四、结构安排

本书一共分为六章：

第一章，阐述了本研究的研究背景，该研究领域的文献综述与研究现状，研究涉及的基本概念（环境监察、环境监测、环境监察监测能力、事权财权）的界定和全书的结构安排。

第二章，介绍了本研究的理论基础（包括外部性理论、产权理论、公共物品理论、治理理论、财政分权理论）、分析框架以及采用的研究方法与数据资料。全书采取了定量分析、实地调查、案例分析和文本资料分析相结合的研究方法。

第三章，分析了我国环境监察的事权财权划分现状和存在的问题。

环境监察的事权划分现状分别研究了三个问题，即环境监察机构设置、环境监察事权划分、地方环境监察具体事权划分。环境监察的财权划分现状分别研究了五个领域，即：全国环境监察支出项目情况、中央环境监察支出总体情况、全国环境执法监察支出情况、环境执法监督体系投资总体构成情况、环境执法监督体系分领域投资情况。重点研究了环境监察支出项目情况、专项支出情况、支出来源、支出结构情况以及环境监察的每项具体领域的支出结构情况。

研究指出，我国环境监察事权划分存在的问题主要有四个：（1）职能交叉和职责划分不明；（2）机构职能定位抽象化；（3）纵向分离、地方分割、法律地位不明确；（4）执法能力不适应环境执法监督需要。我国环境监察财权划分存在的问题主要有三个：（1）财权与事权不匹配，地方环境监察机构财权受制于地方财政；（2）财权划分自上而下，逐级减少，呈现明显的等级序列；（3）中央与地方环境监察财政投入的效率及执行效果上差距较大。

第四章，分析了我国环境监测的事权财权划分现状与存在的问题。

环境监测的事权划分现状分别研究了三个问题，即环境监测机构设置、环境监测事权划分、地方环境监测具体事权划分。环境监测的财权划分现状分别研究了十三个领域，即：空气质量监测、酸沉降监测、沙尘暴监测、地表水监测、近海域监测、污染源监督性监测、国家环境质量监督性监测、环境应急监测、核与辐射环境监测、国家生态环境监测、减排重金属监测、基础性专项监测、国家环境监测网质量保证与运行管理。重点研究了环境监测支出项目情况、专项支出情况、支出来源、支出结构情况以及环境监测的每项具体领域的支出结构情况。

研究指出，我国环境监测事权划分存在的问题主要有五个：（1）整体组织结构设计不合理、机构冗余，造成了资源不必要的浪费；（2）地方环境监测力量薄弱，不能有效支撑地方环境监测的需要；（3）各个层次上的环境监测机构职能互有重叠，造成一些环境监管领域的失察；（4）基层环境监测机构与环境监测人员缺乏竞争，不利于推进基层环境监测机构工作的开展和实施；（5）所辖区域管理和垂直管理之间的矛盾。我国环境监测财权划分存在的问题主要有五个：（1）基于属地原则的事权划分与跨区域、跨部门的国家监测事务存在冲突；（2）中央与地方共担项目中事权划分不明，地方财政支出统筹受限；（3）中央与地方、地方之间事权划分不明确，事权“上下不清”、长期下移且交叉过多；（4）地方环境监测资金缺乏，不能有效满足地方环境监测的需要。

第五章，提出了中央与地方环境监察监测的事权财权划分原则。

在对国内外关于事权财权划分的理论和经验进行总结分析的基础上，结合中国国情和环境监察监测经验，建立了事权财权划分的原则体系。即一个“财权事权匹配”的总原则、两个事权财权混合划分原则（法制化原则、环境外溢性范围和行政管辖范围相一致原则）、三个事权划分分原则（机构独立性原则、事权明晰化原则环境、公共物品效益最大化原则）以及四个财权划分分原则（财权适度原则、污染者付费原则、使用者付费（UPP）和受益者分担原则、地方收入多样化和环境监测市场开放化）。

第六章，提出了中央与地方环境监察监测的事权财权划分建议及方案。

环境监察方面，中央与地方环境监察事权划分的两个思路是：合理界定各级环境监察机构的职责；明确并合理划分中央环境监察和地方环境监察的事权范围。并且根据中央与地方环境监察工作各自的特点，以及各项事权对所属层级的重要程度、可操作性、相对成本大小等因素，提出了中央与地方环境监察事权划分的分层建议，将中央与地方环境监察事权、地方三级环境监察事权划分为三级，并对每一级的具体事权按其重要程度进行了排序。环境监察财权划分的两个思路是：横向高度集权；纵向高度分权。中央与地方环境监察事权、财权具体调整有三大方案：（1）事权不变，调整财权；（2）财权不变，调整事权；（3）事权财权同步调整。并且，依据这三大方案，在具体操作层次上提出了十一项调整建议，这十一项建议基于三个标准，即：（1）地区性服务的事权归属地方；（2）具有外部效应的事权归属中央；（3）全国性公共产品的事权归属中央。在企业和公众参与方面，建议建立完善企业环境监察员制度和公众环境诉讼与决策参与制度。

环境监测方面，中央与地方环境监测事权划分的两个思路是：（1）根据各项环境监测具体项目的特点，合理界定各级机构的职责；（2）事权财权匹配的原则。环境监测财权划分的基本思路是：（1）明确各项事权的财权主体，使财权与事权相对应；（2）纵向合理分权。根据这个思路确定了环境监测的事权财权划分总方案。在事权划分方面，（1）对四项事权主体不详的三级事权确定了相应的事权主体；（2）将四项地方三级事权调整为中央与地方共同承担的事权；（3）中央事权、中央与地方共担的事权未作出较大调整。在财权划分方面，（1）将五项原为中央财权的三级事权调整为中央与地方按比例支出；（2）为十六项财权主体不详的三级事权确定财权主体。在地方环境监测事权划分方面，根据三级环境监测机构事权现状、事权重要性、相对执行成本以及可实现程度等，对省、市、县三级的职能进行具体的分级细化，并依据其重要程度，对各级环境监测机构的职能进行梳理。在环境监测的企业和公众参与方面，建议环境监测的市场化，鼓励企业投资与信息利用和建立完善公众环境信息举报制度。