第一节 制度背景

一 托底性民生保障

现实社会中，总会存在因各种原因“走在最后的一部分人”。这部分人属于习近平总书记提出的“三个聚焦”中的“聚焦特殊群体”。“托底”保障是《中华人民共和国宪法》所规定的生存权保障的实现形式。党和政府历来强调“保基本、托底线、救急难”。早在2013年经济工作会议上，习近平总书记就提出“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”的精辟论断。“托底性民生保障”构成了社会保护的“最后一道防线”，借此实现了基本生活保障和基本社会服务的全民覆盖。这既是社会公平正义的重要体现和共享发展成果理念的具体实践，也是《中华人民共和国宪法》所规定的保障公民生存权的具体实现形式。

二 政策沿革

特困人员供养制度的雏形是农村五保供养制度。五保供养制度始建于1956年初，依托于集体经济，要求农业生产合作社“对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，……保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”。城市里面类似于农村五保对象的困难群体是“三无”人员。特困人员的称谓源自2014年2月21日以中华人民共和国国务院令第649号发布的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》作为我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规，首次用法规的形式将城市“三无”人员和农村“五保户”统称为“特困人员”。《暂行办法》共设置了13章70条。其中，特困人员供养与最低生活保障、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等制度并列，设专章予以规范。

《暂行办法》的实施，标志着我国托底性民生保障有了质的飞跃，得以在更高的制度平台上运行。首先，《暂行办法》以行政法规的形式编织了一张相对完整严密社会安全网，特困供养制度是这张社会安全网的网底。“兜底不破”，有效地保障了特困人员的基本生存权利和人格尊严。其次，《暂行办法》通过既定的行政程序，保障特困人员求助有门、受助及时，维护了社会稳定。处于民生保障“网底”的困难人群，当其生存状态恶化时，如果对其诉求回应不及时、保障力度不够，有可能转变为社会不稳定因素。

2016年2月，国务院印发了《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），要求在全国进一步健全城乡统筹、制度完善、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，提出了健全特困人员救助供养制度总体要求和基本原则，明确了制度内容、工作程序、保障措施等内容。随后，民政部、各省（自治区、直辖市）先后出台了相关配套政策。

2019年4月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），明确要求实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程。2019年9月初，民政部、发展改革委、财政部印发《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》（民发〔2019〕80号），民政部、财政部、人力资源社会保障部印发《关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知》（民发〔2019〕83号），分别从特困人员供养服务设施设备的“硬件”提升和管理服务的“软件”改善方面做出具体部署。

经过六十余年的发展，我国逐步形成了相对完善的特困人员供养制度体系。

表1 特困人员救助供养政策梳理

续表

三 制度结构

（一）覆盖人群

特困人员主要覆盖特困老人、特困儿童和特困残疾人三个类别。政策层面的表述是“城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：（一）无劳动能力；（二）无生活来源；（三）无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力”。在现实中，三类特困群体多有重叠，如特困老人有可能是重度残疾人。

《2018年民政事业发展统计公报》数据显示，截至2018年底，全国共有农村特困人员455万人，比上年减少2.6%。全年支出农村特困人员救助供养资金306.9亿元。全国共有城市特困人员27.7万人，比上年增长9.1%。全年支出城市特困人员救助供养资金 29.5 亿元。^[2]还有一些徘徊在“三无”界定标准周边，由于某项条件差那么“一点”而没有统计在特困群体内的边缘特困群众。到底有多少，尚无确数，但是，绝大部分特困人员被纳入了“低保”范围。

特困老人。最初定义有“三不靠”老人或者“失依”老人^[3]之说。“三不靠”指的是单位靠不上、子女靠不上和社会救济靠不上^[4]。“三不靠”或“失依”是农村五保对象和城镇“三无”人员的生存状况的真实写照。

特困儿童。2013年6月，民政部在开展适度普惠型儿童福利制度建设的试点过程中，将儿童群体划分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次。同年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）提出健全困境儿童分类保障制度。困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。事实上，孤儿、困境儿童以及困境家庭儿童都属于特困儿童，因其处于特殊困境和有特殊需求。

特困残疾人。特困残疾人既是困难残疾人又是重度残疾人（残疾等级为一级、二级）。重度残疾人贫困家庭难以脱贫的原因是医护支出大、家人受拖累，存在“照看一个、拖累一群、致贫一家”的恶性循环。

（二）制度架构

供养方式。供养方式分为集中供养和分散供养两种形式。涉及农村五保供养的工作条例有两部。《农村五保供养工作条例》（国务院令第141号，以下简称《旧条例》），其后有2006年1月11日国务院第121次常务会议通过并公布的《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号，以下简称《新条例》）。在新旧两个农村五保供养的工作条例中，针对供养方式的规定是一致的。“五保”对象可自愿选择集中供养或分散供养。

供养内容。供养内容在基本一致中存在着地区差异。基本内容包括：为特困人员提供粮油、副食品、生活用燃料、服装、被褥等日常生活用品和零用钱等基本生活条件；对生活不能自理的特困人员给予日常生活和住院期间的必要照料；根据特困人员的身体状况，提供医疗救助；将特困人员纳入住房保障特殊群体范围；妥善办理丧葬事宜；对在义务教育阶段、高中、普通高等教育阶段就学的特困人员给予教育救助等。

供养水平。目前，特困供养金标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府综合考虑地区、城乡差异等因素确定和公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变化情况进行适时调整。特困供养金标准原则上要求不低于当地低保补贴标准的1.3倍，但是每个地区的标准不一。例如，深圳市2018年特困人员基本生活供养金标准为本市当年最低生活保障标准的1.6倍。

供养设施。五保供养制度初建之际，供养设施由集体经济组织负责提供，个体差异颇大，因陋就简居多。即使在改革开放初期，敬老院或福利院等集中供养机构的用房，也大多是经改造修缮后加以使用的村集体用房。如下放农村知识青年的居住点、学校、祠堂、农场等，一般面积较为狭小，房屋较为破旧，设施较为不全。在其后的漫长历史时期内，从中央到地方均出台过许多政策举措改善特困人员的供养设施。但是，真正能够在全国范围内从整体上改善供养设施配置和提升供养设施功能的，首推两次专项行动。第一次专项行动是民政部印发《农村五保供养服务机构等级评定暂行办法的通知》（民发〔2012〕210号），要求各个省市因地制宜地出台辖区内的“农村福利院等级管理办法”。此次等级评定工作设置了一星级、二星级和三星级，三星级为最高。星级评定实行百分制计分，涵盖基础设施、供养服务、内部管理、组织保障等内容。在基层实践中，农村福利院等级具体化为“硬件单元化、环境花园化、管理制度化、生活多样化”等“四化”目标。由于管理运营类的指标比较“软”，各类供养机构均易于达标，能够有效地在等级评定中把优劣甄别开来的“硬核”指标是供养设施。借此，特困供养机构的设施得以改造和功能提升。第二次专项行动是本章专门阐述的全国养老院服务质量建设专项行动，第二次专项行动在供养设施的新建与改造力度以及实施效果方面超过了第一次专项行动。

（三）制度特征

制度属性。建立于1956年的农村五保供养制度，当时归属于农村集体福利事业，供养资金来源于集体出资。2000年的农村税费改革曾经引发学术界对五保供养制度的属性是“社会福利”还是“社会救助”的讨论。其间，在以新旧《农村五保供养工作条例》为政策分水岭方面，学界是取得了共识的。二者之间的最大区别是供养资金的来源不同。《旧条例》规定，“五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支”；《新条例》规定，“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排”。显然，《新条例》明确了五保供养由政府筹资、政府主导，“标志着农村五保供养正式纳入现代社会救助体系，而且五保户供养制度的发展方向将是综合性保障”^[5]。

城乡统一程度。由于农村五保制度在相当长的历史时期依托于农村集体经济，导致了多年来的城乡分治。城镇则将其辖区内的“三无”人员列为了城镇低保对象。直到2014年发布了《暂行办法》，才将农村“五保”对象、城镇“三无”人员以及困境儿童统称为“城乡特困人员”，并且规定，对于因为先天或后天不可抗原因造成的“三无”人员，国家不论城乡都实施高于低保标准给予供养的特殊政策。

四 服务质量建设专项行动

民政部等六部门自2017年起联合启动了为期四年的全国养老院服务质量建设专项行动。特困供养机构是专项行动的重点对象之一。拥有养老服务执法职能的多个专业部门，深入特困供养机构的现场一线，针对以下事项进行排查：建筑物、食品、药品的安全情况；用火、用电、取暖设施、消防设施等消防安全情况；冬暖工程的实施以及老人越冬防寒的情况；24小时值守制度执行情况；生活、就餐和活动区的布局与运行情况；突发事件应急预案设置情况等。通过专项检查、现场核验，要求立行立改，集中力量打“歼灭战”。这种拉网式的联合检查，雷厉风行，铁腕、铁面、铁痕，见效快、威慑力相当强，一些多年久攻不下的“硬骨头”得到清除。并且，在四年一轮的政策周期内，一张蓝图绘到底，长短结合、滚动拓展、压茬推进，旨在确保特困供养机构的基础性指标能够达标且不反弹，直至排查发现的所有重大安全隐患全部消除。

五 沧桑巨变，功莫大焉

自1956年建立农村五保供养制度至今，特困供养制度已经经历了六十余年的演化变迁。制度成果可以用八个字概括：沧桑巨变，功莫大焉。虽然特困供养制度存在着一些亟待完善之处，但是，毕竟有一张制度兜底的社会安全网，兜住了这个最弱势群体的基本生存权，摆脱了“无依无靠、不救不活”的困境。

农村五供养保制度建立之初，要求农业生产合作社“对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员……保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”。当年的农村五保供养制度是一种低水平带有救济色彩的基层福利。2014年《暂行办法》的实施，构建了统一的、覆盖全体城乡特困人员的生活、医疗、教育、住房等的托底保障制度。以下五个方面的转变，使特困供养制度有了质的飞跃，并且在社会救助发展史上具有里程碑意义。一是从一种依托农村集体经济的基层福利走向了以行政法规为基础的现代社会救助制度；二是特困供养资金从“村提留、乡统筹”的费用列支走向了由各级政府财政预算支出进行安排；三是从村社层面互助性质的集体责任走向了制度化的国家责任；四是制度架构从城乡分治逐步走向了城乡统一；五是从选择性的济贫扶困走向了综合性的兜底保障。

特困供养制度的演化变迁，始终伴随着国家经济社会的发展而趋于完善。其演进轨迹呈现出体制机制建设从无到有、覆盖人群从狭窄到“应保尽保”、兜底保障水平从低到高的螺旋上升过程。这是一个不断积蓄保障能力，经由量的积累而突破为质变的历程。虽然在发展过程中存在这样或那样不尽如人意的现象，但是，只有将这些发展中的问题置于整个经济社会的发展历程中加以解决，方能够使特困供养制度逐步走向定型和成熟。

特困供养制度极具中国特色。六十余年来走过的制度建设之路是践行中国特色社会主义的一种探索，并且对于全球减贫效应的贡献也是巨大的。根据文献搜索，国外并没有特困人员的称谓，孤寡老人问题并不突出，相关研究文献甚少。国外关于生活困难老年人（包括孤寡老人）的研究，主要集中在其营养状况、身心健康以及性别差异。由于女性的平均预期寿命高于男性，因而国外多是针对老年寡妇的生存境况及其社会保护的关注。