第一节 研究问题

一 问题提出

生态环境是人类生存与发展的物质基础，苏美尔、古印度以及玛雅等文明的消亡便与环境恶化有关^[1]。随着现代化进程开启，环境问题更是以不可同日而语规模、速度在蔓延。伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、南极臭氧空洞问题等表明，到了工业社会中后期，环境问题已经对各个国家造成了前所未有的严峻挑战^[2]。因此，环境问题并不是自然的问题，准确地说，它应该是个社会问题。它的产生与影响都与人类社会息息相关^[3]。

急剧恶化的生态环境引起了知识界的深刻反思，这推动了环境问题研究的兴起与发展。总体来看，知识界的“环境论”大体可以分为以下三类：（1）“增长的极限”。该观点较早见诸之于“马尔萨斯人口定律”——人的增长必然快于生活资料的增长。^[4]它所导向的结论就是“增长的极限”的悲观论调：人类的经济发展与效率提高在可预见的时间内必将耗光地球的资源，并且人们很难通过制度设计去解决这一问题。^[5]（2）“绿色主义”。“绿色主义”认为现代化意味着人类对自然的奴役，而人实际上应该“回到自然”并与其和谐相处。^[6]虽然“绿色主义”倡导保护自然环境，但其意识形态显然是反现代的，它并未能在经济发展与环境保护之间找到恰当的平衡。（3）生态现代化。生态现代化在20世纪80年代中期由亚瑟·摩尔（Arthur Mol）提出，它最初只是经合组织成员国环境治理实践的理论总结^[7]，但后来却对“环境论”产生了深刻影响。生态现代化的基础命题是：“环境问题（并不只是气候变化）可以经由规范化——即将这些问题纳入现存的社会经济制度的框架内，而不是像许多绿色人士选择做的那样反对这些制度——得到处理。”^[8]

本书所持的学术立场便是生态现代化，对此，可以将行文切换到本书的基本主题上来：环境问题可以通过（环境）治理过程来达成。由于环境问题具有非常强的危害性、系统性与弥散性，只有政府才有力量应对之。吉登斯（Anthony Giddens）甚至认为，环境治理的成功将取决于政府作用的发挥。^[9]其中，人们通过各种途径影响政府决策，政府运用垄断性权力制定环境政策，并通过行政机器来执行其决策。因此，环境问题“游走”于整个政府体系运行过程^[10]之中。就此而言，环境事务构成了观察政府^[11]过程的重要窗口。

需要指出的是，“环境治理”这四个字所面对的经验世界是非常复杂的。在当今世界很多国家中，人们已经能够通过政治活动使得环境问题进入政策议程，并相应地取得了很多环保成就，“伦敦治雾”、莱茵河治理等成功经验都堪称经典。但是，这些成功并不意味着“治理”已经成为包治百病的良药。我们可以看得到，物质主义、环境怀疑主义等思潮依旧有很大的市场^[12]，一些国家在面对环境问题的时候，仍然存在“民主失灵”的问题^[13]。因此，如何推进环境治理仍是一个非常值得研究的问题。

中国是一个拥有悠久历史的国家，生态环境在漫长历史中的恶化迫使其政治中心最终离开了古代的“中原地区”，这对中华文明产生了深远影响^[14]。值得注意的是，中国的生态环境在工业化加速期之后出现了整体急剧恶化。在改革开放后，中国经济长期保持高速增长，但其生态环境也出现了显著恶化^[15]。经过30多年的高速发展，中国经济建设成就斐然，成为世界第二大经济体并进入了工业化中后期。不过，从经济发展的可比阶段来看，今天的中国比其他工业化国家面临着更为广泛的环境恶化问题。^[16]就此而言，中国可以作为环境问题的典型国家来进行考察。

目前，中国的环境问题可谓已经“极度恶化”^[17]。世界上污染最严重的20个城市里中国就占了16个；中国大约有7亿人每天都饮用被污染的水，流经城市地区的河流有超过3/4不适合做饮用水源；几乎1/4的国土面积，包括1/3的农业用地受到酸雨的侵害。^[18]然而，中国政府对环境保护却是不可谓不重视。环保议题早在1978年便进入了中共中央决策层，中央于时年批准了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，其中指出：“消除污染，保护环境，是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分……我们决不能走先污染、后治理的弯路。”^[19]到了党的十七大，环境保护工作已经被提到了“生态文明”的高度，与“物质文明”并驾齐驱。

上述展示了中国环境治理中颇为吊诡的局面：一面是中央的高度重视，另一面却是生态环境的每况愈下。应该如何理解中国环境治理的这一状态？对于该问题，学界的基本共识是中国地方环境治理绩效不良。^[20]对此，学界试图从以下几个方面做出解答：

第一，政府偏好经济增长而非环境保护。当代中国地方政府行为体现出了强烈的经济偏好，即它将经济发展作为最重要的发展目标^[21]。在此情况下，地方政府不太可能去重视和投入环保工作。^[22]这的确是一个颇具说服力的观点。不过，问题在于，这种偏好几乎是各国政府的共性。比如，英国也同样是偏好经济增长更甚环保^[23]，但是它的环保事务却做得很不错。所以问题的关键在于，政府如何在偏好经济增长的情况下，而不抛弃环保职责？这显然不是“偏好”一说能够解释的。

第二，中国的环境法规缺乏操作性。这种思路在一定程度上能够解释环保职责遭到“抛弃”的问题。现有研究认为，中国虽然已经颁布了大量法律法规^[24]，但却往往缺乏足够的操作性。^[25]其中卢永鸿（Carlos Lo Wing-hung）等通过个案研究的方法，说明了中国环境影响评价制度（EIA）存在关键环节缺乏操作性的问题。^[26]实际上，对制度而言，缺乏操作性可能并不是最大的问题。最大的问题应该在执行上。正如伍德罗·威尔逊的一句名言，执行一部宪法要比制定一部宪法要难得多^[27]。因此，对环保职能的运行还不能仅仅关注正式制度，还必须关注政府真正在“做”什么。

第三，中国环境治理存在“体制”限制。在政治集权、经济分权的“中国式联邦主义”体制下^[28]，放松环境管制有利于提高地方政府税费收入^[29]，而中央对地方官员考核最看重的也是经济绩效^[30]。再加上中国环境治理的实权是掌握在“块”，即地方政府的手里^[31]。这就导致环保部门很难脱离地方领导的意志，独立自主地进行环境治理工作。这种观点从政府运行规则的角度对中国环境治理面临的挑战，做出了颇具说服力的研究。这对本书具有一定的启发意义。

如前文所言，环境问题的解决最终有赖于政府作用的发挥，也只有通过“政府内部”视角才能揭开中国地方环境治理绩效低下的原因。诚如周雪光等人所言：在文献浩瀚的中国转型和制度变迁的诸多研究领域中，有关政府内部运行机制的研究存在明显空白。^[32]这种缺陷使得我们难以抓住中国环境治理的根本性问题，而这难以通过正式制度、组织结构等得到解释——它们均为政策“黑箱”的“箱壳”而已。因此，本书将重点关注中国地方政府环境治理的运行机制——它必须是政府过程中得到实际运用的制度或规则（Rule-in-use）。^[33]

那么在现实中，中国地方政府实际的环境治理又是如何运作的呢？近些年来，相关研究已经取得了一些进展。周晓虹注意到了南京市政府对秦淮河污染采取了阶段性的“歼灭战”模式，即短期内强力动员，不计成本地解决问题，并指出这种治理服从于不同阶段的“政治任务”^[34]。Nicole Ning Liu等在《公共行政评论》（Public Administration Review）上撰文将中国的这种环境治理模式称为运动型治理（Campaign-Style Enforcement）^[35]，并通过个案研究的方式对运动型治理的成功条件进行了探讨。

需要特别说明的是，上述研究在方法上采用的都是个案研究法。个案研究能够展示独特的经验世界，在研究深度上有其独到之处。不过在社会科学研究中，个案研究的不足也是显而易见的。因为现实世界非常复杂，事物往往都有多张“面孔”，而个案往往只能揭示出其单一面相。在进行理论化或概念化的时候，其后果是容易将世界的诸多面孔化约为单一面相。比如，在诸多有关“治理模式”的争论中，每种理论都试图将政府行为统括为单一样态。这可能并不利于我们认识真实的世界。具体到环境的运动型治理，在政府不采取“运动”时会是什么状态？这其中无疑隐藏着政府在“运动”以外的一些本来就“同体”的面孔。比如，“游击式政策”（Guerrilla-Style Policy-Making）^[36]——这可以简单表述为，哪里有问题治哪里。其中，地方政府并不那么“费劲”地根据地方实际，对中央政策或其他地方做法进行调适^[37]，从而使各地行为呈现出“五花八门”的形态。那么，运动型治理和游击式政策在更深层面是否源于同一原因？如果这个原因存在的话，那么抓住它就极有可能抓住了中国地方环境治理运行的根本所在。

根据前文可见，运动型治理的出现是因为出现了“政治任务”——这在中国语境里意味着当前任务中的“头等大事”；而游击式政策的出现，则是政策需根据地方实际进行的调整。不难发现，不论是政治任务，还是因地调整，都代表了政府的任务环境某一特征的强烈凸显——凸显到政府行动需要根据该特征进行设计的地步。进而言之，这些政府行为在本质上具有适应性的特点——根据环境进行调整，而非一成不变。据此，本书将中国地方环境治理的运行方式概念化为适应性治理，并将用它来解释中国当代环境治理的上述困境。特别需要指出的是，适应性治理本来就是环境治理中的一个新兴理论^[38]，该概念最早由奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）等人提出来。^[39]

在此基础上，本书试图研究以下理论问题：在环境治理中，包括运动型治理和游击式政策在内，适应性治理还会以哪些方式呈现出来？它的前提条件有哪些？它具体由哪些机制组成？它会产生哪些后果？通过以上四个问题，本书试图建立起一个新的“适应性治理”理论框架：其中第一、第三和第四个问题可以构成墨顿（Robert Merton）所谓的“中程理论”^[40]，而第二个问题则试图探讨该理论框架通往普遍性的可能。此外，为了弥补“单纯引入”或“验证他人”^[41]的不足，本书将把中国经验与组织理论结合起来进行理论框架的建构；为了弥补现有研究多局限于个案的不足，本书将选择大量中国地方政府的环境治理案例作为样本来进行定量研究。

二 研究意义

（一）理论意义

如前所述，适应性治理是一个新兴的治理模式^[42]，它倡导政府适应生态环境变化而采取相应行动，从而促进社会—生态系统平衡。目前的研究有一个明显的共享假设：适应性治理是为了解决不确定性和复杂性问题。^[43]实际上，情况往往与此相反：适应性治理恰恰是不确定性和复杂性条件下的“无奈之举”。不同的前提假设必然导致不同的治理形态—运行机制—行为后果。另外，当前大多研究都将适应性治理作为一个理想范型去追求^[44]，从而赋予其浓重的规范性色彩，而本书则将其视为一个阐释性框架。因此，本书有望建立一个新的适应性治理理论框架。当然，就本书的研究旨趣而言，本书试图探寻一个源于中国经验，但又能相对脱离其文化背景的适应性治理理论，从而对环境治理知识的增长奉献微薄之力——这应该是科学研究的基本使命。

当然，本书的研究目的，绝不只是就环境问题而谈环境问题。在现有研究中，已经形成了颇有影响力的“运动型治理”“游击式治理”等解释范式。本书试图通过“政府过程”的逻辑将它们整合到适应性治理的框架中，从而为适应性治理的本土建构提供更为扎实的理论支撑。如韩博天和裴宜理所言，中国的政府过程具有明显的适应性治理的特征。^[45]不过，他们认为，这种适应性治理的制度化程度还没有达到“模式”的高度，其形成也归诸于一些尚“无法归类”的特殊机制。^[46]对此，周雪光有一个观点值得重视：重复出现的组织行为一定是建立在稳定的组织制度之上的。^[47]因此，这就涉及了以下两个问题：中国地方环境事务包括哪些稳定的运行机制？中国通过什么样的制度安排实现这种适应性治理？这两个问题所共同指向的是，如何理解中国地方政府的实际运行过程。这或许有助于拓展现有的“政府过程”理论。

（二）实践意义

就中国地方环境事务而言，适应性治理能够阶段性地解决一些环境问题，但“拍脑袋决策”等问题可能会有悖客观规律，对眼前问题的关注可能会使具体政策出现前后“打架”的问题……这些情况均对环境治理绩效产生了不良影响。本书对适应性治理的研究有利于系统地发现其弊端，从而有利于中国地方环境治理绩效的提高。更为重要的是，适应性治理是中国地方政府过程的基本风格，它在更广范围内影响着中国地方公共事务治理。因此，如何保持中国公共行政的灵活性，同时又尽可能地遏制其负面影响应该是其基本的努力方向。本书可能为此提供一些可行的参考方案。

当今世界许多国家在环境治理问题上陷入困境，倡导“适应”“灵活”的适应性治理为之提供了值得认真考虑的备选方案。当然，适应性治理的意义应不止于此。囿于“西方中心主义”导致了西方国家在面对现代性风险时缺乏应对灵活性；而中国也囿于“东方专制主义”^[48]文化的悠久绵长而致责任政府建设滞后。这些情况让它们在面对环境问题时分别存在“民主失灵”与“长效欠佳”的显著短板。因此，“环境善治”需要适应性治理与责任政府的创造性融合。就此而言，适应性治理与责任政府的创造性融合，能够为当代民族国家的政治改革提供有益参考。