第二节
地方政府融资平台公司缘起的理论基础与现实动因

一、融资平台公司缘起的理论基础

（一）公共物品理论

公共物品是为满足公共需要，且具有消费的非竞争性和非排他性特征的产品或服务。美国著名经济学家Samuelson在1954年发表的《公共支出纯理论》中对公共物品所作的定义最具代表性，即“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少”^[1]。正是这些特点决定了每个消费者无论是否付费，都可以享用到公共物品。消费者通常更倾向于成为免费使用者，不愿意为消费公共物品而额外付费。此时，私人企业基于利润最大化的原则，也就没有动力提供公共物品和公共服务。因此，依靠市场自身无法有效提供公共物品，只有通过政府介入市场，才能解决“搭便车”的问题，改变公共物品或准公共物品的供给不足现象，以矫正“市场失灵”。

根据经济学理论，公共物品按其受益范围的大小，可以分为全国性公共物品和地方性公共物品。全国性公共物品普遍存在于全国范围内，全国居民都可享受其效用；而地方性公共物品则被限制在一定区域，仅有本区域内的居民能享受到其带来的好处。依据“谁受益，谁负担”的基本原则，因享受公共物品而受益的居民应当承担提供该公共物品的成本。因此，全国性公共物品应由中央政府依靠中央财政来提供，而地方性公共物品则应由地方政府运用地方财政来提供。

由地方政府来提供地方性公共物品也是基于资源配置效率的考虑。一方面，由于信息约束的限制，中央政府难以掌握各地居民多样化的需求偏好，而地方政府却最接近所管辖区域的居民，能够更好地了解本地居民的需求。对此，早在1945年，哈耶克就已指出：“由于通过统计传达信息存在缺失或滞后，基于统计信息的中央政府计划指令难以与事实情况相符，因此相应的决策权应赋予具有相对信息优势的地方政府。”^[2]另一方面，地方政府可以对区域内的各项资源进行更有效的配置，在公共支出决策中，往往能够根据本地的资源状况，掌握支出项目的实际成本，从而提高决策的合理性和科学性，并使其达到最优化状态；而若由中央政府对各区域进行无差异分配，则会在一定程度上造成资源浪费，降低资源利用效率。正如美国著名经济学家Stigler所指出的，为了实现资源配置的有效性和财富分配的公平性，决策应该在最低行政层次的政府部门进行。^[3]Oates在其《财政联邦主义》一书中也认为：“如果某种公共物品无论由中央政府提供还是由地方政府提供，其成本都是相同的，那么由地方政府提供比中央政府提供更为有效。”^[4]

（二）财政分权理论

一般认为，分权是指国家权力在不同国家机构和部门之间的分配，在具体形式上可分为管理分权、财政分权和市场分权。其中，财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，预期结果是地方政府能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品与服务。^[5]因此，财政分权的理论基础就在于公共物品的层次划分。^[6]既然由地方政府提供地方性公共物品更具效率，为了确保地方政府公共服务职能的正常进行，法律必须赋予地方政府一定的财政权力，从而使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型并积极参与社会管理，进而能够提供更多更好的公共服务。因此，财政分权的精髓在于，地方政府拥有合适与合意的自主权进行决策。^[7]通常，财政分权主要体现在权力制约、权利保障和地方自治三个方面。首先，财政权作为一项极为重要的国家权力，过于集中和垄断势必造成权力的失控与失衡，因此应该在不同层次的政府间分散财政权力。^[8]其次，财政分权的目的是更好地保障公民权利，而这一目的要通过财政均等化来实现。作为处理政府间财政分配关系的基本制度，财政均等化是中央政府以减轻各级政府通过自身收入工具取得收入的不均等程度为目标，对低级次政府提供资金的过程。^[9]在政治经济发展不平衡的国家强调财政均等化，对于实现公民基本权利的平等性有着更为现实的意义。最后，财政分权意味着尊重地区发展差异和不同社会群体的财政需求，将地方政府视为独立的财政主体，彰显地方自治的价值，能够更好地满足当地民众的公共需求。因此，不仅是实行联邦制的国家强调地方自治，遵行单一制的国家同样有必要寻求地方自治与财政分权的互动。^[10]总之，在财政分权理论下，地方政府在区域管辖范围内，按当地居民偏好承担提供公共产品的事权，由此地方政府根据地方公共产品的提供数量和受益特点，应当拥有提供相应公共产品所需成本的财权。

（三）公债负担代际转嫁理论

“代际”在这里体现的是一种纵向的人际关系。1988年，Page第一次在社会选择和公平分配理论的基础上提出了“代际公平”这一概念。其主要研究对象是福利和资源在当代人和后代人之间如何分配的问题。所谓“代际公平”，指的就是社会资源在代与代之间必须保持公平的配置，同时必须保持一种公平的合理消费关系。代际公平理论在公共产品领域的运用与公共产品自身的性质密切相关。^[11]

公共产品领域的代际公平主要针对的是代际公共产品。此类产品在具有非竞争性或非排他性的同时，还具有较强的代际外部性。这种外部性可分为正的外部性和负的外部性。负的外部性主要是指当代人在进行大规模的代际公共产品投资时，容易带来环境问题、资源过度开发问题等。这里讨论的主要是正的外部性，即由于基础设施建设等资本性公共产品的耐用性，代际公共产品往往是由当代人投资建设，建设所需成本由当代人承担，投资的价值却可由后代人无偿占有和利用，这就使得代际产生一定的不公平性，不符合利益获取和成本分担的对称原则。换言之，公共基础设施建设和运行存在一个成本先期投入，而受益存在代际分布的情形。^[12]为此，公共产品领域的代际公平问题要解决的主要就是如何实现代际利益平衡。

对地方政府来讲，提高民众的生活水平，针对民众生活所缺乏的条件进行公共投资建设是其主要职能。但是，在进行这些公共投资时，需要调和代际分配矛盾，探索一种能够将公共产品提供成本向后递延的分担方式。在地方财政资金难以满足地方公共产品需求的情况下，这一方式的探索尤为重要。对此，地方政府可以通过债务融资渠道来保证其财权与事责的匹配，并通过征收后代人税金等手段来偿还先期债务融资的本息。这样，既可以在短期内获得公共投资建设的巨额资金，也可以使公共债务的偿还期与基础设施的使用期保持对应关系，公平体现“谁受益，谁负担”的原则，从而合理分配代际公共投资所需要的成本。因此，地方政府通过负债融资来提供资本性公共产品有其经济合理性。

（四）新公共管理理论

新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方行政改革的主体指导思想之一。该理论以现代经济学和私营企业管理理论为基础，以理性人假设为绩效考核的标准，以降低市场交易成本为提高服务绩效和质量的依据，主张在政府公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，尤其是将企业管理中的目标管理与绩效管理、成本收效核算等制度引入政府管理中，重视公共服务的产出。

新公共管理理论突破了政府在提供公共服务时与私人对立的观念，强调政府可以与私人组织合作，共同提供公众服务，倡导公共服务的市场化。在具体措施上，该理论主张在公共服务领域引入竞争机制，并适当开放一些领域，鼓励私营机构投资，以市场的力量弥补政府的不足，防止政府的失败，最终达到政府与市场相互作用、相互弥补的均衡状态。地方政府融资平台的建立正是用经济手段、市场化运作的方式来开展政府投资，进行基础设施和公用事业建设。

二、融资平台公司在我国产生的现实动因

（一）中央与地方财权与事权的不平衡

根据财政分权理论，地方政府公共产品的提供必须以足够的财力为支撑。但是，我国当前的财政制度却是一个非均衡的制度。这不仅表现为分税制还不彻底，更表现为其形成机制不足。尤其是在政府与市场职能、政府间职能都尚未界定清楚的前提下，财政制度的划分注定是模糊不清和偏向于政策制定者的。^[13]在我国，中央政府是主导，地方政府是中央政府的“代理人”。尽管随着经济制度改革的深入，地方政府的事权和财权相应地逐步扩大，利益的独立性获得提高，但是这一格局并未获得实质改变。地方政府可支配的收入受中央政府整体性财政管理制度的约束。即使修订后的《预算法》允许地方政府适度发债，规模仍然受限；同时，地方收入制度是由中央政府提供的制度选择构成的，地方政府基本上无权制定新的制度规则。在这种情况下，地方政府寄希望于从现有的制度内寻求财政支持的难度很大。当前地方政府财力的不足，已成为制约本地基础设施建设和公共服务发展的主要障碍。近年来，财政放权改革虽然逐步推进，但是这种改革的效果并不理想，其结果往往是各级政府在收入划分上的“层层上收”以及在事权上的“层层下放”，造成财权与事权间的不平衡。在地方政府财源受制于中央政府的情况下，为满足社会发展对政府提供公共产品的需求，地方政府只能通过中央政府的财政转移支付制度和对外融资制度获得资金支持。但是，在我国，这两条路径在实施中都遇到了诸多困难。

财政转移支付制度本是分权制财政体制下中央与地方财政关系的重要组成部分，对于弥补中央与地方财权、事权划分不一致问题具有重要的“润滑剂”作用。^[14]然而，目前我国财政转移支付制度并不完善，转移资金的数额及用途均由中央政府主导，透明度不足，随意性也相对较大，致使地方政府依靠转移支付制度缓解自身财政压力的作用较为有限。同时，2014年之前的旧《预算法》对地方政府的发债权予以严格限制，使得地方政府财权与事权失衡的局面难以借助财政制度予以改善。

面对这样的“压力型”财政环境，地方政府必然存在着突破约束，从预算外获取资金的财政机会主义动机。我国财政外部约束机制的缺失以及财政信息的不对称，则为这种机会主义提供了客观条件。同时，预算管理中的收付实现制也为财政机会主义的存在提供了制度基础。在收付实现制下，预算编制仅仅记录现金流，不考虑或有债务及过去的承诺所会引发的未来成本。因此，当地方政府面临基础设施建设支出时，倾向于以政府担保的方式获取商业银行贷款。在不考虑未来项目贷款无法归还的可能性下，政府当前预算成本为零的融资模式，既降低了政府财政支出的压力，又满足了经济建设支出的需要。这样的预算管理制度在财政机会主义的驱使下，极易推动各地域、各层级融资平台公司的建立。

（二）地方政府的经济“锦标赛”

地方政府的经济“锦标赛”是地方政府竞争理论在我国本土化的体现。地方政府竞争，是指各行政区政府围绕改善投资环境、吸引可流动的生产要素而展开的竞争。其目的是，通过吸引资本、劳动和其他生产要素以及争取上级特殊政策，尽可能提高本行政区居民的福利和人均收入。在我国的财政体制下，各级地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且经常扮演着企业家的角色。对于本地GDP的过度关心，使得地方政府更像“经济人”一样，基于经济利益从事地区经济管理和投资活动，积极致力于提升本地区的竞争力。中央政府每年在政府工作报告中提出的GDP增长目标，也在一定程度上刺激着地方政府对GDP政绩的追求。因为中央政府所希冀的增长目标都会通过行政等级逐级分解到省、市、县级政府，这也就相当于中央向地方下达了考核政绩的目标水平。一般情况下，地方政绩目标又都会高于中央考核指标。^[15]此时的地方政府自然成为一个生产型政府，而非纯粹的服务型政府。地方政府对经济增长率的要求越高，往往就会有越多的投资项目，与此相应，形成的资金缺口也就越大。当正式的财政制度所授予的财政资源无法实现地方政府的目标时，为当地建设需要，融资制度的创新就会自然产生。^[16]可以说，是政绩推动了地方政府的投融资冲动。这种投融资冲动还来自于地方政府“运动员”和“裁判员”身份的混同。地方政府作为“运动员”，往往通过所属企业控制着主要的经济资源和生产要素；而作为“裁判员”，又肩负着市场管理职责，应当加强政府债务管理。此时，地方政府若加大对所属企业的融资管理力度，必然会影响企业的投资能力，进而影响地区经济的发展速度。

（三）地方官员的晋升激励

按照公共选择理论，政治家也是“理性经济人”，其从事政治活动的目的并不仅仅是追求社会效益最大化，也是追求自身利益最大化。“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现个人目的，他们制定相信能凭此获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样……”^[17]这样，政府官员行为的效用函数就包括如下变量：获得的薪金、所在的机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位，而这些变量的大小又与预算拨款规模正相关，所以追求最大预算规模成为政府官员的目标。^[18]

在我国的干部任用体制下，政府官员的这种“经济人”思想同样明显。一些地方政府官员会通过过度投融资活动，把资金优先投资于公共基础设施，以追求政绩最大化，这样既有利于官员自身的晋升，也满足了公众需求。同时，“唯GDP论”也使得一些地方官员极为关注他们任期内的“政绩工程”。可以说，自改革开放以来，经济发展已成为政绩合法性建设的核心，政府希望通过发展经济、改善人民生活水平，取得人民的支持与信任。与此同时，由于我国在政治上属于单一制国家，行政权力（特别是人事任免权）主要集中于上级政府（直至中央政府），客观上使得我国对地方政府“晋升锦标赛”的激励机制得以有效推行。^[19]尤其是随着地方官员晋升激励强度的不断增加，如年龄限制、任期制等，一些地方政府及其主要负责人更加注重追求短期政绩（尤其是经济增长绩效）最大化。因为如果不能在任期内做出绩效，他们就不能在短期内获得晋升，从而也就失去了进一步晋升的机会，甚至被淘汰。^[20]当地方官员处于这场“政治锦标赛”^[21]之中时，这种对任期内短期政绩的追求极易导致地方政府突破预算约束，产生兴建甚至是重复修建各类工程的投资冲动。当地方政府自身财力不能满足基础设施建设的投资需求时，为追究政绩，地方官员会充分使用融资平台这个“壳”资源举债融资。值得肯定的是，2013年12月6日，中共中央组织部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确规定地方党政领导班子和领导干部的考核，要看全面工作，而非仅看经济成效；要看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。同时，该通知还提出把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”。这种新发展理念和政绩观的转变对于今后地方政府融资制度的规范化有着积极意义。

（四）城镇化进程的诉求

实际上，地方政府债务比重的增加也是由重要的结构性变化趋势促成的。发展中国家地方借贷不断增加往往是受大规模基础设施投资需求的驱动，因为基础设施投资的很大一部分事权是由地方政府来承担的。在我国，改革开放以来，城镇化的进程不断加快。在国家“十二五”规划中，明确提出要积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化质量和水平。在党的十八大报告中，推进新型城镇化和促进民生发展的战略任务被再次提及。据统计，近年来，每年有大约1800万农村人口转移到城市。^[22]同时，城镇化率每年平均以1%的速度增长。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，到2020年，我国的常住人口城镇化率要达到60%。^[23]快速的城镇化进程必然需要大规模的公共投资，从城市公共交通到供电、供水和卫生清洁，都需要大量的资金投入。城镇化进程的推进，显然主要依托的是地方政府，地方政府面临着巨大的财政压力。可以预见，在未来较长一段时间内，基础设施和公共事业的投入需求将会持续上升，这自然会增加地方政府公共投资的负担以及对资金的扩大需求。据中国社科院估计，在2030年前，我国还有3.9亿农民需要市民化，农业转移人口市民化的人均公共成本约13.1万元。粗略计算，市民化所需公共成本约51万亿元，作为城镇化建设的主体。对地方政府来说，单纯依靠财政收入和银行贷款无法满足如此巨大的资金需求。^[24]在土地财政越来越受到质疑的情况下，投融资平台的作用反而更为凸显。正因如此，尽管2010年国务院就出台了严格的融资平台管理规范，但是为保持地方公共投资的持续性，2013年，多个省市提到“做大做强”地方投融资平台，以解决城镇化中的投融资难题。^[25]

（五）全球金融危机的应对

2008年金融危机爆发后，全球经济萧条、萎缩。受此影响，我国经济也出现了明显下滑。为应对金融危机，中央政府及时实施了适度宽松的货币政策，提出了“4万亿经济刺激计划”。与此同时，中国人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），提出“支持有条件的地方政府组建经济融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这被视为对地方政府融资平台的肯定和鼓励，把地方政府融资平台推上了“事业发展的巅峰”。此后，各地方政府纷纷投入大量资金开展大规模的基础设施建设，使地方政府财政资金更为短缺。如此，只有借道地方政府融资平台大量举债，方可满足基础设施建设项目的投资需要。于是，以城投公司为主的地方政府融资平台如雨后春笋般迅猛发展，规模由小到大，层次也由省级到县级逐渐下移。

[1]P. A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economics and Statistics, 1954, Vol.36, No.4, p.387.

[2]Friedrich A. Hayek, The Use of Knowledge in Society, The American Economic Review, 1945, Vol.35, No.4, pp.519—530.

[3] 参见秦德安、田靖宇：《地方政府融资平台研究综述》，载《地方财政研究》2010年第4期。

[4]Wallace E.Oates, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

[5] 参见罗伟卿：《财政分权理论新思想：分权体制与地方公共服务》，载《财政研究》2010年第3期。

[6]See Richard A. Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York: McGraw-Hill, 1959; C. M. Tiebout, A Pure Theory of Public Expenditures, Journal of Political Economy, 1956, Vol. 64, No.5, pp.416—424.

[7] 参见刘剑文等：《中央与地方财政分权的法律问题研究》，人民出版社2009年版，第8页。

[8] 参见〔澳〕杰佛瑞·布伦南、〔美〕詹姆士·布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第213页。

[9] 参见谷成：《财政均等化：理论分析与政策引申》，载《经济理论与经济管理》2007年第10期。

[10] 参见张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社2005年版，第75—80页。

[11] 参见杨飞虎：《我国地方政府融资平台问题及其治理研究》，经济管理出版社2016年版，第34页。

[12] 参见管治华：《地方政府融资平台负债：风险与规制》，经济科学出版社2016年版，第19页。

[13] 参见张海星：《政府或有债务问题研究》，中国社会科学出版社2007年版，第147—148页。

[14] 参见张道庆：《论中央与地方财政转移支付关系的法律调控》，载《现代法学》2007年第6期。

[15] 参见杨飞虎：《我国地方政府融资平台问题及其治理研究》，经济管理出版社2016年版，第65页。

[16] 参见张海星：《政府或有债务问题研究》，中国社会科学出版社2007年版，第149页。

[17]A. Downs, An Economic Theory of Democracy, New York: Harper & Row, 1957, p.295.

[18]See William A.Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971, pp.15—38.

[19] 参见路军伟、林细细：《地方政府融资平台及其风险成因研究——基于财政机会主义的视角》，载《浙江社会科学》2010年第8期。

[20] 参见周孝华、周青等：《地方政府投融资平台风险管理——基于重庆市投融资平台的实证研究》，经济管理出版社2012年版，第47—48页。

[21] 参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期。

[22] 参见陆大道：《对我国城镇化发展态势的分析》，载《中国科学报》2014年8月1日。

[23] 参见杨明：《新常态下地方政府投融资平台转型发展探析》，载《时代金融》2016年第21期。

[24] 参见马可：《地方政府融资平台存在的问题及转型发展的建议》，载《经济研究导刊》2015年第24期。

[25] 参见丁莹：《多地欲壮大地方投融资平台 解决城镇化资金难题》，载《经济参考报》2013年1月23日。