第一节
地方政府融资平台公司的界定

政府投融资是与财政、金融有密切联系的经济范畴，是以地方政府的信用为基础筹集资金，以地方政府的重要经济、社会政策为导向，将筹集到的资金以不同方式投入地方性经济建设的运营活动。^[1]相较于一般的商业性金融，其产生是源于市场机制的缺陷以及政府管理社会经济功能的深化，是市场性与公共性、财政与金融等的巧妙结合。^[2]地方政府融资平台便是这一结合的产物。在当前市场经济条件下，该类平台主要是以“公司”为基本组织形态。由于目前无论是制度设计还是实务运作，常常都是以“地方政府融资平台”代替“地方政府融资平台公司”进行表述，因此在无特殊说明的情况下，二者在本书中代表着相同含义。

一、现行制度的梳理

依据国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，以下简称“19号文”），地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。国家发改委在《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号,以下简称“2881号文”）中，将其界定为：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。”国家发改委、财政部、中国人民银行以及银监会四部委联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，以下简称“412号文”）中，对其作了进一步说明，即“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”

与上述界定不同，中国人民银行、银监会以及银行系统主要是从信贷风险防控角度对地方政府融资平台公司进行认定。其中，中国人民银行将其定义为：由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺，包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的，政府实际控制的企事业、机关法人；银监会对其的界定是：由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。^[3]

比较以上定义不难发现，以下三点区别较为明显：第一，2881号文和412号文特别强调融资平台的“公益性项目”或“准公益性项目”的投融资功能，突出了融资平台的公益性特质；而19号文则仅强调“承担政府投资项目融资功能”，较为概括和抽象，并未区分项目类型。第二，银行系统的界定强调信贷风险防控，以及还款资金来源中有财政性资金介入；而发改委则是以“具有政府公益性项目投融资功能”为关键要素。第三，各系统、各文件对融资平台组织类型的界定相差较大。其中，具有最高法律效力的19号文对融资平台组织类型的界定是“公司”；412号文对这一界定作了“扩展性”修改，从“公司”扩展到“中心”，将国有资本经营管理中心亦纳入地方政府融资平台的行列；而银行系统则将事业法人也纳入其中。

上述区别在一定程度上反映了制度设计者对于地方政府融资平台这一事物本质认识的不同。从理论上说，如果一个概念涵盖的内容和范围可以随机扩展，那么这一概念本身就是不规范的，也是不科学的。从实践角度看，在全国各地并不存在任何一家以“地方政府融资平台”命名的法人或非法人机构。“地方政府融资平台”只是对某一类组织体的概括，而这种概括的边界和内容又存在差异（这也是导致各部门、不同学者在统计“地方政府融资平台债务”时数据差异较大的主要成因）。因此，在对地方政府融资平台这一实践中极为重要的经济主体进行系统研究前，必须对其内涵予以准确界定。

二、学界的不同认识

当前学界对地方政府融资平台的认识并不完全相同。例如，姜彬认为，地方政府融资平台是指地方政府指定或建立融资平台公司（主要是城市基础设施投资建设管理公司或国有资产经营管理公司）作为借款人，对城市基础设施建设项目进行打包后，统一从银行贷款，地方政府以未来的经常性财政收入和土地转让收益作为贷款清偿保障。^[4]秦德安、田靖宇、巴曙松、郑春荣等学者的观点基本相似，认为各级地方政府通过划拨土地、规费、国债、债券、税费返还等资产，成立一个资本金和资产等均可达到融资标准的经济组织，代表政府进行相关城建项目的建设和管理。^[5]不同的是，郑春荣强调地方政府融资平台的准财政机构性质。肖钢认为，地方政府融资平台是“以地方政府为主导组建的、主要负责将财政资金以及对外融资用于城市基础设施建设的法人，投融资项目主要涉及城市水电气热的生产供应、城市交通、环境治理、土地储备、园区开发等”^[6]。詹向阳认为，地方政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。^[7]赵放、刘雅君认为，地方政府融资平台是政府有关部门以财政补贴等方式作为隐性或间接担保，通过土地划拨、股权投资等方式出资设立的组织，必要时承诺通过财政补贴的方式作为还款保证。^[8]李慧俊从经济法理论的视角出发，认为政府融资平台在形式上虽属公司法人，但在实质上又是“政府职能的延伸”。^[9]与其观点相似，刘红忠、许友传也认为，融资平台兼具企业和准主权的双重或有属性。为了突破外部融资的法律和体制约束，地方政府普遍将其所属土地、财政收入等注入融资平台，作为融资平台的注册资本或发起资本，将之打造成一个满足银行授信标准和监管要求的“企业”主体。然而，融资平台是由地方政府发起或设立的，满足或服务于地方政府的职能需要，为地方公益性（或准公益性）项目进行投融资服务，并由地方政府承担“连带”还款责任，因而兼具准主权的或有属性。^[10]李蕊也认为，地方政府融资平台作为地方政府“表外融资”的工具，兼具企业组织和行政机关双重身份，隐匿于公司外壳之下的是独立法人人格的虚置以及“行政化”的内核。因此，平台公司应是以达成社会公共目标为宗旨，作为市场和政府双重替代物的“特殊企业”。尽管样态多元、复杂，但是它在本质上应属于从事商业化经营的、具有公益性和非营利性（或准营利性）的国有企业。^[11]马恩涛进一步将地方政府融资平台认定为以公司法人形式作为外壳的特殊目的机构。^[12]

三、融资平台公司的内涵解析

尽管目前各项制度以及学者间对地方政府融资平台的表述存在差异，但是仔细分析后不难得出关于融资平台的几点共识：

其一，发起主体是地方政府。政府融资本就是一种典型的市场化政府经济行为，地方政府融资平台是政府作为特殊主体参与市场活动的载体。^[13]它往往是由地方政府及其部门和机构作为发起主体，带有明显的“官方”或“国有”特质。出资的方式一般为财政拨款或土地、股权注入等。国有资本在政府融资平台中处于绝对控制地位，政府主导性较强。

其二，法律地位是独立法人。地方政府融资平台是拥有独立资产，能够独立从事项目建设、经营管理和对外融资等活动，享有独立权利和义务的企业法人。实践中，无论是经营性、准经营性还是非经营性地方政府融资平台，基本都是按照公司法设立的。它们多以城市开发建设公司、城市建设投资公司等形式存在，满足法人主体资格要件，并依法领取了企业法人营业执照。独立的法人资格可以使地方政府融资平台以自身名义从事项目建设、经营、管理和对外投融资等活动，能够依据市场规则行事。这一方面可以有效规避我国法律对地方政府发债的制约；另一方面，也有利于有效隔断地方政府与融资平台间的风险，尽管地方政府可能承担“兜底责任”，但是根据公司法基本原理，地方政府作为融资平台的出资人，仅以其出资额承担有限责任。对于该类法人机构的组织形式选择，应明确两点：（1）平台主要为“公司”形态。这里需阐明的一个争议是，如果将公司界定为“营利性组织”，那么不以经济利益最大化为追求目标的融资平台显然不可以采用公司模式。反对融资平台采用“公司”形态的学者主要也是基于该原因。但是，“公司”一定是以营利为目的的吗？从域外经验来看，在市场经济发达的国家，也存在着弥补市场缺陷、不以营利为目的的国有企业，而这些企业往往也采用“公司”形态，如美国的联邦公司、加拿大的皇冠公司等。可见，公司仅是一种经济组织形式，它与营利性之间并非必然的对应关系。由于地方政府融资平台是由地方政府作为出资人而设立的，对外能够以自己的名义独立从事民事行为，承担民事责任，因而属于典型的国有企业。为使该类企业在经营中能够借鉴现代公司的运作机制，提高管理和经营效率，“公司”形态应成为一种理性选择。（2）对于上述有关文件将“事业法人”也纳入其中，笔者认为有失妥当。“事业法人”一般不从事经营活动，或者说不以从事经营活动为主业，而融资平台的建立，实际上是在政府与市场之间建立一个对接性、融合性的实体，希望通过市场化的方式进行基础设施、公用事业的建设，提高资源使用效率。因此，“事业法人”与融资平台的功能并不完全契合。国务院19号文将融资平台的组织类型界定为“公司”相对较为合理。在现实生活中，它主要表现为城市建设投资公司、城建开发公司等。

其三，成立目的具有公益性。地方政府融资平台主要是作为公共基础设施类（如城市水电气热、公共交通、公共设施等）公益性项目的投融资中介，为公益性项目的投资建设提供资金支持，不以营利为主要目的。这是它与一般市场主体的最大区别，即经营范围的特殊性，如交通、城建、垃圾处理、水务等，在经营过程中往往承担一定的政府职能。这些领域通常为“市场失灵”的领域，市场中的其他主体一般不愿介入或是没有能力介入。因此，融资平台所履行的职能实质上是“政府职能的延伸”，完成政府作为公共主体所需承担的支出义务和责任。可以说，融资平台具有地方财政的功能和作用。有学者甚至认为，如果把地方税收性预算收入视作“第一财政”，把土地出让等政府性基金收入作为“第二财政”，那么地方政府融资平台可以说是“第三财政”。^[14]

其四，融资平台的部分还款来源依赖地方政府。在各类地方政府融资平台中，有的平台依靠自身项目的经营收入完全能够偿付银行贷款，而有的平台自身项目的经营收入不足，难以完全偿付银行贷款，不足部分便需要政府以财政补贴等方式作为还款来源。因此，在一定程度上，地方政府融资平台是导致地方政府承担“连带还款”责任，面临财政“兜底”风险的平台。

综合以上几点共识，地方政府融资平台的内涵可界定为：由地方政府及其所属部门发起，从事政府指定或委托的公益性项目的融资、投资、建设和运营，以自身经营收入作为还款来源，必要时需以财政补贴作为还款来源支撑的，拥有独立法人资格的公司。它通过多样化的融资渠道，为地方城市建设筹集资金，并将所筹资金主要投入市政工程、城市基础设施等公益性项目。实践中，融资平台的名称虽多种多样，但只要符合上述特征，均可纳入融资平台的范畴。

四、融资平台公司的类型划分

按照地方政府融资平台所投资项目是否具有稳定的经营性收入来源，可将其划分为经营性地方政府融资平台、准经营性地方政府融资平台和非经营性地方政府融资平台。

（1）经营性地方政府融资平台的投融资项目具有稳定、充足的现金流入，项目投资所需资金除初始资金由政府提供之外，其他建设、运营所需资金主要通过信贷等市场化方式筹集，并依靠项目自身产生的收益进行偿付，且可以做到收支平衡，甚至能产生一定利润。

（2）准经营性地方政府融资平台的投融资项目能够获得部分经营性现金流入，但不足以覆盖项目全部的还本付息，更不能实现融资平台自身的收支平衡。因此，这类融资平台无法实现自负盈亏，在经营中需要政府给予不同程度的补贴或优惠。

（3）非经营性地方政府融资平台主要是为地方纯公共产品性质的基础设施建设进行投融资，项目本身不产生经济收益或现金流入，无法对所融资金进行还本付息。所以，其项目资本金以及还本付息来源都完全依赖于地方政府的财政资金。

按照地方政府融资平台投资领域和经营范围是否跨行业，可将其划分为综合性地方政府融资平台和专业性地方政府融资平台。

（1）综合性地方政府融资平台的投资领域和经营范围横跨国民经济多个行业，一般以股权为纽带，通过独资、控股专业性融资平台实现对各行业的投融资，常见于省级层面成立的地方政府融资平台。

（2）专业性地方政府融资平台的投资主要集中在国民经济某一行业领域，如城市建设、交通基础设施、开发园区建设、水电气热建设等。此类公司通常由地方政府某一职能部门发起成立，承担本行业地方公共设施或基础设施建设的投融资任务，常见于市、县级的融资平台。一般情况下，区域内有多个专业性投融资平台，这些平台或独立存在，或隶属于某综合性融资平台。

按照地方政府融资平台借款主体自身实际现金流与平台公司贷款本息之间的对比，可将其划分为可完全覆盖类、基本覆盖类、部分覆盖类和不能覆盖类。

（1）可完全覆盖类是指作为借款主体的地方政府融资平台可以通过自身有效经营来实现自由现金流对全部贷款本息的全覆盖。

（2）基本覆盖类是指作为借款主体的地方政府融资平台可以通过自身有效经营来实现自有现金流对70%以上贷款本息的覆盖，且有作为偿还保证的第二还款来源。

（3）部分覆盖类是指作为借款主体的地方政府融资平台可以通过自身有效经营来实现自有现金流对30%以上贷款本息的覆盖，还款主要是依靠作为偿还贷款保证的第二还款来源。

（4）不能覆盖类是指作为借款主体的地方政府融资平台可以通过自身有效经营来实现自有现金流对贷款本息偿付的比例很低，主要依靠其他资金偿还贷款。

[1] 参见刘家凯等：《地方政府投融资管理体制改革研究》，载《经济研究参考》2012年第41期。

[2] 参见王雍军、黄占俊主编：《地方政府投融资研究——基于庆阳的探索》，经济科学出版社2009年版，第3页。

[3] 参见“上海地方政府投融资平台投融资机制创新研究”课题组：《上海地方政府投融资平台投融资机制创新研究》，载《上海行政学院学报》2012年第3期。

[4] 参见姜彬：《从制度演进的角度考察地方财政融资与担保》，载《生产力研究》2008年第12期。

[5] 参见秦德安、田靖宇：《地方政府融资平台研究综述》，载《地方财政研究》2010年第4期；巴曙松：《地方政府投融资平台的发展及其风险评估》，载《西南金融》2009年第9期；郑春荣：《中国地方政府债务的真正风险：违约风险之外的风险》，载《公共行政评论》2012年第4期。

[6] 肖钢：《地方政府融资平台贷款应有保有压》，载《人民日报》2009年11月2日。

[7] 参见詹向阳：《辩证看待地方政府融资平台发展》，载《中国金融》2010年第7期。

[8] 参见赵放、刘雅君：《地方政府融资平台的改革方向及政策建议》，载《商业经济与管理》2016年第9期。

[9] 参见李慧俊：《论政府融资平台的经济法主体定位》，载《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。

[10] 参见刘红忠、许友传：《地方政府融资平台债务重构及其风险缓释》，载《复旦学报（社会科学版）》2017年第6期。

[11] 参见李蕊：《论我国地方政府融资平台公司二维治理进路》，载《法商研究》2016年第2期。

[12] 参见马恩涛：《中国地方政府融资平台转型与地方政府债务风险防范研究》，经济科学出版社2017年版，第9页。

[13] 参见陈骁：《经济法视角下的地方政府融资问题研究》，法律出版社2015年版，第61页。

[14] 参见祝志勇、高扬志、卢存焦：《地方政府投融资平台：第三财政演化的制度性因素分析》，载《地方财政研究》2013年第1期。