地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研报告

规划计划司

(2013年12月)

为全面了解地方水利建设资金规模、来源和使用情况,深入分析中央安排投资项目的地方配套资金落实状况,更好地完成中央提出的各项水利建设任务,规划计划司会同发展研究中心开展了地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研。调研组对31个省(自治区、直辖市)“十一五”期间及2011～2012年的省、市、县级地方水利建设资金情况进行了书面调查,同时,先后赴云南、四川、贵州等地开展实地调研,与有关省水利厅、市县水利部门详细了解了水利投资情况,形成了调研报告。

一、地方水利建设投资情况

近年来,各地认真贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神,积极建立水利投入稳定增长机制,不断加大公共财政水利投入,积极争取金融支持,努力吸引社会资本投入水利建设,地方水利投资总体呈较快增长趋势。

(一)地方水利建设投资总规模

2006年以来,地方水利建设投资规模逐年增加,2006～2012年共落实水利投资12152亿元,年度投资从2006年的886亿元增加到2012年的3038亿元,年均增长率达到22.8%。2006年以来地方水利建设总规模变化有以下特点:

一是地方水利建设投资跨越了三个“台阶”。2006～2012年的7年间,地方水利建设投资总规模先后迈上了三个台阶,2007年超过1000亿元,2011年突破2000亿元,2012年达到3038亿元。特别是2011年、2012年两年地方水利投资达到5506亿元,接近“十一五”期间地方水利投资的总和。

二是中西部地方水利建设投资在全国的比重增加。2006～2012年在各地落实的地方水利建设资金总规模大幅增加的同时,东部地区地方水利投资规模在全国地方水利总规模中的比重有所降低,从2006年的56.6%下降至2012年的44.8%,而中西部地区地方水利投入增长比较快,在全国总规模中的比重增加,从2006年的43.4%增加至2012年的55.2%。

三是2011年以后地方投资超过100亿元的省份增加较多。2006～2008年,地方水利建设投资年度规模超过100亿元的仅有浙江、广东2省,2009年、2010年为浙江、江苏、广东、重庆等4省(市);2011年中央1号文件出台后,地方水利投资增长较快,2011年地方水利投资超过100亿元的省份除此前4省(市)外,又增加了河北、云南、陕西、辽宁等4省;2012年进一步增加了福建、河南、安徽、上海、江西、山西等6省(直辖市),总数达到14个。2011年后中西部地区地方水利建设投资超过100亿元的省份明显增多。

(二)地方水利投资来源情况

2006～2012年地方水利建设投资12152亿元中,财政性资金8293亿元,占68.2%;贷款1912亿元,占15.7%;外资投入42.3亿元,占0.3%,其他企业和私人投资、投劳折资等1905亿元,占15.7%(详见表1)。其中,2012年财政性资金2076亿元,占当年地方水利建设总投资3038亿元的68.3%。因此,政府财政性资金是地方水利投入的主要来源。

1.地方水利建设投资结构特点

地方水利建设投资的来源,主要有预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金、土地出让收益计提的农田水利建设资金、银行贷款、企业和私人投资以及投劳折资等渠道。从资金来源结构来看,主要有以下特点:

一是财政专项资金和预算内固定资产投资占地方水利建设投资约40%,财政专项资金的比重相对较高。2011～2012年,地方预算内固定资产水利投资较2010年均有较大增长,2011年为315亿元,较2010年增长114亿元,占当年地方水利建设投资总规模的12.8%;2012年为322亿元,较2011年仅增长7亿元,占当年地方水利建设投资总规模的10.6%。而同期地方财政专项水利资金从610亿元增长到886亿元,占当年地方水利建设投资总规模的29.2%。

二是政府性基金和土地出让收益计提农田水利建设资金占地方水利建设投资的28%左右,对增加水利投入发挥了重要作用。2011年1月1日起新的《水利建设基金筹集和使用管理办法》实行,随着地方配套政策的不断落实,2012年地方水利建设基金规模大幅增加,达到344亿元,分别比2010年和2011年增加138亿元、96亿元,占当年地方水利建设资金规模的11.3%。除水利建设基金外,南水北调建设基金、重大水利建设基金以及水资源费、水土保持补偿费等行政事业性收费,2012年达到311亿元,占当年地方水利建设资金规模的10.2%。同时2011年从土地出让收益中计提10%用于农田水利建设资金117亿元,2012年达到213亿元,分别占当年地方建设资金规模的4.7%和7.0%。

三是银行贷款和社会投入占地方水利建设投资的近三分之一。2011年国内贷款用于水利建设的规模为409亿元,较2010年增加40.9%,占当年地方建设资金总规模的16.6%;2012年国内贷款用于水利建设的规模为491亿元,占当年地方建设资金总规模的16.2%。企业、私人投资以及群众投工投劳折资等社会投资,2011年为315亿元,2012年达到463亿元,分别占当年地方建设资金总规模的12.8%和15.2%。

2.省和市县级水利建设投资来源特点

从地方水利建设投资的省、市、县级投资来源来看,主要有以下特点:

一是省级和县级投入为地方水利建设投资主要来源,市级投入相对较少。从投资规模和所占比重来看,2012年地方建设资金3038亿元中,省级1168亿元,占38.5%;市级653亿元,占21.5%;县级1216亿元,占40%。

二是省级投入在地方建设资金规模中所占比重有所下降,县级有所增加。省级水利建设投入从2010年的41.0%下降至2012年的38.5%;市级投入所占比重基本未变,保持在21.5%左右;县级投入所占比重有较大增长,从2010年的37.2%增长到2012年的40%。

三是省级、县级水利建设资金中财政投入比重高,市级利用贷款较多。省级水利建设资金中,财政性资金占83.4%,银行贷款和企业投资等,分别占11.5%和5.1%;县级水利建设资金中,财政性资金占38.9%,其余为银行贷款、企业投资及群众投工投劳折资等投入。市级水利建设资金中,银行贷款占31.6%,财政性资金占32.2%,其余为企业投资等社会资金。

3.地方水利建设投资超过100亿元省份投资来源特点

2012年,地方水利建设资金规模超过100亿元的14个省份投资来源各不相同。

一是6个省份的省级水利投入占地方水利建设投资比重较大。2012年,山西、辽宁、上海、河南、云南、陕西等6省份省级投资占地方水利建设资金的40%以上。如云南省级投入占68.8%,其中省级贷款占总投入的25.9%;上海市省级投入占56.3%,主要是财政专项资金。此外,山西、陕西省级投入占45.4%和41.2%,主要是省级政府性基金用于水利建设。

二是广东省市级水利建设投入较多。2012年,广东省地方水利建设资金以市级投入为主,占本省总投入的43.0%,主要是市级财政专项资金投入较多,占21.0%。

三是7个省份县级投入多于省级水利建设投资。2012年,河北、江苏、浙江、安徽、福建、江西、重庆等7省份地方水利建设资金以县级投入为主。如重庆市县级投入占本市总投入的77.7%,其中县级社会资本投入占25.9%,县级贷款占总投入的20.6%;安徽、河北、福建等省县级投入分别占本省总投入的52.8%、50.5%和48.1%,均以县级社会资本投入为主,特别是河北省县级社会资本投入达到53.8亿元,占本省地方总投入的37.3%;江苏省县级投入占53.5%,县级财政性投入占29.6%。

(三)地方水利建设资金主要投向

地方水利建设投资主要用于中央安排投资项目、省级和市县自主安排实施的项目。2012年地方水利建设投资的主要投向:

一是用于中央安排投资的项目,占地方水利建设投资规模的36.4%。2012年地方水利建设投资用于中央安排的农村饮水安全工程143.1亿元、灌区续建配套与节水改造49.5亿元、大江大河及主要支流治理215.5亿元、枢纽水源工程建设243.8亿元、水土保持7.5亿元、小型病险水库除险加固41.8亿元、中小河流治理89亿元。与中央下达投资计划应配套的地方投资相比,农村饮水安全、大江大河及主要支流治理的地方配套投资落实率高,达到94.4%和96.2%;水土保持、枢纽水源和灌区节水改造地方配套投资落实率较低,见表2。

二是用于省级自主安排实施的项目,占年度地方建设资金规模的28.7%。从实施项目类别看,东部地区主要用于险库险闸加固、泵站改造、城乡河道综合整治、农田水利等建设,如江苏省省级自主实施项目投资76亿元,主要用于城乡河道疏浚整治、水库(闸)除险加固等工程;上海市省级自主实施项目投资93.2亿元,主要用于水闸、泵站、河道综合整治、小型农田水利、水系沟通等工程;辽宁省省级自主实施项目投资26.4亿元,主要用于农田节水、河道清污封育、城市防洪、河道水毁修复等工程。中西部地区主要用于枢纽水源、中型灌区、小农水等建设,西北的青海、新疆等省区还将部分省级资金用于县市水利前期工作。如山西省省级自主实施项目投资37.4亿元,主要用于枢纽引水、水电站、小型水库除险加固、中型灌区、水土保持等工程,其中枢纽和引水工程、水电站投资达到17.6亿元,占47.1%;云南省省级自主实施项目投资70.0亿元,主要用于水源工程、干支渠防渗、小型水库除险加固等,其中水源工程投资达到43.9亿元,占62.7%;陕西省省级自主实施项目投资30.2亿元,主要用于水资源配置、小型农田水利、煤油气水土流失补偿费水土保持等项目;青海省省级自主实施项目投资12.1亿元,大部分用于水源工程建设和项目前期工作;新疆维吾尔自治区省级自主实施项目投资22.8亿元,主要用于水库和引水工程建设、农业高效节水以及大中型枢纽水源工程前期工作补助。

三是用于市县级自主实施的项目,占年度地方水利建设资金规模的31.9%。从实施项目类别看,包括河道治理、水源工程、水土保持、小型农田水利等。如江苏省市县级自主实施项目投资101.2亿元,主要用于城镇防洪排涝、水系连通、小型农田水利、水环境整治与水生态修复等工程。浙江省市县级自主实施项目投资85.1亿元,主要用于水库除险加固、河道堤防、海塘加固、重点水源、农村饮水、农村河道整治、滩涂围垦等工程。河北省市县级自主实施项目投资85.2亿元,主要用于河道清淤、堤防加固、供水工程等项目,其中唐山迁安滦河综合开发工程防洪筑岛、河道治理工程投资高达50亿元。江西省市县级自主实施项目投资37亿元,主要用于城市防洪、河道湖泊整治、农田水利等建设。云南省市县级自主实施项目投资15.1亿元,主要用于小型水源工程、小型农田水利建设等。陕西省市县级自主实施项目投资38.4亿元,主要用于河道防洪、水库建设等。

二、存在的问题

通过调研,目前地方水利建设资金在统计口径、政策落实、安排使用等方面存在以下问题。

(一)调研填报数据与统计公报数据存在一定的差别

从调研规模与统计公报的规模来看,2006～2012年调研规模大于统计规模,最小的2006年相差261.3亿元,最大的2009年相差603.9亿元。从2012年各省份地方水利建设投资来看,除山西、广东、贵州、青海等4省、新疆兵团以及青岛、厦门市调研规模与统计公报规模基本相当外,北京、内蒙古、黑龙江、山东、湖南、四川等6省份调研规模小于统计公报规模较多;天津、河北、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、河南、重庆等省份调研规模大于统计公报规模较多,有的调研规模甚至超过统计公报规模50%以上。

(二)部分省份地方资金未优先用于中央安排投资的项目

从2012年来看,各地实际用于中央安排投资项目的地方配套仅占地方水利建设投资规模的36.4%,地方配套投资落实率为80.9%。一些省份地方水利建设投资虽然较大,但在安排年度地方水利建设资金时,未按照中央要求优先用于中央安排投资项目的地方配套投资。如河北省,2012年中央安排投资项目应落实地方资金62.1亿元,实际落实52.9亿元,占当年地方水利建设资金144.5亿元的36.8%。云南省2012年中央安排投资的项目应落实地方建设资金64.3亿元,本次调研的落实规模为40.0亿元,而当年地方资金落实总规模为125.2亿元,其中自主实施项目85.1亿元,且有30.0亿元为财政性资金。新疆维吾尔自治区2012年中央安排投资的项目应落实地方建设资金26.4亿元,本次调研的落实规模为21.6亿元,其中省级自主实施项目财政性资金20.7亿元。

(三)有的省份地方水利建设资金落实存在一定困难

由于地区间经济社会发展水平不同,地方财政投入水利建设的能力也有差异,特别是西部贫困地区、边疆地区、少数民族地区的财力有限,虽然国家在安排中央补助投资时已考虑区域经济实际,对东、中、西部地区采取不同的补助政策,但有的地区地方水利建设资金足额到位仍存在实际困难。如贵州省2012年中央安排投资的项目应落实地方建设资金37.3亿元,实际落实28.8亿元;宁夏回族自治区2012年中央安排投资的项目应落实地方建设资金13.7亿元,实际落实6.8亿元;两个省份地方自主实施的项目投资皆较少。

(四)有关政策还未落实到位

目前,多数省份都已规定从土地出让收益中计提一定比例资金用于农田水利建设,出台了水利建设基金征收和使用实施细则或管理办法。从实际落实情况看,2012年各地共落实从土地出让收益中计提用于农田水利建设资金213亿元,远未达到测算的全年土地出让收益计提规模。同时,部分省份水利建设基金征收落实不到位,如上海、江西、湖北等省份2012年应计提基金和实际计提基金之间差距较大。

(五)金融支持和吸纳民间资本投资水利作用发挥不够

近年来,地方水利建设贷款总量有了较大增加,但区域之间不平衡,有的地方如四川、湖南等水利建设大省,水利建设利用贷款规模还较少。同时,水利企业发行债券、水利项目收益权质押贷款等政策也有待进一步落实。在吸引民间资本投资水利建设方面,北京、福建、湖北、山西、广东、重庆、云南等省份在水源建设、水土保持、城市河道治理等领域引入民间资本投入,还有许多省份吸引民间资本投入水利建设较少,建设领域还较窄。

三、有关对策建议

按照2011年中央1号文件提出的建立水利投入稳定增长机制的要求,认真落实水利部深化水利改革的举措,提出如下对策建议:

(1)加大公共财政对水利投入力度,地方财政性资金要优先用于中央安排项目的配套投资。由于水利具有很强的公益性、基础性、战略性,为适应工业化、城镇化、农业现代化发展的需要,不断提高水利保障能力,各级政府都要将水利作为公共财政投入的重点领域,进一步加大水利建设的投入力度。同时,地方政府在安排财政性资金时,要优先保障中央安排项目的配套投资需求。

(2)增强水利工程融资的能力,积极吸纳民间资本参与水利建设。目前,中央财政用于水利工程贴息的额度1亿元左右,主要用于骨干水利工程。针对水利工程公益性强、偿还能力较弱的特点,积极商财政部争取中央财政对水利建设项目财政贴息规模,扩大财政贴息支持的范围。同时,借鉴美国、日本等国家基础设施建设提供长期低息贷款或无息贷款的经验,分类制订不同性质水利工程的贷款政策,对于公益性水利工程建设,提供30年以上的长期无息贷款、低息贷款,或通过财政贴息方式降低贷款利率;对于具有防洪、灌溉等公益功能并有一定经济效益的供水和发电等水利工程,适当降低贷款利率,延长贷款期限,建设期免还本息,解决水利建设资金缺口问题。此外,继续抓好鼓励和引导民间资本参与农田水利、水土保持工程建设两个实施细则的落实,尽早研究出台鼓励和引导民间资本参与跨流域调水和水资源综合利用工程建设的政策,鼓励和引导社会资金以合资、独资、特许经营、政府购买服务等方式参与水利工程建设。

(3)进一步明确中央安排投资项目的地方配套资金责任,强化监督检查。目前,枢纽水源、大型灌区改造与建设,以及大部分面上项目地方配套投资落实率较低。对于枢纽水源、大型灌区改造与建设等骨干工程,将配套投资落实率作为安排年度投资计划的重要参考,并在下达计划中明确省级政府落实地方配套的责任。对于面上项目投资,按照责任、权力、资金、任务“四到省”的原则,进一步明确省级政府资金落实、建设管理、任务完成、监督管理等的责任主体地位,特别是国家级贫困县、集中连片贫困地区,在下达中央投资计划时,商有关部门明确省级应承担贫困地区县级配套资金。同时,加强对中央安排投资项目地方资金落实情况的检查和稽察,并联合国家发展改革委、财政部对各地投资落实和任务完成情况进行通报。加强中央水利投资计划执行情况的考核,对于执行进度慢、地方配套投资不落实的地区,在项目审查审批、年度中央投资安排上切实落实惩处措施。

(4)加强统计工作,提高统计质量和统计口径的一致性。结合水利统计报表制度,进一步明确、细化地方水利建设资金统计口径和方法。对“投资落实”、“统计口径”和“统计来源”进一步明确和细化,保障数据口径一致。建议将水利建设投资统计月报年报指标进一步细化,避免重复调查和统计,减少工作量,逐步引导和协助地方建立水利建设投资项目台账表。

调研组成员:

规划计划司:汪安南　张祥伟　李　明　张　辉　徐　吉

发展研究中心:乔根平　张　岚　齐　飞