第3章　中国多层次银行体系的构建与完善

在1984—1994年期间，我国银行体系的功能不断强化，使银行杠杆逐渐替代财政杠杆，在经济运行中发挥重要作用，并开始积极探索构建多层次的银行体系，为经济体制改革提供多样化的资金支持。一方面加快了体制内专业银行的改革调整，并建立起了三家政策性银行，为国有经济成分提供充足的资金，保障体制内经济的稳定发展；另一方面进行体制外银行体系的增量改革，股份制银行纷纷创建，城市及农村金融体系不断充实，其他多种银行形态积极补充，满足了非国有经济成分对资金的需求，形成了银行业多层次市场结构的雏形。这其中，充分体现了我国政府在转型发展过程中的智慧，即通过体制外银行体系增量改革的迂回路径，规避了直接进行体制内专业银行体系改革可能产生的改革成本，实现了银行体系局部均衡的平稳过渡。同时，也开始向完善市场结构的目标前行。以下从分析的视角来纵观中国银行业体系变革中这一关键篇章。

3.1　银行杠杆对财政杠杆的替代

从改革开放前的“强制储蓄”[8]开始，银行便被要求提供更多的经济功能，并与财政相互补充，为经济发展提供推动力。但是，由于财政的迅速弱化，银行很快就成为了最重要的动力供应器。数据显示，经济改革以来，财政收入占比逐年减少，从1978年的31.2%迅速降低到1993年12.56%。中央财政占财政总收入的比例出现了上升，从1984年的30%上升到1993年的48%，但一直低于50%，远远低于大多数国家，比如法国为88%，德国为63%，巴西为84%，墨西哥为83%。如果考虑乡村财政（占财政总收入40%），中央财政收入占比将低于20%。财政迅速弱化而经济持续高增长，这是中国经济增长的谜团之一。

体制内经济的稳定发展与体制外经济的增长（下文详述）即可以解释这个谜团。银行部门的贡献保障了体制内经济的稳定。银行部门替代了财政的投资功能，银行信贷成为国有经济最重要的支持力量，而且大量的非生产性成本也是由银行融通。银行对公共部门的赤字进行了融通，从现有的数据来看，1987年至1993年期间，银行融通的赤字的规模超过GDP的8%，个别年份还超过了10%。从银行给国有企业的补贴来看，其数量一直很高，最高的年份出现在1992年，其补贴占GDP的3.6%。所以，银行的功能已经发生了巨大的变化，从简单的收集存款变成经济的补贴者。包括固定投资贷款、流动资金贷款和其他贷款等，国有银行包揽了国有企业几乎全部的信用需求。所以，银行的功能发生了巨大的变化，成为了整个经济生活的中心。

表3.1　银行融通赤字、对国有企业的补贴

银行替代财政功能，是由经济改革的路径决定的。对比其他转型经济国家，财政弱化是一个共同性的特征。这与改革的基本逻辑相一致，经济改革本身就是为了以更有效率的产权制度和其他经济制度激励经济增长。改革意味着旧体制的控制力不断降低。中央财政迅速弱化后，必须依赖银行作为经济的推进器。这就是我国渐进改革取得成功的关键。在市场机制逐渐形成、动荡的过程中，如果政府同时丧失了财政杠杆和金融杠杆，其后果是难以想象的。但是，值得注意的是，银行充当经济的推进器有着先天性的缺陷，只能依靠自身的盈利和股本扩张获得更大的功能，这与财政收支的功能是互补的，而不是替代性的。所以，银行必须具有良好的风险管理能力，能保障自身的安全，否则不仅不能起到推进器的作用，还将给经济发展带来制约。但是，对于我国新生的二元国有银行体系而言，其管理风险的能力被严重高估了，这在一定程度上也反映了政府仍没有严格按照银行自身发展的内在要求规律行事。正如后续的阐述表明的，银行同时也成为了改革的风险吸收器。

3.2　体制内专业银行企业化改革与政策性银行的建立

20世纪80年代中期，随着中国金融体制改革的深入，国有专业银行开始朝着国有商业银行的方向迈进。但在1993年以前“国有商业银行”的概念并未明确提出，改革集中在企业化改革或经营机制的转变上。1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出，要把国家专业银行办成真正的商业银行，至此，专业银行正式定位于商业银行。同时，为了配合金融体制及专业银行商业化转型的需要，4家政策性银行登上历史舞台。

3.2.1　体制内专业银行的企业化改革

把国有专业银行转变为国有商业银行是中国金融体制改革的重要组成部分，也是中国银行体制转轨的难点和关键。长期以来，国有专业银行在国民经济和金融业的发展中发挥着重要的作用，在社会资金配置和信用提供中处于主导地位。到1994年底中国国有专业银行资产仍占全国银行业总资产的85%。专业银行改革对社会和经济发展的影响是举足轻重的。为此，中国政府对推进专业银行改革采取了积极而稳妥的态度。

1.专业银行的企业化改革阶段

1984年，以人民银行专门行使中央银行职能、四大专业银行分设为标志，开始了专业银行的改革历程。1986年，国务院颁布《银行管理暂行条例》，条例指出“专业银行是独立核算的经济实体”。这里的“独立核算的经济实体”，实际上就是企业。此后专业银行开始在广州等部分城市的基层行进行企业化改革试点；同年12月，邓小平指示“金融改革的步子要迈大一些。要把银行真正办成银行”[9]，专业银行企业化试点改革的力度明显加大。具体来讲，专业银行的企业化改革是建立在社会主义商品经济条件下，认识到“资金是特殊商品”的必然结果。改革主要集中在两个方面，一是由机关式管理方式向企业化管理方式过渡，目的是在各种外部条件和内部管理体制基本不变的前提下，全面推进责、权、利相结合的企业化管理改革，打破分配上的“大锅饭”，调动基层银行的积极性，提高金融系统活力；二是打破资金分配上的“大锅饭”，逐步强化银行的资金约束，并打破银行间业务限制，拓展业务范围，使专业银行由“准企业”向真正的企业过渡。这一阶段的改革措施主要有：

第一，改革传统的信贷资金管理体制。改变传统的“统收统支”，从1980年实行“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额控制”管理体制，到1985年实行的“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”、“限额管理、以存定贷”等政策，其实质是把中央银行与专业银行之间的资金往来由计划分配改为信贷关系，初步解决了专业银行在信贷资金上吃中央银行大锅饭的问题，为国有专业银行逐步建立起以资金利用率、费用开支、利润增长为主要内容的经济指标，实行考核情况与利润留成挂钩的管理办法打下基础，迫使专业银行逐步做到资金自求平衡，也使它们有了更多的信贷经营权。进入20世纪90年代以后各专业银行进行了资产负债比例管理和信贷资产风险管理试点，开始实施审贷分离、依法管贷以及指标考核、评比、稽核等一系列商业银行信贷资金管理办法，进一步走向商业银行的规范经营之路。

第二，放宽了国有专业银行业务的经营范围，实行业务交叉并初步引入竞争机制。过去较长时期内，中国各专业银行的业务有比较严格的分工。例如，中国银行主要经营外汇业务，被定位外汇外贸专业银行，其他银行则不准经营，同时中国工商银行和农业银行的业务范围也有明确的规定。这容易造成专业银行对自己经营范围内银行业务的垄断。随着金融体制的改革，专业银行业务垄断经营的权力被削弱，实行了业务适当交叉的制度，4家专业银行都可以经营本外币业务，这样一来，也就在专业银行间引进了一种新型的竞争机制，促进管理水平、服务水平和经济效益的提高。1987年，实行核定“三率”和下放“六权”的改革，即核定成本率、综合费用率、利润留成与增补信贷基金或保险周转金的比率等“三率”，下放业务经营自主权、信贷资金调配权、利率费率浮动权、内部机构设置权、留成利润支配权、中层干部任免及职工招聘与奖惩权等“六权”，突破了传统的高度垄断集中的管理方式，扩大了基层银行的自主权，将权、责、利落实到经营单位，使各种形式的责任制得以建立，进一步改变了国家专业银行的经营机制。

第三，进入金融市场进行资金横向融通。随着同业拆借市场、票据贴现市场、外汇调剂等货币市场在全国范围内的逐步建立，各专业银行利用信贷资金周转过程中的时间差、地区差、行际差，在金融市场上相互拆借，平衡资金头寸的暂时性余缺，提高了资金的使用效率。

第四，加快内部经营机制转变。1980年，国家专业银行通过实行经济核算，试图改变吃“大锅饭”的做法。1983年，银行系统开始实行“全额利润留成制度”，把各项考核与利润留成挂钩，使国家银行初步确立了利润、风险、成本等一系列经营范畴。1985年，在推进银行企业化改革的过程中，围绕企业化经营方向，专业银行在计划、资金、财务等内部管理制度方面进行了一系列改革，实行岗位责任制、目标责任制和单项承包制等综合配套的放权改革试点，并把经营成果与银行干部职工的切身利益相结合。同时改革劳动人事管理制度，实行中层干部聘用制、任期目标责任制、干部定量考核制度等，专业银行的行政化管理逐步转向企业化管理。

虽然企业化改革在多方面进行，但当时的经济环境和金融体制决定了四大专业银行必然统揽全国政策性业务的“专业”特性，承担着执行国家产业政策和调控经济的职能，不能以盈利为目的。在这一阶段，各专业银行总行实际上还是一个政府机关，难以有效推进基层行的企业化改革，其运作模式和经营行为难免带着强烈甚至完全的行政属性，企业属性严重不足。由于中央银行缺乏有效的调控手段，主要以指令性计划为主，因而要通过靠行政手段控制专业银行的经营来实现对宏观经济的调控；专业银行改革的目的，不是为了利润目标而是基于服务行政管理的需要。另外，虽然从1986年开始，国家通过实行专业银行行长负责制、目标经营责任制甚至专项承包制来推进专业银行的企业化改革，但由于自主权没有落实、行政干预过多，使专业银行没有真正从行政机关型转向企业型。与国有企业改革的进程相比，专业银行的企业化改革明显滞后。1987年以后，由于专业银行的改革难度较大，主要是历史遗留问题难以解决，加之当时国家财政极为困难，需要专业银行来筹措政策性资金搞建设，专业银行的企业改革步伐明显放慢。1989年，国家开始了三年的金融秩序治理整顿，对专业银行采取了较多的行政管理手段，银行体制改革步骤趋缓，甚至对前一时期专业银行的企业化改革方向产生了疑问。

总的来看，从1983年到1993年这段时期国有专业银行改革的重点是“放权让利”，适当加强总行和省级分行的经营权限，巩固和扩大业务领域，提高其活力。无论改革的成效如何，专业银行企业化经营的改革，是对专业银行性质和发展方向的一种探索，这种探索为此后确立专业银行向商业银行转变的改革目标提供了依据，也为这种转变做了准备。

2.把专业银行办成真正商业银行的提出

1992年春，邓小平同志的南方谈话结束了关于市场与计划、姓“资”姓“社”的争论，中国经济体制改革明确了市场经济方向，金融体制改革也明确了方向，此后三年治理整顿结束，专业银行的企业化改革重新有了一个新的开始。1993年11月，《国务院关于金融体制改革的决定》明确提出，要把我国的专业银行办成真正的商业银行，并对国家专业银行转化为国有商业银行的改革定出4条方向性原则：第一，贯彻执行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营原则。第二，国有商业银行总行要强化集中管理，提高统一调度资金能力，分行之间不能有市场交易行为。第三，各国有商业银行总行对本行资产的总流动性及支付能力负全部责任。第四，国有商业银行不得投资非金融企业；实行银行业与保险业、信托业、证券业分业经营。这些原则的提出，即借鉴了国际经验，也是基于对我国专业银行十几年发展过程的经验和教训总结。

为了给专业银行向商业银行转化创造宽松的外部环境，将国有专业银行承担的政策性金融业务分离出来，把4家国家专业银行所承担的政策性金融业务划归政策性银行，使专业银行开始作为国有独资商业银行，真正从事商业性金融业务。与此同时，按照把银行办成真正商业银行的要求，从加强国有商业银行一级法人体制、建立商业银行经营机制、银行与所办经济实体脱钩，强化内部控制管理和风险控制，改进金融服务等方面，进行了一系列改革（尚明，2000）。国有专业银行的企业化商业化改革有其必然性。首先，专业银行向国有商业银行转变是市场经济体制的需要。我国社会主义市场经济理论决定了金融体制改革的方向。金融体制改革的主要任务是要有利于进一步培育和促进社会主义市场经济的发展，逐步建立起适应社会主义市场经济发展需要的金融体制和运行机制。一要有利于宏观调控，使国民经济在市场调节的基础上和政府根据市场做出的计划指导下，以较快的速度实现持续、稳定、协调的发展。二要有利于微观搞活，为企业创造自主经营、自负盈亏、公平竞争的外部环境。可以说，金融体制改革的核心，就是要在社会主义市场经济条件下，实现银行企业化、资金商品化、利率市场化、金融国际化。要实现这个目标，就必须大力发展商业银行，逐步建立起以中央银行为领导、国有商业银行为主体、多种金融机构分工协作的金融体系。因此，把专业银行转变为国有商业银行，既是建设具有中国特色社会主义市场经济体制的客观需要，也是把银行办成真正银行的必然的、唯一的选择。

其次，国有专业银行向商业银行转变是转换国有企业经营机制、建立现代企业制度的迫切需要。转换国有企业经营机制，建立现代企业制度是国有专业银行体制转换和发展的微观基础，而企业走向市场的基本前提则是资金商品化。这种高度的内在关联性要求银企改革必须配合，两头都要硬。如果将国有企业推向市场，让其接受产权基础上的预算约束和市场风险约束，而国有专业银行却仍按老体制运行，继续供给资金“大锅饭”，那么，转换经营机制，建立现代企业制度将成为一句空话。因此，必须推进国有专业银行商业化改革，为转换企业经营机制，建立现代企业制度提供硬的信贷约束机制。

第三，国有专业银行向商业银行转变是改善宏观金融调控和规范发育金融市场的迫切需要。市场经济体制下商业银行是中央银行宏观调控的微观基础，是金融市场的主体。由于国有专业银行不是真正的金融企业，对中央银行的货币政策和调控措施不能作出灵敏的反应，从而降低了宏观调控的效果。金融市场在数量、规模、结构和管理等方面的弊病，很大程度上与国有专业银行政企不分，缺乏利益驱动和风险约束有关。可见，金融调控和金融市场的完善要求国有专业银行彻底转向商业银行。

最后，国有专业银行向商业银行转变是实现国内银行业与国际银行业接轨的迫切需要。自20世纪70年代以来，国际银行业的发展趋势呈现出银行业国际化、金融市场全球一体化的倾向和特点。随着改革开放的进一步扩大，我国银行面临着严峻的挑战。在这种形式下，专业银行只有企业化和商业化一条出路，别无选择。只有商业化，才能具备适应国际市场激烈竞争的能力、条件和手段，才能全力开拓国际金融业务。

当然，1994年作为国有企业改革非常重要的时期，由于新旧体制的变革导致多方面权力和利益关系的大调整，国家需要从全局的角度对国民经济进行宏观调控，在当时国家的财力有限、调控工具缺乏，对宏观经济的控制力不足的情况下，国家仍把四大专业银行看作是国家宏观调控的补充工具，仍在发挥国家实施产业政策和金融政策的主要载体功能。因而，这时的专业银行在开始了其向商业银行迈进的同时，仍然与其行政属性有着难以割舍的尴尬情结。在这一阶段，专业银行具有其作为国家宏观政策传导者的行政属性和其作为商业银行的企业属性的双重职能，其性质是二元的，其运行模式也是二元的，在体制上，在政府官员的眼中，专业银行只是一个既面向市场又对政府负责的准商业银行。

在商业化的途径、步骤上，当时确有分歧。改革专业银行产权制度可供选择的模式有：授权经营、独资经营、股份制。在这三种模式中，股份制改革被认为是最可行，最符合国际惯例的改革模式。然而，在当时社会主义市场经济刚刚起步，国有产权仍然相对集中的经济环境下，对专业银行进行股份制改革时机是否成熟呢？长期以来，专业银行是我国银行体系中的主体，将其改造为国有商业银行之后，在建立和发展社会主义市场经济体制相当长的一段时期内，仍然需要它保持现有的地位和做出应有的贡献，即保持国有产权的相对集中，更好地配合国有经济的发展。如果在当时阶段对其进行股份制改造，实行多重利益分配，必将使银行经营巨额收入中的相当一部分由过去的国家财政收入转为其他经济主体及个人的收入，形成利益分割，导致国家财力弱化。其次，国有商业银行应是国家宏观调控的有效载体。在我国建立和发展社会主义市场经济，是前无古人的开创性事业，没有现成模式可循。但是，只要是搞市场经济，其固有的价值规律、竞争规律就要发挥作用，市场经济的自发性、盲目性、波动性等问题就会出现。不仅如此，在市场经济条件下，由资金商品化、利率市场化、业务综合化所引发的金融竞争将日趋激烈，由此而引起金融秩序混乱，进而导致经济波动的问题也在所难免。这就需要国家利用点多面广、实力雄厚的国有商业银行这个宏观调控的有效载体进行经济调控，从而促进以公有制为基础的社会主义市场经济的健康发展。

在向市场经济过渡时期，微观经济主体在改革过程中取得了相对独立的利益和自主权，但是，国有专业银行与国有企业之间的产权主体的同一性、产权的不可分割性及政府的超经济强制并没有改变，这使银行与企业之间难以嵌入真正的市场机制，因此在银行与企业之间始终未能建立起具有约束力的市场型的债权债务关系。所以，银行商业化的关键是产权制度改革，即产权安排是商业银行组织结构的核心问题。但当时我国专业银行的改革只限于运行层次的分析，例如更多的是强调银行的政策性业务与商业性业务分离，资产负债管理及打破垄断、促进竞争等，而回避了银行产权改革的分歧。

3.2.2　分离政策性金融业务的必要性

我国独立政策性金融体系的产生有其必然性。一方面，由于政策性业务和商业性业务混同经营是专业银行向国有商业银行转变的最大障碍。同时，国有专业银行商业化改革的核心内容和关键就是实行政策性业务和商业性业务相分离。因此，独立政策性金融体系的产生在一定程度上解决了专业银行产权结构单一、目标不明确、资源效率低下等问题，促进了专业性银行的企业化商业化改革；另一方面，政策性金融机构的建立，有效地解决了商业化改革过程中国有产权的分散，国有产权仍相对集中，使国家仍能利用银行这一工具进行宏观调控，更好地配合了当时国有经济的发展，促进了社会主义市场经济的健康平稳发展。具体分析如下：

首先，政策性银行的建立推进了专业银行向商业银行的转化。政策性金融与商业金融不分，是我国传统金融体制的一大特点。我国原四大国有专业银行存在着角色定位不清，经营机制不灵活，不良资产比重大等问题，除自身原因外，与其承担大量的政策性金融业务有很大关系。专业银行承担了性质截然不同的两类业务，既办理政策性贷款，又经营商业性业务，必然导致其性质、职能、目标和责任模糊。因为在一身二任的情况下，既有政策目标，又有利润目标，既有行政责任，又有经济责任。其结果是专业银行既不能忠实履行政策性银行业务，也不能完全承担商业银行自负盈亏的责任。专业银行承担了大量的政策性金融业务，也难以从根本上解决政企不分的问题，为政府直接干预金融提供了条件，这对金融市场的健康发展以及专业银行的自身发展非常不利。

两种性质截然不同的贷款混合经营，导致经常出现政策性资金被挤占挪用，政策性贷款亏损掩盖经营性贷款亏损等现象，不利于反映专业银行的实际经营成果，阻碍了专业银行的改革，致使其行为扭曲。当政策性职能与银行自身利益发生矛盾时，银行倾向于放弃政策性职能，保全经济利益。反之，政策性职能也掩盖了专业银行经营上的问题和决策上的失误，导致了专业银行对成本、收益、风险、流动性等缺乏敏感性认识；中央银行货币金融政策在专业银行的业务活动中难以得到及时、准确的传递，难以突出中央银行在宏观金融调控体系中的主体作用。但是，如果国有专业银行完全按照市场原则经营，则现实经济中的很多问题也得不到很好解决。因此，建立政策性银行体系，把政策性业务承担下来，既是专业银行商业化改革的必然要求，同时也是保证国有银行商业化改革成功的必要条件。

其次，建立政策性金融有助于适应当时我国投融资制度变化。政策性银行成立之前，我国投资调控主要是由国家计划发展委员会、财政、银行三个部门支撑的，三者之间关系不够协调以及各自调控功能的弱化，使整个社会的投融资宏观调控实际上处于一种不恰当状态。进入20世纪90年代以来，我国国民经济在保持着高速增长势头的同时，出现了投资膨胀、重复建设和结构失衡等问题，其根本原因在于没有建立起一个符合社会主义市场经济原则的投资运行机制，投资体制改革势在必行。

我国投资体制的最大弊端，是缺乏投资责任约束，由政府包揽所有事务，从制定政策到实施政策都缺乏责任约束，遵循一种“政府立项，计委审批，银行贷款”的模式，没有真正意义上的投资者。没有资金但对项目有决策权的行政部门不承担经济责任；对项目提供资金的机构而没有决策权，却要承担项目投资的全部经济责任。这种情形造成了投资行为的责权分离，使得地方和企业都缺乏投资约束，有非常强烈的投资冲动，导致投资膨胀。改革投资体制，就是要逐步改变项目投资的审批和决策制度，明确投资主体的经济责任，硬化投资约束，使投资者在法律和政策的范围内拥有投资的自主权，承担投资的经济责任，从而提高投资效益，优化投资和产业结构。

从本质上看，政策性银行是市场经济体制下财政分配资金的一项改革，是财政与金融相互渗透、相互利用的一种形式。政策性银行既具备了财政分配的某些特点，又利用了金融手段，两者融为一体，形成了独特的职能和作用。独立政策性金融的建立，在20世纪90年代有力地改变了我国投融资宏观调控模式，在一定程度上理顺了投融资关系，促进了投融资结构的优化，有力保障了经济快速发展（尚明，2000）。

再次，市场缺失和失灵决定了政策性金融的存在。成立政策性银行，贯彻国家的政策意图，支持国民经济发展，既与我国国情相吻合，又符合国际惯例。从当今世界各国情况来看，完全自由放任的市场经济是不存在的，市场这只“看不见的手”不可能包医百病。现代经济体系内存在外部性、信息不对称、垄断以及公共用品等问题，使得市场机制会产生多种失灵现象。在长期资源配置和产业结构优化平衡发展方面，市场调节往往很难胜任，实际经济运行的许多问题，例如农业的发展、进出口贸易及重点建设和基础设施建设都需要政府加以保护和支持。政府扶持的手段之一就是组建政策性银行，为这些政策目标提供优惠贷款或融资便利，从而实现自己的政策意图。欧美和日本等西方发达国家在第二次世界大战后经济高速增长时期，政策性金融都是一个非常重要的支持力量，其主要作用是将国家的经济资源导向国民经济的重点方向。这些国家都有比较成熟和完备的政策性银行体系，在国民经济发展中起着非常重要的作用，弥补了商业金融的不足。在韩国、新加坡、巴西等新兴工业化国家，政策性银行也起着推动经济发展的主导作用。

从我国的具体国情来看，为了促进“瓶颈”产业的发展，优化产业结构，促进进出口贸易，支持农业生产，需要建立政策性银行。政策性银行按银行经营机制运营，实行保本微利、不与商业银行竞争的原则，通过政策性金融手段来实现国家的政策意图，合理地配置和引导经济资源，消除地区经济差异，才能保证我国经济持续、健康发展。

最后，建立政策性金融是优化经济结构的需要。从本质上讲，我国建立独立政策性金融体系的目的，主要是配合国家产业政策，解决严重制约经济发展的基础产业和基础设施的“瓶颈”，促进和提高外贸产品的出口竞争能力。同时，由于改革开放后国家实行倾斜式发展政策以及宏观资金运用格局等发生变化等原因，地区间经济发展差距不断扩大，经济结构严重不合理，日益影响国家整体经济的发展乃至政治稳定。解决这一问题，除了依靠财政力量之外，国家自己集中一部分资金，建立一套具有一定规模的政策性金融体系，是优化国家经济结构必要而且可行的选择之一。

3.2.3　我国政策性银行的建立及其重要性

我国政策性金融产生于高度集中统一的计划经济体制下，依靠国家的行政手段调节和控制经济活动，实行资金供给制。“大一统”的国家银行制度，政策性金融和非政策性金融没有严格的区分，业务都是指令性计划安排的，实质上都是政策性的业务。

1978年，我国开始进行经济体制改革，对全民所有制单位基本建设投资实行由财政拨款改为银行贷款（简称“拨改贷”）的改革试点，由此拉开了投资体制改革的序幕。此后，投资体制的各个方面由浅入深地进行了一系列改革。其中1988年重点对政府投资范围、资金来源和经营方式进行改革，相继成立了6个国家专业投资公司，用经济的办法对投资进行管理，这即是我国三大政策性银行之一的国家开发银行的前身。

作为一个独立的政策性金融体系，在经历了漫长的发展演变过程之后，于1994年，国家开发银行、中国进出口银行以及中国农业发展银行分别从建设银行、中国银行和农业银行中分离出来，独立承担起国家赋予的职责，这标志着政策性金融业务与商业性金融业务的分离和中国独立的政策性金融体系的形成。政策性金融机构在我国建立时间不长，距今也不过短短十几年时间，但它对调整生产力结构、优化资源配置、弥补市场经济缺陷、促进国民经济稳定协调发展等方面都发挥了不可替代的作用。

1993年11月，党的十四届三中全会出台了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“加快金融体制改革”的决定。为了贯彻党的十四届三中全会决定，适应社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥金融在国民经济中宏观调控和优化资源配置的作用，促进国民经济持续、快速、健康发展，1993年国务院提出金融体制改革的目标是：建立国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一、开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。建立政策性银行的目的是，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。按照国务院关于金融体制改革的决定，1994年组建了3家政策性银行：国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行（表3.2）。经过几年的发展，我国政策性金融体系已经初步形成，政策性金融业务的发展也有了一定的规模。

表3.2　我国政策性金融机构基本情况

我国政策性银行的建立，对支持我国经济建设，贯彻国家经济政策，推进投融资体制改革，起到了积极作用。我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济发展水平还比较低下，经济结构也不尽合理，经济建设任务还比较重。政策性银行还将在相当长的时间内担当着支持国家经济发展、配合国企改革和经济结构调整的重要任务。今后政策性银行将继续加强经营管理，改进业务水平，提高服务质量，努力探索具有中国特色的发展道路，为我国经济发展做出积极贡献。

3.3　体制外银行体系的增量改革

在改革初期经济变迁条件下，要求体制内产出保持平稳的增长，以顺畅展开渐进改革，这必然需要配套的垄断国有金融制度的特殊安排，为体制内经济增长中源源不断的需求提供充足的供给。进一步讲，保持体制内产出平稳增长的基本意义在于使总体改革导入渐进路径。但是，从经济增长总的基本面来看，体制外经济增长的金融需求缺口的补充，是保障体制外产出迅速增长、驱动经济整体同步增长的衔接点。同时，还能进一步修正既有改革渐进绩效中金融资源低效配置的特征，削减改革中的金融补贴，提高改革的推行效率（张杰，1998）。

就经济体制改革的政策背景来看，自1978年底党的十一届三中全会后，党中央开始对经济体制改革进行深入的思考与探索，1982年9月召开了党的十二大，将贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则写入报告。1984年10月党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出社会主义经济是“在公有制基础上的、有计划的商品经济”。1987年10月召开的党的十三大，提出“计划与市场内在统一的体制”。1992年初，邓小平发表南方谈话，明确指出：计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。1992年10月召开的党的十四大，明确提出了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。经济体制改革为商业银行市场结构变迁提供了理想背景。市场经济要求经济主体的多元化竞争和产权形式的多元化竞争，而多种所有制经济形式的发展已经为新兴商业银行的发展提供了所有制基础和实践基础。建立多元化、多层次和高效竞争的银行体系既是社会主义市场经济体制建立的重要组成部分，也是多种所有制经济形式对金融支持的需求，作为中国金融体制中主要内容的商业银行体系的变迁正是适逢其时。

就经济发展基本面来看，进入20世纪80年代以后，经济发展战略改革的重点由农村转向城市，国家力图通过充分发挥经济中心城市的辐射功能，打破行政的条块分割的限制，按市场原则来建立经济的自然联系，带动整个国民经济的发展。一些沿海城市开始将发展重点放在第三产业上，经济发展重点开始有所转移。其次，随着对外开放力度的扩大，沿海地区建立了一系列有着特殊政策、灵活措施的经济特区和开发区。在示范效应下，改革进一步向前推进：引进利用外资，乡镇企业异军突起，个体工商业蓬勃发展，整个经济格局开始发生变化，逐步形成了公有制经济成分为主体、多种经济成分并存的局面。再次，在宏观管理上，国家保留行政手段，开始使用经济手段，在部分经济地区放开产品价格，指令性计划比重缩小。地方财政实行包干，形成了中央和地方两极管理模式，社会资源的分配方式随之发生变化，市场规律在国民经济尤其是沿海地区发挥着越来越大的作用，货币化程度也大大提高了。最后在金融领域，随着改革的深入，财政统收统支的形式被打破，银行逐渐取代财政成为社会资金分配的主要渠道，金融组织体系上，形成人民银行和四大专业银行并立的局面。

3.3.1　体制内金融供给的局限性

我国的金融制度变迁是政府主导的强制性变迁，这种变迁模式不是遵循市场机制，而是强调要满足国家的目标需求，即为渐进转轨中的经济提供足量低成本的货币供给，保证体制内经济持续稳定增长。中华人民共和国成立后一度依赖“强财政”实现这一目标，而当财政分权、财力下降后，国家出于自身的利益偏好，对金融体系实行垄断控制，即通过“强金融”来保证体制内经济的资金需求。基于满足国家的效用和中国货币银行的雏形利益偏好，强制性金融制度变迁始终没有突破国有垄断金融格局。

体制外经济的发展对金融服务的数量、质量、结构都提出了更高的要求。体制外诱致性经济制度变迁带来非国有经济的有效发展。具体来讲，从金融供给方来看，自1984年起体制内银行体系继续进行信贷体制的改革，但银行定位仍然是“执行国家产业政策，承担经济调控职能”，国有银行体系利用垄断地位，不断扩张其产权边界，垄断了大部分的金融资源，并源源不断地输送给国有企业，为国有企业提供资金支持，而对非国有金融机构则设置了很高的金融壁垒，使其难以获得金融资源。此外，国有银行向国有企业发放贷款实际上是一种变相注资行为，在“软预算约束”条件下，国有企业和国有银行长期低效率运作，国有企业出现大量不良资产，国有银行背负沉重的不良贷款。国有银行体系疲于应付国有企业的金融服务需求，根本无暇顾及也无力顾及其他经济主体的金融需求。从非国有经济需求一方来看，由于其“体制外”特性以及规模小、地域分散、透明度低、运作不规范等普遍存在的问题，要想从高度管制的国有金融体系中获得金融服务十分困难或成本太高。总之，一方面非国有经济的金融服务需求不断增加，另一方面现有金融体系对它的供给严重不足，金融供求的不平衡产生了巨大的潜在利益空间，从而形成制度创新的需求（张杰，2003a）。

体制外增量金融制度创新就是在这样的背景下产生的，它弥补了国有金融体系不足所产生的金融服务的真空地带，为非国有经济的创立和成长提供了必要的资金支持，也为中国渐进化市场改革的顺利进行作出了重要贡献。

3.3.2　非公有制经济增长的重要性

进一步，从需求角度来看体制外经济增长对支持性金融安排的客观体制需求不断增加。国有银行已无法完全满足多层次的金融需求，股份制银行及其他商业银行随即应运而生。具体来说，国有金融制度安排对于转轨经济初期条件下保持体制内经济增长具有重要作用，但从经济转轨的长期过程来看，最为关键之处在于体制内产出所占比重缓慢下降（总体上仍是平稳增长）的同时，体制外产出能否获得迅速增长从而形成与整个经济产出增长的衔接。或者说，保持体制内产出平稳增长的意义在于使经济体制改革遵循渐进路径，使得与渐进改革相伴随的制度变迁函数维持一定的连续性与稳定性，从而容易为各种利益集团所接受并认可。然而，国有金融体系中的巨额不良资产的累积以及金融风险的迅速积聚，势必使得金融资源呈现出低效配置。随着经济形势的发展，如任由这种状况持续下去，而体制外产出又不能迅速增长来替代体制内产出成为经济增长的主要贡献，则制度变迁函数的连续性与稳定性将难以维持。所幸的是，在改革过程中体制外产出一直处于快速增长状态。如表3.3所示，体制外工业产值占工业总产值的比重从1978年的22.37%上升到1995年的66.03%。这在很大程度上缓解了国家维持体制内产出增长的社会压力（张杰，1998）。

表3.3　体制内与体制外的工业产出比重走势：1978—1995年（%）

资料来源：依照《1978—1994中国改革及发展报告：中国的道路》（中国财政经济出版社1995年版）及有关资料计算。

体制外产出在保证足够快的增长速度的同时，还实现了不与急需金融支持的体制内产出争夺金融资源的状态。地方政府为体制外企业寻求金融支持的行为，无疑推动了体制外产出的迅速增长。同时，体制外产出增长对金融支持需求的逐步增加也促进了体制外金融的成长，因为从国有金融那里获得的金融支持毕竟有限。在1985年、1990年和1995年的国家银行贷款中，非国有工业企业所占比重仅为51.44%、51.48%和21.79%[10]。正是在这种情况下，对地方政府而言，确立自己的体制外金融制度便显得尤为迫切。从既有的金融改革过程看，这种体制外的金融制度既包括由地方政府支持下的区域性商业银行和合作银行，也包括更为基层的政府部门扶持之下设立抑或自发形成的各类非正规金融部门。这些体制外金融制度安排（或金融产权形式）的兴起本身就对中国金融制度结构的变迁具有特殊意义。

特别是体制外产出中的投入结构以及小规模效应更加需要小型的金融服务。因为事实表明，国有金融机构对于体制外部门的小规模融资需求要支付额外的信用评估与监督成本，它们合乎逻辑地偏好于与资本密集型的大规模信贷需求建立联系，因此，体制外产出的特质与民间金融制度更为贴近。当然，体制外金融制度的扩展对体制内金融安排来说是一种竞争压力，由此使得国家一直存有抑制体制外金融制度扩展的倾向。但是，由于非国有经济的发展不断内生出对这种金融制度的需求，因此，作为一种制度供给，体制外金融也就自然会不断产生并存在下去。问题的要害仍然在于，体制内金融制度所提供的信贷供给远不适合体制外产出的金融需求。此外，正式的金融机构在乡村和小城镇开办分支机构的费用，往往与由此引起的业务不相适应。而与此同时，民间非正规金融制度依然存在并取得发展。从金融制度结构变迁角度来看，只有内生于非国有经济内部的金融制度安排才是有意义的。因为，农业部门金融成长的真正要素存在于本部门的经济流程之中。史晋川等（1997）的研究也得出，民间正式金融机构（如城乡信用社）比国有金融制度更适合于体制外产出增长的金融需要（张杰，1998）。

3.3.3　体制外银行体系增量变革的经济学分析

从改革的成本—收益角度分析（康立，2000），经济改革是利益及其分配的变化过程，它包括以下两层含义：（1）改革应是利益增进的过程；（2）改革应是克服成本的过程。改革的双层含义表明，改革过程是成本与收益对比关系变化的过程，可以理解为：（1）增进中的利益分配，即增量分配；（2）利益格局的调整，即存量利益的再分配。增量利益的扩大是把“蛋糕做大”，不涉及利益格局，从而是一种“帕累托最优改进”，此时改革是易于推行的。然而改革的成本是预付的，收益则是预期的，中间存在时滞。改革因存在大量不确定因素而可能引致成本急剧升高，从而使预期的收益难以完全补偿，出现偏离轨道的现象。从这个意义上讲，改革的进展还取决于对成本的控制，成本最小化改革战略较易深入。就银行体系的改革来讲，国有银行的改革属于存量利益的再分配，而体制外银行的创建发展则是增量分配的范畴。对经济的稳定性及发展的影响则关乎改革的成本与收益。

在中国金融体制变迁过程中，一般均衡式的改革就是对居于垄断地位的国有银行进行整体性的改造。由于一般均衡式改革需要以一致同意作为前提条件，则国有银行的整体改造需要以与其有关的利益各方，包括中央和地方政府、居民、银行和国有企业等的一致同意为前提条件，改革难度大、成本高，在给定其他方不改革的前提下，没有哪一方愿意由于先行动而率先承担改革成本。因此，采用公共选择的一般均衡方式对我国银行业市场化求解几乎是不可能的，因为“原本就无解可求”（张杰，1998）。

在这种情况下，通过市场交易的方式进行局部均衡式的改革成为可选择的改革路径。我国的银行业改革采取了“体制外增量改革”的局部均衡式改革方式，即伴随多种非国有经济成分的活跃，国有商业银行的旁边或中间产生出一块基本以市场经济为依托的商业性金融机构，解决非国有经济主体的融资问题。在国有商业银行垄断地位不发生变化的条件下进行边际调整，通过扶植新兴股份制商业银行和城市商业银行的发展，逐步增大金融资源配置中市场化的份额。由于新兴金融机构资产规模较少且呈分散化，对社会的渗透力和辐射力较弱，因此制度创新的难度低而安全系数高。与“体制外”变革相对应的是“体制内存量改革”，即国有商业银行存量分解过程。之所以迟迟没有触动这一敏感区域，在于政府力图寻求最小化成本改革路径。因为一旦体制内存量释放，政府将面临昂贵的改革成本：如宏观调控失灵的成本，中央财政收入锐减的成本，扩大地区间差异的成本，大量的失业成本等等。在未取得预期收益之前，成本难以预付，因此“体制外增量”变革呈现的“渐进”特征避免了“存量分解”的激进改革引起“J形曲线”或“L形曲线”的后果。这正是增量改革模式的高明之处。随着中小银行竞争实力的不断提高，资源配置的市场化程度也不断提高，国有银行对居民的“亲和力”不断下降，无形之中降低了金融业变革的阻力。可见，由于面临成本约束，中国金融改革必须走与渐进式经济改革相合拍的渐进式改革道路，通过“次优选择”达到帕累托改进，从而使改革的制度成本降至最低。并且中国制度性改革最成功的经验是在改变了计划制度的同时维护了既存利益格局。

从产权变迁角度来看，银行“体制外”增长严格意义上只是我国银行制度变迁的阶段性创新，从参与人增加的角度来看，是地方政府与其他政治势力参与到银行制度的博弈。体制外增量改革路径的选取蕴涵着重要的产权变迁的内容，即经济体制的变迁客观上要求政府做出有限退让，奏响了产权向多样化发展的序曲。

一方面，银行制度呈现出供给不足。由于我国金融制度一直是强制性制度变迁，长期积累产生了制度的供求不平衡。制度供给不足要求政府做出一定的退让，即在制度性契约的签订中出让部分谈判能力。张杰（1998）指出，“国家退让主要导因于国有产权的内部因素，因为经济的低效率使垄断产权形式的成本收益结构在逐步发生不利于国家的变化，即经济的低效率最终也影响到国家对租金最大化的追求，因此，国家退让首先是国家效用函数内生出来的”。特别是启动经济改革的基本思路，在经济域是从计划转向市场，其本质是政府放弃在经济生活中的绝对控制权。与“放权让利”相比，政府在金融领域的退让程度要小得多。经济领域的变革过程中，微观主体一定会要求相对应的银行领域的组织创新和产权创新。如果依据有限理性的假设，政府选择了渐进式改革，正是为了在变革过程中因享有控制权而获得相机抉择的机会。经济改革启动后，经济领域产生了巨大变化，减税政策充分驱动了地方政府，地方经济增长取得了巨大成功，而能成为控制器的只能是银行体系的控制权。

另一方面，存在着高效的新参与者：地方政府和其他政治势力。农村信用社和城市信用社的建立，是中央政府在金融领域的退让。在银行领域，中央政府的退让不仅在于对银行的控制力的弱化，还表现在制度变迁中出让了部分主导权。所以，在银行体系的迅速形成中，地方政府和其他政治势力逐渐成为了制度创新的一个主要角色。在张杰（1998）所描述的金融制度结构中，地方政府基于其中央政府最强有力的代理人的功能，成为“金融制度中间结构”的创造者。在我国的经济改革过程中，从财政分配、区域治理等相关的“暴力潜能”分配来看，地方政府获得了边际增加的权力。地方政府与其他政治势力在金融制度中成为制度性契约的提供者，并逐渐在契约结构的谈判中获得增大的谈判能力，这是改革的必然趋势。中央政府牺牲了非常小的金融控制权，却获得了一个相对有效率的银行组织体系，使银行体系具有更强的功能效用。

总之，从改革的本质上考察，体制外增量改革提高了中国金融机构的多样化与普及化程度，增强了金融机构资产对公众的吸引力，完善了中国金融业在国有商业银行垄断结构下所稀缺的金融服务功能，积极有效地配置了非国有金融资源。

3.3.4　体制外银行体系增量改革实践

体制外多元化银行金融中介机构的建立，标志着中国银行业体制外以增量为主的渐进性改革方案的确立和实施。改革过程中同时伴随着多方面的创新活动，如在产权制度上突破了单一产权形式，多元化的产权结构初步形成；在管理制度上，建立了董事会、监事会、股东代表大会为主体的“三会”制度，形成了较为科学的公司治理结构。同时，市场化的运作机制雏形开始形成，初步建立了以盈利性为中心的经营思想，实行了较严格的法人授权制度和动、压力兼容的人才激励机制。但是作为增量改革的微观经济主体——非国有的新型股份制商业银行、地方商业银行及信用社等，在整个改革的进程中主要是以被动接受者的形式出现，制度的制定和实施几乎都是自上而下展开的，这些新型机构都只是贯彻者和执行者。

1.股份制银行的先行示范改革

发展股份制商业银行，进行体制外改革模式探索，丰富所有制结构，完善银行体系。我国的股份制银行主要成立于20世纪80年代末至90年代中期。作为新生的金融制度安排，其设立初衷是想引入股份制的现代企业制度，形成比较完善的公司治理结构和商业化运作模式，借以通过增量改革模式作为体制外银行的介入，在国家的金融行业垄断中导入竞争机制，从而增进整体金融效率。通过引入股份制带来“鲶鱼效应”，为体制内金融改革提供动力，促进中国金融制度的变迁。

以1986年交通银行的重新组建为标志，开始陆续建立了一批全国性或区域性的股份制商业银行。为了促进地区经济发展并深入地参与国际经济循环服务，1986年8月中国招商银行成立；1987年2月由中国国际信托投资公司发起成立中信实业银行，同年12月深圳发展银行正式成立；1988年6月成立广东发展银行和福建兴业银行；1992年由中国光大集团发起成立中国光大银行，由首都钢铁总公司发起成立华夏银行，使得产业资本和金融资本更深层地融合，打破了传统资金管理模式和融资渠道的制约；同样在1992年，为了开发浦东，振兴上海，更好地为长江流域服务，把上海尽早建成国际经济、金融、贸易中心城市，上海浦东发展银行应运而生。加上1987年10月成立的烟台住房储蓄银行，1987年12月成立的蚌埠住房储蓄银行，1995年成立的海南发展银行和第一家由民营企业投资组建的中国民生银行等13家股份制地方商业银行在改革的呼声中破浪而出，开始了它们金融体制改革中的使命。

表3.4　中国主要商业银行机构基本情况表

资料来源：尚明（2000），并根据有关资料进一步补充整理而成。

一方面体制外进行的股份制尝试具有探索效应。我国商业银行的建立与我国商品经济的发展分不开。新中国成立后为了建立新的经济秩序，政府通过一系列措施，在全国形成了“大一统”的银行体制。随着我国经济体制改革和社会主义有计划的商品经济体制的确立，商品经济蓬勃发展，也推动了专业银行的恢复和发展。同时，在市场经济的进一步发展中，国有商业银行也在不断地进行体制创新和经营机制的转变，朝着现代商业银行转变，但是由于它是从计划经济中脱胎出来的，带着计划经济的许多痕迹，这使国有商业银行在向市场化转变过程中带有许多非市场化的特征。为促进国有商业银行改革，保证改革平稳进行，避免触动原有利益结构，从20世纪80年代后半期开始发展新型股份制商业银行及一大批股份制的城市商业银行，为国有银行的改革进行探索。

另一方面股份制银行还具有期望示范效应。按照金融体制改革的整体设计，在我国建立股份制商业银行主要有两个目的，其一是要在四大国有商业银行为主体的传统体制之外建立新的银行机构，通过竞争主体的扩大，提升银行业的市场竞争水平，促进银行业竞争机制的形成和整体服务水平的提高。其二是要通过对商业银行实行股份制这种现代企业制度形式，在商业银行内部形成“股东大会—董事会/监事会—经营者”的法人治理结构，从而对上可以挡住来自政府的干预，有利于政企分开，对下可以形成对银行经营者的产权约束，解决由于银行内部所有者缺位而引起的“内部人控制问题”，使股份制商业银行能够真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场主体，实现股份制商业银行的政企分离，形成股份制商业银行的自我约束机制。股份制商业银行的建立与发展，打破了计划经济体制下国家专业银行垄断金融业的局面，形成了多层次、多类型的金融机构组织体系，有利于营造功能齐全的金融服务体系。

相对于四大国有商业银行，股份制商业银行公司化为股份有限公司的形式，并按照国际惯例和现代企业制度的基本要求，初步建立起了公司制的法人治理结构，包括建立股东大会、董事会和监事会制度，有效地实现了所有权和经营权的分离，较早地推行了资产负债比例管理和风险管理，不断加强贷款过程中审贷分离制度、贷款审查委员会制度、抵押担保制度和信贷资产质量管理责任制度；参照国际惯例并结合实际情况，逐步推行五级信贷资产分类和考核办法，按照审慎会计原则改革呆账准备金提取和核销制度，完善资本补充机制；推进人力资源管理和劳动工资制度改革，逐步建立有效的激励机制。为此，股份制商业银行被认为是按照市场原则建立起来的最具生命力和竞争力的国内银行。在体制外培育该先进的银行发展模式，可以从一个侧面为国有银行的改革提供示范作用。

2.城市金融的配套兴起

20世纪80年代后期成立，为城市私营、个体经济提供金融服务的城市信用合作社是城市商业银行的前身，它们是由企业、居民和地方财政投资入股组成的，属于股份制商业银行。1979年我国第一家城市信用合作社在河南成立。1983年开始，郑州、沈阳、长春等城市先后试办了一批集体性质的城市信用合作社。当期的发展具体可划分为两大阶段（艾仁智，2005）：

第一阶段：萌芽阶段（1986—1991年）。

党的十二届三中全会确定了我国以城市经济体制改革为中心，推动了城市各行各业的改革，形成了第一批城市信用合作社的“吃蟹人”。当时城市信用合作社的缘起有以下特点：首先，有明显的市场需求。武汉的第一家城市信用社诞生在著名的汉正街；上海第一、第二家城市信用社产生于小商品市场的福民街街头和街尾；北京的第一家城市信用社也产生于东皇城根小商品区。其次，城市信用合作社的诞生和形成并没有整体的政策指引，无论是业务运作、人员来源、管理制度以及发展趋势，都没有清晰的政策法度。最后，从无到有，打出了一番天地。这些城市信用社成立时均因为资本金小、业务量少、营业场地狭小简陋，许多企业对它们的势力背景、业务能力都持怀疑态度；社会对它们不了解、不信任、不放心。随着改革开放日益深入，两小企业的飞速发展，城市信用社的作用越来越明显，社会终于认识到了城市信用合作社的优越性。城市信用社以优质的服务在金融界打开了自身的一番天地，增加了资本金，扩大了业务范围，以至申请开办城市信用社的部门、单位越来越多。至1991年，城市信用社已在全国各地遍地开花。

第二阶段：初创阶段（1992年初—1995年底）。

1992年在邓小平南方谈话发表和党的十四大确立了市场经济框架后，各地城市信用社联社成立，这标志着城市信用社已初步形成体系，进入了稳定的巩固阶段。至1995年城市合作银行成立前夕，各地城市信用社已拥有了一套适合自身发展的管理结构与模式。其运作方式、业务水平、服务内容都得到了国内乃至国际金融界的肯定，实际上已成为小型商业银行。到1995年我国有5 000家城市信用社，但规模小且大多失去了合作性质。为规避风险、形成规模，1995年起开始改革城市合作金融组织，由原先的城市信用合作社改组为城市合作银行。1995年7月，我国第一家地方股份制商业银行——深圳城市商业银行正式成立，标志着城市信用社向商业银行转化的合法性的确定，随后大部分城市合作银行又改名为城市商业银行。

其中特别要强调的是，地方行为是城市金融制度创新的重要推动力量。地方行为是非国有银行的重要保护因素，尽管地方对这种新的金融产权形式的保护本身也是出于自身利益最大化的考虑，但它在客观上发挥着激励新兴金融产权的创新和改变既有金融市场结构的作用。可以说，改革以来，地方性商业银行和合作银行正是基于地方政府的保护和支持才得以出现并扩展的。对于地方政府而言，要获得本地区经济增长和财税的扩展，只有两种可选的金融渠道，一是从国有银行获得信贷，另一种是从非国有银行取得信贷。在不存在后者的情况下，地方只有转向前者，即从国有银行的地方分支机构那里取得信贷支持。那样的话，地方政府就存在着强大的向国有银行寻租的动力。而事实上，很多国有银行的地方分支机构也具有与地方合谋向地方的经济部门提供信贷的倾向，因为这样对双方都有好处。因而在中央政府与地方政府的金融博弈中，中央政府不能不考虑地方的金融需求。否则国家就会付出经济增长和财政收入下降的代价。当地方提出设立地方性银行的要求时，国家在综合考虑得失后，采取了默认或批准的措施。这样做，一方面不需要国家出钱注资，另一方面可以减少地方经济对国有银行的金融需求和寻租活动，更重要的是减弱由地方与国有银行分支机构合谋对央行高能货币的扩张要求，这也是减少因此产生高风险的通货膨胀可能的需求。

而且，地方性银行的进入，催化了金融创新，促进国有银行与其自身效率的同步提升。地方性银行的设立是一种“帕累托改进”，是在地方经济部门增长后，中央和地方争夺金融资源的博弈中的均衡。地方性银行进入后是有效率的。地方银行在地方政府支持下取得进入的机会后，面临的问题是如何与国有银行竞争，而要在竞争中争取更多的存款份额与信贷市场占有率，就必须进行金融创新，也就是说，地方性银行具有创新的内在激励机制。实际上，在地方银行进入的地区，国有银行为了维护其市场占有率，大都倾向于金融的创新，在地方性银行进入程度较高的地区，国有银行也会有较高的效率。按照肖耿（1997）的研究，地方经济的所有制结构与地方工业的生产力水平密切相关。如果假设非国有经济相对国有经济的效率更高，那么一个地区市场中非国有经济的成分越高，这一地区的总体生产效率也越高。肖耿（1997）对1985年到1987年间各省份多要素生产力指数作了估算，结果是东部沿海省份114.5，内地边疆省份87.4，全国平均为100。而沿海各省份的高生产力指数基本可以用其较高的非国有经济占比作解释。比如，江苏的非国有经济占比为63.4%，广东为50.6%，山东为49.5%，福建为47.5%，全国平均为40.3%。而这些省份正好是地方性金融安排（包括民间金融）最早进入和市场占有率最高的省份。截至1996年底，8家地方性银行中就有7家位于广东、山东、上海和福建地区。浙江虽然没有地方性银行，但其民间金融却十分活跃。这些地方同时也是其他全国性非国有银行（如中信实业银行、光大银行、华夏银行、招商银行和民生银行）分支机构分布最密的地区，多种金融产权形式的进入与相互竞争，丰富着银行体系的市场结构，并共同促进了这些地区金融资源配置效率与生产力水平的提高。

3.农村金融体系的充实与发展

在股份制银行体系外，还形成了配合农村经济发展的多层次合作银行发展体系的农村合作金融。新中国成立之初，为了打击当时农村盛行的高利贷盘剥农民的现象，政府在农民群众中试办信用合作组织以调剂资金。这一制度虽是先由农民群众产生需求，然后再由国家适时供给，但从开始便是国家一手扶持操办，也即从其诞生就打上了深深的“官办”烙印。随着经济体制的改革，又有了恢复农村合作经济组织的合作制原则的要求，但在二重结构下，困难重重。农村信用社先期飞速的发展，建立起按照合作制原则进行的规范工作，呈现出机构网点普及、资金实力雄厚、支农作用显著的状态。随着经济发展、技术进步，对资金的需求越来越大，单个的农村信用社受规模限制、能力有限，且跨社区的大额支付结算、资金余缺调剂等问题均无力解决。因此，众多分散的基层信用社在客观上需要更广范围的“经济联合体”，也即组建起农村合作银行，从而也就建立起了自上而下全面配套服务于农村经济层面的农村合作金融行业。当然在这个过程中遵循着兼顾农村各地区经济发展水平和城乡一体化程度差别，进行渐进性、选择性并行的职能机构配置。1984年国务院国发105号文转发了中国农业银行《关于农信社管理体制改革的意见》，提出了把农信社办成“自主经营、自负盈亏”的群众性合作金融组织。农村合作金融的发展以贯彻合作制为根本原则，以产权明晰和权责分明为基础，以民主管理为保证，以服务“三农”为经营宗旨，建立起一个与市场经济改革和农村经济发展要求相适应的农村合作金融体系。之后，中国农业银行对农村信用合作社进行了民主管理、业务管理、组织建设等方面的一系列改革，推动了农村信用合作社事业的大发展。

1993年12月国务院《关于金融体制改革的决定》提出“根据农村商品经济发展的需要，在农村信用合作社联社的基础上，有步骤地组建农村合作银行。要制定《农村合作银行条例》，并先将农村信用社联社从中国农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。农村合作银行只在县（含县）以下地区组建。国有商业银行可以按《农村合作银行条例》向农村合作银行参股，但不能改变农村合作银行集体合作金融性质”。截至1994年，中国农业银行从以下两个方面为行、社脱钩作出了准备：一方面积极抓好行、社分设；另一方面是推进信用合作社县联社的建设，理顺行社关系。这基本上为将农村信用社联社从中国农业银行独立出来做好了准备。