的市场化方面，强调了以下几点：（1）环境监测的最终责任方应为当地环境管理部门；（2）监测机构要对监测数据和结果承担直接后果，政府要重点监管其监测数据的真实性与可靠性；（3）环境监测的市场化应着重引入市场竞争机制；（4）环境监测工作应鼓励企业的投资和参与；（5）通过信息共享和独立第三方机制，加强对环境监测信息的利用。环境监测的公众参与方面，应重点做好以下几点：（1）环境监测部门应加强对公众环境监测方法与知识的宣传和培训；（2）鼓励公众通过最简单的监测方法监测常规监测项目，及时发现环境问题；（3）建立公众环境信息举报制度和现场联合监察制度；（4）环境监测部门应完善相关保密制度和执行机制；（5）环境监测部门自身也要接受公众的监督，不断健全和完善信息公开工作。