第二节 文献综述

一 环境治理的研究现状

（一）环境问题及其特征

“环境问题是什么”是一个颇受政治哲学关注的问题。贝克、吉登斯等人在这方面颇有建树。在《风险社会》一书中，贝克将环境问题置于社会转型的宏观背景下进行考察，他认为，环境危机的产生是现代化的新阶段——风险社会的产物。[49]为了系统地解决生态危机，需要超越工业文明及其思维方式，需要去拥抱新的现代化，即自反性现代化。[50]贝克、吉登斯和拉什在《自反性现代化》一书中，则进一步将生态问题明确为政治问题。他们认为，环境问题不能简单地归结为对“环境”的关心，“环境”听起来似乎是人类行动的外部环境，但是“环境”已经受到了人类生活彻底渗透和改造，因此，“环境”已经成为人类的决策与行动之域。[51]在此基础上，吉登斯在《气候变化的政治》中则推出其“气候变化的政治学”，其核心观点为：国家需要扮演“保障型国家”的角色，具体而言，它需要扮演催化剂和协调员的角色，即鼓励和支持各种团体推动环境政策过程并确保其政策后果。[52]

如前所述，生态环境已经被人类活动所渗透和改造，因此，环境问题在本质上具有人为性的特点。[53]随着全球变暖等问题的出现，环境问题的跨域性特点日益被人们所认识。[54]在现代社会中，跨越社区、行政区乃至国家已是环境问题的常见样态。另外，人类对环境问题性质的认识更多地是来自经济学的研究，其中不少观点已经被奉为经典：如外部性，具体表现为自己产生的成本（如污染）却要由他人来承担[55]；如低排他性，表现为在公共资源的使用中很难将不支付成本但却能获益的人排斥出去，[56]这会酿成“公地悲剧”问题；又如经济嵌入性，即环境问题是由人类的经济行为导致的，典型为“环境库兹涅茨曲线”——环境污染与经济增长之间存在“倒U形”关系。[57]

（二）环境治理的基本主题

环境治理是人类面对环境问题做出的积极应对，其核心是将环境问题纳入现有的政治、行政制度中予以解决。总的来看，环境治理的基本主题包括以下几项：

第一，环境治理的“压力环境”。任何环境治理行为都是在一定压力下进行的。最显而易见的是“环境危机”，比如，环境破坏、资源耗竭与短缺均会对人类的生存与发展构成重大威胁。[58]对此，前文已有诸多论述。除此之外，环境治理的压力更多地是由政治建构的，其典型为环境运动。一般认为，环境运动的兴起实际上源于20世纪60—70年代，那时西方发达国家的人们对工业发展存在的健康威胁普遍感到担忧[59]。在环境运动中，“邻避运动”是最为有名的一种，它主要是抗议政府将“问题设施”修建于自己附近区域[60]。提到环境运动，这里需要指出的是，民众是高度异质化的。比如靠近某种自然资源的人更看重其经济属性，而远离它的人则倾向于支持资源保护[61]；穷人相对较为容易受到收买，而中产阶层的立场相对更为坚定，因而更倾向于参加环境运动。[62]面对异质化的“压力环境”，环境政治变得复杂而充满挑战。环境治理的压力也会来自结果方面，亦即压力源自治理结果的“不确定性”。实际上，人类雄心勃勃地进行环境治理活动，但结果却招致失败的情况并不少见。[63]从根本而言，这源自人类对科学技术与自身活动认知的有限性。[64]

第二，环境治理的政府过程。在环境治理中，议题设置（Agenda Setting）和政策执行是最受关注的两个核心环节。现有很多研究以代议机构为中心，指出了“国家”在面对环境问题时的迟钝和低效。有学者认为西方发达国家的环境议题是被企业（寡头）给操控的，而企业在乎的是利润而非公共利益，这使得民主制度在面对环境问题时变得失灵。[65]与此相应，有学者注意到了一些保守思想库对环境问题采取的“组织性否认”（The Organization of Denial）[66]。Albert Weale更为激进，他认为就政策偏好而言，政府更在乎经济发展而不是环境保护，不到万不得已，它并不会考虑环境问题。[67]除了代议机构之外，环境部门（Environment Agencies）也至关重要，它们的主要职责是实施环境政策（它们当然也会负责方案实施层面的决策）。小约瑟夫·斯图尔特等人、Andrew Gouldson分别对美英两国环境部门的职责分配做了梳理，这些部门主要包括环境保护署（部）、交通部和地方政府等。[68]环境部门的多样性导致环保工作会涉及领导、命令—执行、合作、协商等政府内部过程（可能与机制部分的内容重复，因此不做展开）。需要特别指出的是，塞尔兹尼克（Philip Selznick）对环境部门的管理活动作出了经典研究，其方法论意义远远超出了他的那个时代。他虽然没有在“治理”的概念下将田纳西河流域委员会的活动统括起来，但是它揭示了行政部门复杂的组织过程——需要在权力、环境和利益交错中采取复杂的行动策略。[69]在“治理”概念流行的当代，政府如何处理与外部主体的关系，如参与、授权等受到了大量关注。[70]

第三，环境治理的模式。所谓治理模式（Governance Modes）是指在较长时间内稳定的治理安排（Governance Arrangements），它决定了治理系统大致的抽象目标与执行偏好。[71]环境治理模式是环境治理研究的热点领域，学者们从不同角度提出了各种各样的治理模式。其中，基础性的模式主要包括以下几种：

（1）元治理。元治理（Metagovernance）是对“自下而上”途径、基于市场途径（网络、公私伙伴关系）等治理模式的反叛。元治理被定义为“治理的治理”（The Government of Governance）[72]，它强调政府在治理中的重要性。[73]Bell和Park通过对新南威尔士水资源管理改革的研究指出，“网络治理”这一修辞有可能掩盖了环境治理的真实面貌——政府并不会进行“权力分享”，而国家空心化也只是夸张的修辞而已；它在引入网络化参与的同时，只是给予公民建议的权利而已，其运作过程更多地还是遵守官僚制的规则。[74]

（2）多中心治理。多中心体制（Polycentric System）最早由文森特·奥斯特罗等人于1961年提出，意指存在相互交叠管理权的几个公共权威之间的关系[75]。后来，一系列关于多中心治理的文献得到了长足进展。[76]在环境治理去中心化流行的背景下，克里斯特·安德森和埃利诺·奥斯特罗姆进一步发展了多中心理论。他们强调，要认识到多个政治主体在更大政治系统中形成的嵌套关系（Nestedness）：这些主体包括中央政府、多个地方政府、多个非政府组织、诸多资源用户群体以及大量用户；它们之间嵌套的程度、形式影响着环境治理的绩效。[77]

（3）多层级治理。多层级治理（Multi-level Governance）被定义为，“跨越多个行政区域的政治结构与过程，它被设计来处理多个空间单元在社会发展与政治决策中存在的相互依赖性问题”[78]。从宏观角度来看，多层级治理是比较符合环境治理现实的一个描述性概念。我们很难否认，在大范围的环境治理中，参与治理的政府是多层级的，其治理方式也是复合的[79]。正因如此，作为一个规范性概念，多层级治理具有很强的范式统括能力。为了应对大范围的环境问题（全球、国家或区域性），官僚制自上而下的命令—执行关系不可或缺[80]；而地方政府、地方组织向中央政府提出政策倡议，进而获得推广也并不鲜见[81]；地方政府（公共组织）在环境问题上的合作越来越受到推崇[82]；而非国家行动者在环境治理中的决策参与也越来越常见。[83]基于以上原因，多层级治理能够较好地统御网络治理、合作治理、参与治理、科层治理和垂直治理（Vertical Governance）（包括自上而下，也包括自下而上）等常见的治理范式。[84]

第四，环境治理的机制。治理机制是一个介于治理模式与治理工具（Governance Instruments）之间的一个中观概念。如前文所言，治理机制存在极其复杂的谱系，学界也有很多关注。本书择其相关者，简单介绍如下：

（1）领导机制（Steering Mechanisms）。在成熟的环境治理系统中，规则是完善的。但诚如诺思所言，规则只是为人们提供了博弈的框架，而人们抱着什么目标、采用什么策略进行博弈则不在规则的控制范围之内。[85]换言之，人的能动性在环境治理系统中也非常重要。而领导机制就与能动性紧密相关。实际上，环境治理中的议题设置、调解冲突、促成共识等都有待领导机制发挥作用。[86]当治理系统需要改革或者创新之时，更需要领导者（政策企业家）抓住机会促成变革。[87]

（2）合法性机制。Michelle Rodrigue等人提出过一个很好的问题：环境治理行为是象征性的，还是实质性的？[88]不难想象，象征性的环境治理会备受批评。然而，正如马奇和奥尔森所说的，我们都过度夸大了实质性的意义，而低估了象征性的价值。[89]象征性治理涉及了合法性机制的问题，这里的合法性并不只是强调法律的作用，而且也强调观念、社会期待等制度环境的影响。[90]从学术史角度来看，塞尔兹尼克对组织吸纳问题的研究[91]，最早开启了学界对环境治理中合法性机制的探索之旅。

（3）协议机制。由于环境问题的跨界性等原因，现实世界的环境治理很多时候都需要靠合作来完成。[92]这些合作存在于地方政府之间和政府部门之间，也存在于中央与地方，以及政府与社会、企业之间。其中，协议是达成环境合作治理的重要机制之一。[93]协议可以分为正式协议和隐性协议，正式协议签署于文本之上，而隐性协议则更多地是靠不言自明的共识。[94]从理论上讲，随着合作的增多与相互熟知，隐性协议会逐步地取代正式协议。[95]从总体上来看，学界目前对公私伙伴关系之类的论题研究很多，但对公共部门之间的协议机制还缺乏研究，对隐性协议的关注就更少。

（三）中国的环境治理

鉴于问题的复杂性与严重性，中国的环境治理已经成为政治学、经济学、行政学以及社会学等学科研究的焦点。总体来说，现有相关研究主要集中于以下四个方面：

第一，中国环境治理的制度环境。中国环境治理的制度环境与工业化国家存在不少差别[96]，突出地表现为，虽然已经颁布了大量的环境法律法规[97]，但却往往缺乏足够的操作性。[98]最近的研究指出，在中国的环境治理中，真正能够得到遵守的是能够被执行的规则（Enforced Regulations）。[99]从表面上看，中国的环境治理存在“条块分割”问题，但由于人事、财政制度方面的原因，环保部门实际上是被“块”控制的。换言之，中国环境治理的“实权”是掌握在地方政府的手里。[100]在“中国式联邦主义”的体制下[101]，地方政府忙于投入经济建设，而自身又面临着预算紧张的问题，这导致了地方政府环保投入不足的问题。值得注意的是，中国的政治现代化正在进行中，环保制度的改革在推动更为独立、负责的环境治理。[102]

第二，中国环境治理的政府行为。现有研究展示了中国政府环境治理行为的多样性与复杂性[103]。当代中国地方政府行为中最突出的是亲商行为，即它将经济发展作为最重要的发展目标[104]，这对环境治理构成了极大制约。在此影响下，地方政府在处理环境事务时衍生出了一系列行为，比如：（地方政府间的）囚徒博弈、与中央讨价还价、选择性执行、操纵数据和放任污染等。[105]

第三，中国的环境治理机制和政策工具。中国的环境治理主要依赖政府—规制机制，但它也有市场—契约与社会—参与机制，并且后两者还在不断的发展过程中。[106]一些平等的沟通机制已经出现，比如中央与地方之间的谈判成为可能。[107]近年来，地方政府的环境治理合作机制已成为国内研究的热点。[108]在此基础上，学者们对中国环境治理的政策工具（Policy Instruments）进行了细分，从而进一步区分出领导小组、排污许可、可交易排污权、信息披露、听证会等治理工具。[109]

第四，中国环境治理的模式。由于国内学界较为习惯使用“治理模式”这一概念，为了行文方便，本书也将海外学者使用的Style（风格）这一词汇也译为“模式”并放在此处（本书将在后文对此做出区分）。国内学者热衷于将多中心治理、网络治理、合作治理等流行理论引入与运用到环境治理中来，[110]也有少数学者对这些流行理论展开了实证分析。[111]海外学者更多地是从中国经验出发进行个案研究。卢永鸿等人将中国的环境治理模式概括为“要求正式、机构主导；照章办事和非正式政治”[112]。Nicole Liu等人则将中国的环境治理模式称为“运动型治理”（Campaign-Style Enforcement）。[113]

二 适应性治理的研究现状

（一）适应性治理溯源

适应性治理（Adaptive Governance）的概念最早由Dietz、Ostrom和Stern于2003年提出，文章发表在著名的《科学》杂志上。适应性治理在他们的文章中是一个描述性语汇，因此，文章通篇没有给出适应性治理的定义。他们在文中指出适应性治理源于适应性管理（Adaptive Management）[114]，由此可见，该概念是治理取代管理趋势下的产物，它也因之满足治理的一般性特征。适应性管理强调，应该理解生态系统的复杂性，也应该随着生态系统的变化来选择相应的管理方法；[115]而传统的环境管理则认为存在最佳管理方法（The Best Way）且以利用自然为取向。[116]在此基础上，我们便能理解Dietz等人所谓适应性治理的含义了。他们将“治理”对象拓展至生态—社会系统，从而认为适应性治理是复杂性条件下对人与自然互动的调整，使得这种互动与科学以及地方性知识（Local Knowledge）相契合。

在适应性治理的范畴内，有几个概念颇为值得注意，它们在某种程度上是适应性治理的“元问题”。第一，复杂性。因为事物自身的不可预测性（因为变化）以及人类知识的有限性，科学在面对人类—自然系统时永远都面临着不确定性。[117]这等于宣布始于泰勒等人的科学管理理论在面对环境问题时是无能为力的。第二，弹性（Resilience）。弹性指的是系统经受自然与社会冲击的能力，但仍能在本质上保持着相同的功能与结构。[118]弹性是两面的：一面指的是系统随外部环境变化而相应变化（这就是所谓的“适应”）；[119]另一面指的是系统处于病态之中但却不做变革（这就是所谓的“不适应”）。[120]因此，该概念与一定限度内的变化有关。第三，适应性（Adaptability）和变革性（Transformability）。适应性是指系统对组织弹性进行的动态管理；而变革性则指的是因外部条件变化而创制出新系统的能力。[121]需要特别指出的是，适应性所要求的变化并没有超越系统基本属性或特征的范畴，而变革性则意味着重塑系统以适应新环境。

在以上概念的基础上，不少学者对适应性治理的内涵做出了探讨。从时间线上来看，他们的界定呈现出越来越具体化的过程。Brian Walker 等人认为，适应性治理是指作为自组织的生态—社会系统获得弹性的过程，这不仅涉及了管理方法的灵活变化，而且还涉及了组织规则的演进。[122]此后，Carl Folke等人发表了第一篇真正意义上的适应性治理的理论文章，他们对适应性治理的界定在环境治理领域内获得了广泛认同。[123]Carl Folke等认为，所谓适应性治理指的是广泛的、不同规模的、不同层级的行动者联合起来应对资源与生态系统、管理系统和社会系统之间内在的动态变化、不确定性、不可预期性和意外状况的过程。[124]还有学者将重点放在了适应性治理的“变化”特质上，因之将其作为改革工具，并认为适应性治理能够通过试验性的、学习驱动的方法为决策提供更好的指导，从而使得人们能够更好地面对、处理社会—生态系统内在的不确定性和复杂性。[125]

（二）适应性治理模式

自Dietz等人发表《公共事物治理的努力》一文后，适应性治理的研究便开始得以增长，在多数文献中，学者们试图将其建构成环境治理的一个理想模式。相关努力主要集中在以下几个方面：

第一，适应性治理的必要性。在很长的历史时期，自然是作为人类开发利用的对象而存在的。在这种实践活动中，自然被当作静止与被动的存在。实际上，自然环境是一个生态系统，且是一个复杂的、有适应能力的系统。[126]生态系统的适应性实际上深受人类影响，而生态系统也塑造了人类社会的适应性。因此，生态与人类是一体的，它们可并称为社会—生态系统。[127]社会系统的适应性一方面来自生态系统，另一方面也来自社会自身。人类创造的各种制度、人与人之间的互动、各种选择性程序等[128]亦同样是具有适应能力的。由于环境问题并不能单向的从生态系统入手，因此，环境治理的对象实际上是社会—生态系统。它们的复杂性、动态性决定了单纯的技术治理并不能凑效，而需要运用适应性治理。[129]

第二，适应性治理的基本要素。（1）适应性治理的体制条件。由于生态环境的动态性与复杂性，分权体制下的治理系统更容易获得适应性。[130]分权体制使得治理系统能够更接近环境问题，得到更为全面的信息，从而做出更高成功概率的决策。集权体制则非常容易出现信息过载的问题，[131]使得决策偏离问题本身。（2）适应性治理的层级结构。适应性治理是由技术—政治构成的双层结构。[132]其中心由灵活、多样的管理方法构成，这就是所谓的适应性管理的范畴。技术结构的外围则是由政治结构构成，政治结构的基本任务是解决价值冲突、达成共识以及执行中的协调等。[133]（3）适应性治理的制度设计。适应性治理需要多中心、功能冗余与制度多样性。多中心指的是在特定空间范围内存在多个权力或决策中心——它们往往是多层级的，如地方、区域与国家（也有同一层级的）；这些中心之间还存在相互交叠的管辖权（Overlapping Jurisdictions）[134]——这就导致多中心之间呈现出各种各样的网络结构。在多中心条件下，必然会导致功能冗余（Redundant of Power），这对于应对外部冲击与意外后果至关重要。[135]制度多样性则指的是源于国家、市场与社会的治理组织、机制与工具的多样性与灵活性。[136]（4）适应性治理的方法。总体而言，适应性治理的方法大致可以分为两种类型：学习、渐进调整（对应Adaptability）与激进改革（对应Transformability）。[137]它们与科学（由专家提供）、社会记忆（地方知识的储存）、社会资本（促成集体观点与行为）、政策企业家（提供愿景与领导关系）和机会之窗等要素紧密相关。[138]

第三，适应性治理的挑战。虽然从理论上来看，适应性治理符合经验世界的复杂性特征，因此，它应该在应对环境危机时颇具优势。与此同时，学者们也给出了一些跨区域、跨国界的成功案例。[139]但是适应性治理也存在一些颇为显而易见的问题，比如说：适应性治理如何与法治共存，进一步说适应性治理如何获得合法性；适应性治理的边界在哪里，它会不会沦为一种“万能药”，它与“善治”之间存在什么关联？[140]这些问题仍有待于进一步研究。

（三）研究领域的拓展

虽然适应性治理概念出现的时间并不长，且其大部分的研究都贡献在了环境治理领域。但是随着时间推移、学者知识背景差异等原因，适应性治理的研究领域已经开始拓展。其较为明显的趋向有两个。第一，向公共政策领域拓展。政策科学的发展对人类影响是显而易见的，其中的突出表现就是思想库的出现与发展。但是科学决不能是主导社会的核心力量，不难发现，科学在20世纪的发展使得人类具有毁灭自身的能力。适应性治理正是在这种意义上试图弥补科学的不足。Brunner是这方面的代表性学者，他认为，应该通过适应性治理来实现社区利益、科学与地方性知识的平衡。[141]目前，公共政策路径已经成为适应性治理研究的重要分支。[142]第二，向新制度主义领域拓展。韩博天和裴宜理在2011年合编了一本名为《毛泽东的无形之手：中国适应性治理的政治基础》一书，他们将中国的治理模式称为适应性治理，并试图以其来解释中国政治的制度弹性之源。[143]这推动了适应性治理在新制度主义领域的传播。最近，学者们在环境治理中都已开始强调适应性治理的政治背景（Political Context），并已开始涉及制度变迁、制度拼接（Institution Bricolage）等理论范畴[144]。

三 “适应”的组织理论研究

民族—国家、政府等都是典型的大型组织，因此，适应性治理可以视为组织的运行模式与策略。进而言之，适应性治理可以纳入组织理论的范畴中进行考察。以下将从学术史的角度梳理“适应”问题的相关组织理论。

组织理论有两大重要的奠基人，他们分别是马克斯·韦伯以及米歇尔斯（Robert Michels）。米歇尔斯在其所著的《政党论》中明确提出：“组织意味着专制的倾向，无论政党、专业组织或其他类似的团体，在所有组织中贵族化的倾向都十分明显。”[145]这就是著名的“寡头统治铁律”。米歇尔斯的这一判断代表了组织理论早创时期的基本倾向：这个世界是可以控制的，对于组织而言，对所有组织要素进行控制是实现目标最重要的手段。这一倾向在马克斯·韦伯的官僚制理论里面得到了淋漓尽致的展示。

在这些学者眼里，组织是可以像机器一样被完全认识和操控的对象，这是一种“模仿”自然工程的思维，因此可以称为“理性系统”理论；又由于他们根本不考虑组织的外部环境，而只是将组织封闭起来（控制其复杂性）以便于研究，因此又是一种“封闭系统”的研究策略。[146]

在“理性系统”理论发展之后，逐渐有学者认识到，在组织内部存在“不理性”的因素。在霍桑试验中，罗特利斯伯格（F.J.Roethlisberger）和迪克森（William J.Dickson）将非正式组织与正式组织做了区分，非正式组织是个人在工作中自发形成的关系与互动。[147]巴纳德（Barnard，Chester）认为，“正式组织在非正式组织产生……而正式组织在实际运行中又创造了非正式组织”[148]。非正式组织是以情感、兴趣等感性因素为纽带建立起来的联系，它并不存在于组织非人格化的制度空间中，因此，并不能以官僚制的命令方式来控制它。在很大程度上，它甚至是不能“控制”的，而只能“诱导”。这在麦格雷戈（Mcgregor，Douglas）的“Y理论”中得到了较为详细的阐述。[149]

另外，对“理性系统”理论造成重大挑战的还有赫伯特·西蒙。西蒙直陈“理性系统”的要害：作为一种理想状态，客观理性（Objective Rationality）是存在的；由于知识不完备、预测困难与后果不定等原因，现实中理性却是受到限制的（The Limits of Rationality）。[150]由于有限理性的现实存在，人不可能知晓一切，因此，人也不可能掌控一切。进而言之，组织行为在很大程度上也是有限理性的，它在现实情况下并非一个绝对的理性系统。[151]在此基础上，西蒙直接将传统的行政原则称为行政谚语[152]——它们貌似在逻辑上无懈可击，但离现实的组织活动却相去甚远；更重要的是，这些抽象原则难以证实却很容易证伪。

实际上，巴纳德的思想已经基本触及了组织的适应问题。在威尔逊为代表的一批学者眼里，组织有着明确给定的目标，它的使命便是实现这些目标。巴纳德则认为，“组织一旦建立，也就开始改变它们的统一目标。组织有使自己长期生存的欲望，在寻求生存的过程中，有可能会改变其生存的理由”[153]。因此，在巴纳德那里，正式组织并不只是一部“执行的机器”；而组织的生存欲求已在其设计之外，这就涉及了适应的问题。

按照罗伯特·登哈特的说法，从塞尔兹尼克开始，组织理论便开始走出“封闭系统”的研究路径。[154]田纳西河流域管理局是美国联邦政府下的一个独立机构（这是一个具有企业性质的政府机构），塞尔兹尼克对其与环境的互动进行了实地研究。在研究过程中，他提出了一个重要的概念——吸纳机制。他将其定义为“一个将一些新的因素（用来把威胁组织的因素转换成维持其稳定或存在的因素）吸收到组织领导或决策结构中去的过程”。[155]因此，在塞尔兹尼克看来，组织并不是一个封闭系统，它受到所处环境的影响。另外，赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）对美国林业管理局的研究，也支持了这种观点。他发现，森林警备队成员在执行公务时难以参照局里高层宽泛的规定办事，他们会受到驻地居民的影响，具体而言，组织外的经历会让他们被当地居民“俘获”[156]。认识到行政组织处于开放的环境中，并且受到环境的影响后（它并不能控制环境），组织如何适应环境的问题就应运而生了。

根据彼得·布劳和马歇尔·梅耶（Marshall W.Meyer）提供的思路，本书将学界对组织适应问题的研究归纳如下：

第一，适应模型。适应模型的主要特征在于，认为组织都有能力以合理的和理性的方式适应环境变化。[157]典型的适应模型主要有以下几种：（1）组织设计理论。该理论认为，可以通过组织结构的设置与调整来去除或者减少组织外部的偶然事件。[158]比如上文塞尔兹尼克所说的吸纳机制以解决合法性的问题，以及考夫曼应对组织碎片化提出的行政整合。[159]（2）权变理论。一般认为，权变理论的创立者是劳伦斯（Paul R.Lawrence）和洛希（Jay W.Lorsch）。他们认为，组织结构和外部环境都是可变的，组织绩效取决于两者的相互适应。[160]因此，组织可以通过自我调整以适应环境，并获得最佳绩效。（3）资源依附理论。该理论认为，为了权力（是否掌握他人所需资源），组织之间，组织与环境之间都有积极的竞争。因此，组织的常见策略是掌握资源以获得权力（控制其他组织），从而掌控外部环境。[161]其代表学者有扎尔德（Zald，M.N.）和汤普森（James Thompson）。

第二，选择模型。同适应模型相比，选择模型并不认为组织有能力积极地适应环境，其适应过程更多地体现为随机性，结果是现有组织的死亡和新组织的产生。[162]选择模型的典型表现为组织进化论，其代表任务是坎贝尔（Donald T.Campbell）。坎贝尔认为，组织变化分为以下三个阶段：变异、选择和维护。[163]进化论认为组织实际上处于松散连接（Loose Coupling）[164]或者（上述）考夫曼所谓的组织碎片化（Fragmentation）状态。松散状态使得组织内产生了各种计划之外的变异；当这些变异经过一段时间被证实更具适应性时，选择便产生了，选择的压力使得无效组织被替代掉；变异组织的进一步成长，使得该模式最终进入维护阶段。

第三，制度模型。这里的制度模型指的是新制度主义（New Institutionalism）。新制度主义的基本假设是，正式组织是制度体系的一部分，是与其实际功能相区别的价值和意义的载体。[165]进而言之，其实际功能是由实用中的规则（Rules-in-use）而不是由形式上的规则（Rules-in-form）决定的。[166]这些实用中的规则包括规则、策略和规范三个部分，它们分别指的是：①存在可预期强制执行的共同规定；②存在成本和诱导激励作用的行动者执行的共同规定；③存在强制、激励条件下由行动者制定的系统性计划。[167]以上三者构成了新制度主义组织分析的基本范畴。在制度模型之下，目前可以辨识的组织适应模式主要包括以下两种类型：

（1）制度趋同。制度趋同是由约翰·迈耶（John Meyer）和布利安·罗恩（Brian Rowen）提出来的。他们认为，现代社会是一个法制化、规则化的社会，当组织处于其中之时，它必须支持这些正式制度，以获得合法性。于是组织将其制度变成了现代社会广为接受的那个样子，这就是所谓的制度趋同。[168]但是组织毕竟还需要投入实质性的技术活动，才能获得产出以维持生存。这就导致了组织的实际活动与其正式制度分离的问题——这种松散连接对于组织的生存是必要的。

（2）适应型组织。适应型组织（Adaptive Organization）也称为学习型组织（Learning Organization）。[169]适应型组织的前提假设是有限理性。在有限理性的情况下，组织不可能拿出最优的反应来达到与环境之间的最佳匹配与适应。但是，适应型组织认为，组织可以通过不断地学习，不断地克服自己的错误，从而不断地适应环境。[170]但是，适应型组织对当下的适应是学习的结果，它会通过制度的方式稳定（保存）下来，这会制约组织对未来的探索。因此，对于适应型组织而言，它在适应性（此时此刻的适应）和适应能力（对未来环境的适应）之间存在矛盾。[171]

四 文献评价与创新空间

通过对上述文献的梳理，可以发现，适应性治理是一个新兴的治理理论。它源出于环境治理领域，并呈现出向治理模式、制度变迁等重要理论范畴扩散的趋势。而环境治理和组织理论的相关研究成果亦相当丰富。因此，适应性治理应该能为本研究提供大量的理论支撑。不过，现有研究亦存在以下空白或不足，这为本书的研究提供了创新空间。

第一，“适应性治理”理论仍存在较大的研究空白。现有的适应性治理理论主要分布于环境治理领域。作为对科学管理理论的反叛，环境治理中的适应性治理并不认同传统的“理性人”假设。但是，它在导向上却与科学管理理论并无二致：它认为科学管理并无能力应对复杂性和模糊性等问题，但是适应性治理却可以，它因而同科学管理有一样的“万能论”导向。实际上，在“有限理性”条件下，适应性治理实是“无奈之选”。另外，新制度主义领域中的适应性治理理论尚刚刚起步。韩博天和裴宜理将适应性治理引入到中国政治研究的领域中（这跟环境治理是不同的领域），他们在文中重点探讨了“游击式政策”。他们实际上是将“游击式政策”等同于适应性治理来处理的，至于适应性治理是否还有其他的表现方式，他们未做探究。因此，由于研究的分散性、差异性等原因，适应性治理仍有较大的研究空白。

第二，环境治理研究缺乏对政府及其现实的关注。环境治理是目前学术界研究的热点领域。作为研究热点，它不免追着当代流行理论走。因此，类似于多中心、网络治理、合作治理等流行理论在环境治理理论中都可以找到。不过，对国家角色、政府变革等宏观命题尚少有触及（除了元治理理论）。另外，现有关于政府过程、治理机制的研究大多遵循着“古典制度主义”的路径。即认为可以通过正式和明确的程序、制度来探究环境治理的过程与机制，这与现实的环境治理存在极大差异。在现实的环境治理中，制度并不是完备的，执行程序很多时候都是搅在一起的。[172]因此，对现实环境治理的关照需要引入新制度主义的研究路径。

第三，组织理论对政府的适应性行为关注不够。不可否认，组织适应问题在组织理论中有其重要位置。[173]现有组织理论能为适应性治理提供了扎实的理论基础，比如有限理性、模糊性、组织适应策略等。不过，有关适应性组织的研究大多是以企业为对象的，[174]组织理论对政府适应性行为的关注还不够。我们知道，公共组织与私人组织存在很多差别，[175]因此，政府组织的适应性行为应该与私人组织存在差别。进而言之，政府层面的组织适应问题还有待公共行政、政治学等相关学术共同体的进一步推进。

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