关于浙江沿海地区排涝规划情况调研报告

规划计划司

(2013年10月)

按照矫勇副部长关于浙江沿海地区防洪排涝问题的批示精神,规计司会同水规总院有关专家,赴浙江省宁波、台州、温州等遭受“菲特”台风强降雨灾害严重的地区进行了调研,重点了解这些地区防洪排涝减灾体系中存在的主要问题、成因和下一步规划治理的主要措施。

一、洪涝灾害特点及主要成因

浙江省沿海三大平原地区主要包括杭嘉湖平原(苕溪、运河水系),萧绍宁平原(钱塘江南岸)和温台平原(椒江下游的温黄平原,瓯江、飞云江和鳌江下游的温瑞、瑞平、南港等温州滨海平原),土地面积仅占全省国土面积的19%,而人口、耕地、国内生产总值分别占全省的70%、50%和80%,是浙江省经济要素集聚地区。其洪涝灾害特点和成因主要有以下四个方面:

(一)台风、暴雨、海潮叠加,洪涝灾害频繁发生

新中国成立以来,沿海地区受台风影响170余次,其中影响比较严重的有40多次,平均1～2年一遇。近几年,洪涝台风灾害呈现频率高、强度强、影响广、损失大的特点,突发性、反常性、不可预见性日益突出,2004年以来有8次强台风造成严重洪涝灾害。受强台风影响,持续暴雨强度高,波及范围大,加之高潮位顶托,往往造成严重的洪涝灾害。今年“菲特”台风造成浙江全省面雨量达207mm,为1949年以来台风过程降雨量第三位,单日面雨量149mm,超过历史最高纪录。宁波市达307mm,其中余姚市达527mm,为百年一遇。甬江、杭嘉湖东部平原发生了超历史最高水位的洪水,余姚站最高洪水位达3.46m,超过历史最高水位0.53m;沿海实测高潮位全面超警戒潮位,鳌江站最高潮位达5.22m,超过历史最高潮位0.42m,且受持续强风顶托,高潮位持续时间近4h,历史罕见。

(二)平原河网地势低洼、洪涝不分,易导致大范围水淹

浙江沿海平原地面高程大多在3～5m左右,有些地区只有2m多,地势相对低洼,总体呈南高北低、东高西低,河网较为密集,既要承泄山丘区洪水,又要容纳当地降雨,难以严格区分洪灾和涝灾。由于地势影响和排水路径较长,往往处在水系上游的平原区遇暴雨时涝灾较滨海地区更为严重,比如余姚县就位于宁波甬江上游支流的姚江流域,杭州、台州、温州城市西部地区更容易受淹。

(三)防洪排涝体系尚不完善,现有排涝标准低

目前,沿海平原大多城市排涝能力不足10年一遇,农村不足5年一遇。近年来,沿海平原排涝工程建设滞后,且多以单项工程建设为主,缺乏对整个排涝体系的统筹规划和建设,总体排涝格局尚未形成。平原区蓄洪排涝能力严重不足,主要内涝区域问题未根本解决;一些河道淤积严重,部分堤防标准低,排涝能力不足,排涝通道不够,洪水出路不畅;一些主要保护区未形成封闭保护圈,洪水通过河道、排水管网倒灌;洪水归槽后主要泄洪河道水位持续升高,沿江水闸排涝时间有限;1/3海堤防御标准为20年一遇及以下,有350km海堤低于设计高程30cm以上;上游部分山区水库尚未实施,洪水调蓄能力仍有待提高。

(四)洪涝水滞蓄空间缩减,经济损失巨大

沿海平原老城区地势低洼,原来的排涝标准就已偏低,随着城市范围迅速扩展,蓄滞洪涝水的区域减少,涝水越发向低洼的“城中村”集中。城市发展中对河道调蓄、连通功能重视不足,存在侵占河道现象;城市市政规划建设(竖向标高、排水系统布设)未充分考虑防洪排涝要求,与河道排涝能力不相匹配;涉河桥梁、码头阻水严重,降低了河道行洪能力;城市规划、国土利用、园区开发、重大基础设施建设等大多未进行洪水影响评价,防灾减灾能力不足,严重影响区域防洪排涝安全。“菲特”台风造成全省经济损失约580亿元,1050万人受灾,其中宁波市直接经济损失333亿元,受灾人口248万;温州市直接经济损失72亿元。

在防御今年“菲特”台风灾害中,宁波市遭受严重损失,主要原因:一是暴雨组成最为不利,姚江流域为百年一遇,奉化江流域50年一遇,甬江整个流域为百年一遇。在退水过程中,由于河流和地势影响,奉化江洪水先排向下游,导致姚江流域洪水下泄缓慢,持续1周左右才排完;二是缺乏治本措施,现有排水格局和排涝能力难以很快将涝水排出,河道行洪能力跟不上,强排措施用不上,没有蓄滞洪水空间,只能束手无策,陷于被动。

温州市和台州市相对较为主动,主要原因:一是提早布置准备,并持续保持警戒状态,特别是在台风正面登陆后,为预防后续的东风波可能带来的强降雨,仍持续保持警戒,没有松懈;二是重大水利工程起到关键作用,温州有些城镇由于近期建成的防洪和应急排涝工程投入使用,尽管遭受强降雨,但永嘉县城历史上首次未出现受淹,鹿城七都岛以往万人转移的情况未出现,温州市区洪涝灾害最严重的三溪片区首次没有出现严重的内涝灾害,治涝效果明显。

二、沿海地区排涝规划和建设情况

针对今年“菲特”台风给沿海平原地区造成严重的经济损失和较大的社会影响,浙江省委、省政府以及沿海地区加快治理洪涝灾害的决心很大,社会各界要求根治水患的呼声很高。浙江全省及有关地市自“十五”以来在基本完成千里堤防、千里海堤、千库保安等建设任务的基础上,本阶段把防洪除涝、改善水环境作为重点任务,坚持科学治水,高起点规划、高标准建设,下大力气解决区域洪涝灾害。按照浙江省委书记夏宝龙提出的“重整山河”、全面打好治水攻坚战的要求和矫勇副部长关于浙江沿海地区防洪排涝应研究治本之策的批示精神,浙江省水利厅已着手编制《浙江省沿海地区排涝工程规划》,有关地市也在已有工作的基础上,提出进一步完善沿海平原排涝格局、加大投入集中治理的目标和措施。

(一)规划治理目标和主要措施

调研了解,本次规划初步确定的排涝治理标准为:城区排涝标准20年一遇24h降雨不受灾,农田排涝标准10年一遇3天暴雨4天排出。围绕“上蓄(分洪、滞蓄)、外挡、中疏、下排”的防洪排涝体系格局,提出的主要排涝措施有:一是恢复和提高水面率,增加平原河网地区水域调蓄空间;二是通过提高现有骨干河道行洪能力、拓建新的行洪通道,形成平原排水格局;三是实现高水高排、低水低排,增加山前快速排洪通道,满足不同区域防洪排涝和水环境改善等需求;四是在有条件的区域,增加强排能力;五是在部分流域建设必要的山区水库调蓄洪水;六是预警预报等非工程措施。

(二)沿海平原规划排涝格局和治理项目

宁波平原(主要为宁波市),目前提出的方案主要经姚江、奉化江汇流至甬江东排入海,妥善安排涝水出路,形成北排杭州湾、东入东海、城区大包围强排的治涝格局。宁波市提出,甬江实行全线河道治理和堤防加固,实行河道全封闭方案。余姚市提出所在的姚江流域考虑新建两条北排杭州湾通道:一是通过陶家路江、临海大浦、闸泵工程、西导工程等北排杭州湾工程;二是通过慈溪四灶浦拓浚工程、东横河拓疏工程等北排杭州湾工程。此外,扩大东排工程还考虑研究姚江二闸工程、慈江—沿山干河、镇海东排等工程。余姚市提出城区大包围强排工程。

温瑞平原(主要为温州市),排水格局为北排瓯江、南排飞云江、东入东海,同时充分利用河湖水面调蓄。北排工程包括温瑞塘河整治工程,龙湾永强塘河整治工程,鹿城西片北排工程等;东排工程包括环大罗山蓄涝排洪工程,瑞安市东排工程等;南排工程包括瑞安市南排工程;滞蓄工程包括金海湖调蓄工程、三垟湿地、瑞安滨海新区湿地、龙湾东湖湿地等。

温黄平原(主要为台州市),增加向北、向东和向南排水出路,形成北排椒江、东入东海、南排乐清湾的治涝格局。北排工程包括东官河综合整治工程和栅岭汪隧洞工程等;东排工程包括洪家场浦工程、青龙浦工程等;南排工程主要包括湖漫隧洞工程和温岭骨干河道排涝工程。

萧绍平原(主要为绍兴市),充分利用河湖水面调蓄,妥善安排涝水出路,形成北排钱塘江、西出浦阳江、东入曹娥江的治涝格局。北排钱塘江工程包括萧山城区强排工程、萧山机场外围排涝工程、上虞市虞北平原扩大北排工程等;东入曹娥江工程包括绍兴市新三江闸排涝配套河道拓浚工程;滞蓄工程包括大江东调蓄工程、绍兴市“六湖”水系连通及综合整治工程。

杭嘉湖地区(主要为嘉兴和湖州市),进一步完善“北排太湖、东排黄浦江、南排杭州湾”的防洪排涝格局。“菲特”台风太湖水位不高,平原河网水位与太湖水位差超过1.0m,暴露出入湖溇港淤积、河道狭窄对排水入湖的影响。南排工程各枢纽泵闸在排涝过程中,由于部分闸门老化严重而未能正常开启,导致未能充分发挥其外排能力。因此,迫切要求加快实施扩大杭嘉湖南排工程、平湖塘延伸拓浚工程、太嘉河工程、杭嘉湖地区环湖河道整治工程、苕溪清水入湖工程等5项流域外排工程建设,以控制平原河网洪水位。

(三)有关地市近期加快治理的安排和打算

宁波市提出,力争通过6年(两个三年)的努力,投入300亿元,基本达到标准内洪涝水设防要求。重点实施甬江治理项目,突出堤防整治工程、河道整治工程、沿江闸泵工程和上游分洪工程四类。一是尽快完成甬江上游两大支流姚江、奉化江等堤防建设,实现外江防洪封闭;二是实施平原河道治理及沿甬江强排工程,减轻市区排涝压力;三是推进余姚城市防洪排涝工程建设,提高排涝能力;四是实施姚江和奉化江上游分洪工程,减轻甬江干流防洪压力。

温州市提出,力争通过8年的努力(一年打基础、三年求突破、五年见成效、八年基本建成),投入1000亿元,到2020年基本建成“美丽浙南水乡”,重点是水环境治理、防洪除涝和保障饮用水安全。防洪除涝方面主要是全面推进瓯江、飞云江、鳌江三大流域综合治理,加大平原区防洪除涝能力建设,估算总投资490亿元。

台州市提出,“十二五”期间加快10项温黄平原防洪排涝骨干工程建设,总投资约160亿元,其中有2项工程在建,8项工程前期工作正在加快推进。

三、有关认识和体会

浙江沿海地区台风暴雨灾害多发,排涝问题十分突出,长期以来已形成基本的排涝治理格局。针对近年频繁发生的严重涝灾所暴露出的薄弱环节和突出问题,结合各地实际,进一步完善沿海地区防洪排涝体系,从根本上提高防洪排涝能力十分必要和紧迫。通过调研,我们对本轮排涝规划编制有以下几点初步认识:

第一,应立足于统筹规划。沿海地区防洪排涝是一个体系问题,统筹规划、综合治理是关键。要分流域、分区域,从历史洪涝灾害、风暴潮组合、经济社会发展对排涝的新要求,分析沿海地区平原排涝需要解决的突出问题和薄弱环节,合理确定排涝治理标准,复核流域和区域产水量,做好洪涝水出路安排。要统筹流域和区域、外洪和内涝、骨干河道与城市排水系统等,按照保护对象的重要性,综合考虑提高河道行洪能力、建设站闸实行强排、加强城市雨水渗滞措施、沿山快速排洪通道、河口建闸以及非工程措施,深入论证各类措施的可行性和实施效果。

第二,应突出治本之策。沿海地区都提出了很多排涝治理措施,有些工程措施尽管排涝效果明显,但由于受到技术、投资、土地、环境等因素制约,过去一直未能实施。本次规划和建设中,余姚市提出开辟两条北排杭州湾通道、建设姚江二闸、建设城市包围圈等措施,尚需通过规划深入研究论证;甬江河口建闸问题复杂,尚未提上日程;温州、台州有些地方通过开挖隧洞,线路一般在几公里,排涝效果明显;温州考虑建设鳌江、楠溪江河口大闸,用于提高防洪供水能力和改善水环境。一些地方还提出强排、滞蓄等措施,力求达到综合治理效果。

第三,水管理体制影响治理方案多措并举。调研中了解到,沿海地区有关地市均没有实行水务管理,造成水利和城市排涝脱节。有些地市排涝规划中,水利部门多侧重考虑河道治理、闸站等常规治理措施,对蓄滞洪场所、城市排水系统、提高重要设施防涝标准、洪水风险管理等措施考虑不够。有些地市由于政府领导重视,在排涝规划中能够综合考虑水利、城建、土地利用和改善水环境等,提出利用湖泊、平原水库、城市低洼地等蓄滞洪水的措施,城市排涝通道与河道治理能够协调考虑。

第四,占地指标问题影响骨干治理项目的立项程序。浙江沿海地区大多土地资源十分紧缺,尽管在治理工程投资方面主要以地方为主,但因一些新开排洪通道或蓄滞洪场所占地规模较大,地方希望有些骨干项目到中央立项审批,以便解决工程用地指标问题。

调研组成员:高敏凤　易越涛　蒋　肖　张艳春