水利基层单位党风廉政建设调研报告

董　力

(2013年11月)

为全面了解水利基层单位党风廉政建设状况,驻水利部纪检组监察局结合中央巡视组反馈的意见,有针对性地开展了面向全国水利系统基层单位党风廉政建设情况的专题调研。调研以问卷调查、召开座谈会和下基层实地调研等形式进行。2013年11月27日至12月12日,部党组成员、驻部纪检组组长董力一行5人先后赴陕西、江苏、河南及黄河水利委员会,深入7个市、县水利部门,召开11个座谈会,与省水利厅领导及有关处室负责人、市县水利(水务)局长及纪检监察部门负责人进行深入交流与探讨,详细了解水利基层单位党风廉政建设状况。驻部组局还就调研内容召开了11个省(区、市)水利纪检监察部门负责人座谈会,听取了部机关5个司局主要负责人的意见建议,对全国水利系统省级水利部门印发书面调研通知、共收到44份调研报告,向5个省的县(市)水利局领导班子发放调查问卷2211份。现将调研情况报告如下:

一、基层水利建设项目与资金管理情况

自2011年中央1号文件出台后,水利建设事业进入改革的大发展时期。党中央、国务院高度重视水利工作,把水利作为国家投资的主要方向,国家在水利投资的投入逐年增长,随着防汛抗旱减灾体系、农村水利基础设施体系和水资源安全保障体系的不断完善,水利建设项目明显增加。从调研和问卷调查来看,因各省区市情况不同,这两年全国水利建设完成项目和在建项目分布不均,有的省多达上万项,有的省少则百余项。全国水利建设项目基本建在基层,除少数大型水利项目由流域机构或省(区、市)水利部门组织实施外,约80%的水利建设投资和90%的水利建设项目由县级及以下基层组织实施。在水利项目建设投资上,基层水利建设任务十分繁重,全国平均每个县每年水利投资达到2亿元的规模,少的有5000万元,多的有10多亿元。在资金构成上,东部经济发达地区,水利建设投入高于西部欠发达地区,资金来源主要依靠地方财政支持,西部主要依靠中央和省里的投资。在资金管理上,各省区市各级水利部门都采取了严格科学的措施对水利资金的管理进行规范和约束,保证水利基本建设资金安全,保证资金效益得到充分发挥。一是严格进行项目规划,严谨工程项目实施;二是完善管理制度,规范专项资金管理。三是严格资金管理使用,开立专用银行账户对资金实施监管,资金收支专款专用,独立核算。从目前看,因监管得力,没有发现资金挪用、挤占、滞留、虚报、假报以及资金浪费等问题,基层水利建设项目得到健康发展。

二、基层单位党风廉政建设情况

党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。基层党风廉政建设是基层党的建设和国家政权建设的重要内容,在党风廉政建设和反腐败工作全局中具有基础性地位,发挥着非常重要的作用。近年来,各级水利党风廉政建设工作成效显著,创造了很多典型经验,营造了廉政文化氛围,增强了干部廉洁从政意识,创新了监督理念,在部分重点工程建设项目派驻监察室纪检监察员制度方面进行了有益探索。以下是水利基层单位党风廉政建设的基本情况。

(一)基层单位纪检监察机构的设置情况

通过调研,我们了解到,目前全国水利基层单位纪检监察机构和干部队伍自身建设虽有加强,但还不够健全。根据对2211份问卷调查的统计,纪检监察机构大部分都是与办公室或人事等部门合署办公,只有少数发达地区的水利部门设有独立纪检监察机构,约占30%。纪检监察力量也比较薄弱,专职人员很少,基本都是兼职。基层党风廉政建设工作的开展也有一定的难度。纪检监察机构设置不合理、人员编制配备不到位、力量薄弱的现状在一定程度上严重制约和影响了纪检监察工作的有效开展。

(二)基层单位党风廉政建设工作的主要做法

近年来,水利系统各级纪检监察组织在各级党组织的领导下,克服人员少、任务重等困难,紧紧围绕水利中心工作,坚持党要管党、从严治党,以全面落实党风廉政建设责任制为核心,坚持把党风廉政建设与各项业务工作一同落实,以确保工程安全、资金安全、干部安全为抓手,突出重点、注重创新,深入推进党风廉政建设,为水利事业又好又快发展提供了有力保障。从对2211名县级水利部门领导班子成员的抽样调查问卷统计结果看,90%的人对党风廉政建设工作满意,80%的人认为加强基层单位党风廉政建设工作很有成效。

1.全面落实党风廉政建设责任制,认真履行“一岗双责”。水利各级基层单位按照上级党风廉政建设工作会议精神的要求和部署,以党风廉政建设责任制为龙头,明确各级领导干部的责任,形成了一级抓一级,层层抓落实的工作局面。一是抓党风廉政建设责任制的落实。水利系统约有3/4的县级水利部门根据上级要求,制定了本单位的《落实党风廉政建设责任制的实施办法》,明确责任,抓好落实。二是认真履行“一岗双责”。约有四分之三的县级水利部门党委年初与本单位机关各部门负责人及所属单位主要负责人签订了党风廉政建设责任书,明确领导班子和业务部门在抓业务工作的同时,负起抓好党风廉政建设的责任。三是强化党风廉政责任制考核。坚持把责任考核与业务工作同部署、同落实、同检查、同考核,结合年度反腐倡廉工作,量化考核指标,并将考核结果存入个人廉政档案,作为干部选拔任用的重要依据。例如黄委开封第一河务局每年年初下发《党风廉政建设责任制工作意见》和《开封第一河务局党组反腐倡廉工作任务分工》,对工作任务进行细化分解。明珠集团工程管理分局每年坚持与各职能部门签订《廉政目标责任书》,使各级领导干部明确了在工作中的廉政责任。

2.积极开展廉政文化教育,强化廉政意识。很多水利基层单位非常重视党风廉政宣传教育,通过举办反腐倡廉讲座、观看教育片、组织廉政书画比赛、讲廉政党课等多种形式宣传廉洁从政的政策法规,教育和引导广大党员干部崇廉尚廉、勤政廉政。有的单位开展经常性的宣传教育活动,组织干部职工观看警示教育影片,筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。例如江苏省苏州市吴中区水利局组织全局干部职工、局属各单位负责人观看《滑向深渊》、《底线》、《官箴》等廉政教育片,提醒干部职工时刻将“勤政廉政、严于律己”牢记于心、落实于行。黄委下属各基层单位把警示教育作为重要内容纳入年度党风廉政建设工作重点,定期组织观看警示教育片,学习上级下发的关于黄河系统领导干部违纪违法案件的通报,邀请专家学者或者检察部门工作人员举办警示教育讲座,组织到监狱听取在押犯人现身说法,使广大干部从中受到启发和警醒。有的单位开展廉政文化活动,多渠道、多方式的强化廉政宣传教育。海委开展了廉政文化建设示范单位,通过设立廉政文化宣传栏、廉政走廊、政务公开栏、廉政电子显示屏、廉政书柜等多种形式,开展廉政文化建设活动。

3.推进廉政风险防控,构建惩防体系。各单位积极贯彻落实水利重点领域《廉政风险防控手册》,开展了形式多样的廉政风险防控工作,针对重点领域和关键环节容易发生腐败的风险点,确定风险等级,研究制定防控措施。如淮委把水利重点领域廉政风险防控工作摆上议事日程,放到反腐倡廉建设、确保治淮“四个安全”的高度来谋划、部署和推进,并以党组文件印发实施方案,明确总体要求、基本原则、主要内容、方法步骤和工作要求,并组织开展了“沂沭泗直管水利工程维修养护管理廉政风险防控机制建设”课题研究,以水利工程维修养护实施过程为主线,以管、养、监三方责任制为核心,编制《防控手册》。湖南省长沙市望城区水务局作为县级水利部门廉政风险防控系统建设试点单位,2012年创建了县级水利工程建设领域“制度+科技”廉政风险防控系统。太湖局苏州管理局围绕太浦闸除险加固工程项目管理和资金使用等关键岗位,开展廉政风险点排查,梳理出75项廉政风险,制定了74条防控措施。直属单位水文局围绕资金资产管理、干部人事管理、工程建设管理岗位,认真分析风险表现形式,查找风险点,梳理出395项廉政风险,制定了395条防控措施。

4.注重制度建设,不断完善制度体系。各基层单位以完善内部管理机制为突破口,不断健全反腐倡廉制度体系。一些基层单位积极运用制度规范权力运行,发挥制度在反腐倡廉中的基础性作用。例如河南黄河河务局通过健全民主管理制度,创新民主监督方式和手段,强力推行“三民主一公开”,既民主理财、民主评议、民主恳谈、政务公开,将权力运行置于群众监督之下,保障职工群众的知情权、参与权和监督权。珠委各单位在廉政建设方面,普遍建立了民主生活会制度、党建工作责任制、党风廉政建设责任制实施细则、述职述廉等制度。制度建设和管理的加强,促进了内部管理规范化水平的不断提高。

5.强化监督检查,加强重点领域监督管理。各级基层单位十分重视监督检查工作,采取多种措施加强监督,特别是对重点领域、重点环节的监督检查,促进了各项工作的有效开展。对重点水利工程建设项目,在加强对招标投标、征地拆迁、资金安排使用、物资采购、质量安全等重点部位和关键环节监督检查的同时,还注重对前期工作、施工准备、建设实施、竣工验收及后期运行管理等各方面的监督检查,实现资金使用安全高效、工程项目优质廉洁。加强建设项目资金使用全过程监管。如长委上游局建立健全检查、抽查、验收、总结、考评等管理制度,采取有效措施,让相关职能部门共同参与加强水利建设项目监督管理。将财务、计划、纪检审计、技术等有关科室按职责分工,共同参与配合,增强工作合力,为水利建设项目资金安全使用提供有力保证。江苏太仓市针对近年来水利投资不断增大、项目不断增多的现状,将水利专项资金全部纳入市财政局统一管理,并在市财政局国库支付中心建立水利建设资金基本专户,对中央财政小型农田水利重点县资金等实行县级财政报账制,单独核算工程费用。一些地方积极探索在重点工程项目派驻纪检监察人员,零距离开展监督检查,及时发现和解决苗头性问题,避免小错不管酿成大祸,对工程实施全过程监督。陕西西安市推行在水利工程建设项目派驻地方纪检监察干部,发挥纪检监察机关职能优势,强化监督。

三、存在的主要问题及原因

从调研情况看,近年来由于水利(务)工作涉及的建设项目多,资金投入大,诱发腐败现象的主、客观因素不同程度的存在,一些腐败行为在市、县、乡镇等基层单位时有发生,党风廉政建设和反腐败工作还存在一些不容忽视的问题,主要突出在以下几个方面:

1.有的单位党风廉政建设责任制落实不到位。部分基层单位对党风廉政建设工作认识不够,没有把基层党风廉政建设任务真正落到实处。有的基层单位党组织在党风廉政建设中没有负起主体责任,领导班子及其成员特别是主要领导的党风廉政建设责任分工不明确,少数党员领导干部廉政责任意识淡薄,对肩负的党风廉政建设责任应付了事,认为只要把经济抓上去了,把业务工作搞好了,其他都不是问题,无意之中弱化了党风廉政建设工作,没有将党风廉政建设工作与业务工作一起部署,一起落实,一起检查考核,没有切实履行“一岗双责”。

2.体制机制不完善制约着监督的深入开展。以目前的监督体制来看,基层纪检监察部门作为单位的内设机构,很难实施全面有效的监督。有些纪检监察部门怕伤和气,怕招来麻烦,不敢监督,不愿监督,以至于对管辖范围内的领导干部监督不力。另水管体制改革不彻底,管养分开、事企分开不完全到位。外再者部分水利基层纪检监察机构不健全。很多单位缺乏定编定岗的专职人员。全国有相当部分县(区)和直属单位没有配设纪检监察机构和专职纪检书记,而是由一名行政领导兼管纪检监察工作。从目前来看,较为普遍的是将纪检监察当作是办公室或者人事部门的组成部分,与其他部门合署办公,从而导致岗位职责不清,该抓的工作没抓,该管的事不能管。

3.制度执行不力,对重点领域、关键环节缺乏有效监督。基层单位受多种因素的影响,一方面形成的制度存在欠缺,制度建设不完善。另一方面对于一些已经建立推行的制度,存在执行力不强、落实不到位的情况,个别单位对制度规定奉行实用主义态度,有利的就执行,不利的就不执行。对重点领域、关键环节缺乏有效监督,在工程招标方面,存在人为干预多和招标投标暗箱操作的问题。在建设管理方面,存在规避招标、借资质中标、非法分包转包等问题,小型工程发包随意性强,权钱交易空间大。在水利资金和非水收入资金管理方面,存在弄虚作假、设账外账、小金库、公款私存、违规私分的行为,一些单位为了完成预算支付进度的要求,提前支付了工程款或质量保证金,留下隐患和漏洞。

4.信访举报渠道不畅通,查办案件能力比较弱。一些基层单位对初信初访问题重视程度不够,存在压信不办,拖案不查,办案不到位的问题,在基层许多信访问题不能按照分级负责、归口办理的原则得到及时处理,难以做到抓早抓小,使小问题变成大问题,办案能力和水平较弱。

5.基层纪检监察干部队伍力量薄弱。从调研结果看,目前基层水利单位普遍存在纪检监察人员力量不足,兼职工作较多,缺乏做好本职工作专业知识和经验的问题。而近年来随着国家反腐力度的不断加大,纪检监察监督的触角已经深入日常工作的方方面面,工作量日渐加大,但人员没有增加,使得纪检监察干部常感力不从心;基层纪检监察队伍的知识结构也相对单一,缺乏相关的专业知识和技能。

四、加强基层单位党风廉政建设的对策建议

当前水利改革发展进入了攻坚期。水利工程建设项目繁多、建设资金投入巨大、建设项目点多面广。伴随着水利事业大发展,水利基层单位党风廉政建设工作显得尤其重要,为遏制腐败问题的发生,进一步加强基层党风廉政建设,提出如下对策建议。

1.明确责任,切实落实“一岗双责”。一是加强廉政教育。采取多种方式加强单位领导和职工的廉政教育、理想信念教育和法律法规教育,把廉政教育作为市、县水利局长和乡镇水利站(所)长培训的必备内容。二是创建廉政文化活动。坚持开展廉政文化创建活动,使廉政文化进工地、进机关,将廉政文化建设工作延伸到每项水利工程一线、每个工作岗位,使工地上有工程廉政承诺,机关里有廉政文化长廊,营造风清气正的良好氛围。三是采取以案说法,以案明纪廉政教育的有效方式。让干部职工清醒认识到腐败行为的危害性,汲取教训、引以为戒,自觉筑牢拒腐防变的思想防线。四是抓好责任落实。明确领导班子及其成员特别是主要领导的党风廉政建设责任,强化主要领导“第一责任人”意识,做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办,以身作则、身体力行,管好班子、带好队伍。班子其他成员要根据工作分工,对职责范围内的党风廉政建设负起领导责任。各部门处(科)室在抓好业务工作的同时,也要抓好党风廉政建设,切实做到“一岗双责”。将党风廉政建设工作真正融入各项业务工作制度和流程中,建立健全水利业务工作与党风廉政建设工作一起部署、一起落实、一起检查、一起考核的工作机制。一级抓一级,层层抓落实。五是抓好检查考核。建立科学的责任考核体系,进一步完善和改进检查考核方法,充实完善检查考核内容,加强对责任制落实情况的检查考核,把考核结果作为所在单位领导班子总体评价和领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。不断创新责任考核机制,增强考核的系统性和实效性。六是严格责任追究。对职责范围内党风廉政建设工作领导不力、落实不到位、失职渎职,提请该单位上级党组织严肃追究有关领导班子和领导干部的责任。

2.完善体制机制,健全细化制度,加强对权力运行的制约和监督。高度重视体制、机制改革对反腐倡廉的基础性作用。结合水利深化改革,完善体制机制,健全细化制度,进一步建立健全完整的制度管理体系,针对腐败问题多发易发的重点领域和关键环节的每个层面和每个部位健全制度,把权力关进制度的笼子里。一是在职权设置和工作流程上,贯彻权责统一、监督制约、问责追究的原则,建立程序比较严密、制约有效管用的权力运行机制。加强上级对下级单位部门的监督,加强部门岗位间的约束制衡,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。二是严格执行《水利行业廉政风险防控手册》,建立健全基层水利单位廉政风险防控体系。严格执行民主集中制原则。按照“三重一大”决策制度要求,凡是重大决策、重要项目和投资安排、大额度资金使用,都要集体研究决策。三是继续完善水管体制改革,真正做到管养分开、政企分开、事企分开。努力协调各有关部门,使水管单位的人员经费、管理经费、养护经费足额到位。加快推进水费改革,保障基层水管单位的良性运行。四是要加大轮岗力度。对水利基层单位领导干部长期分管的工作和长期在一个关键岗位的工作人员应进行适时轮岗和交流,切实加大交流轮岗的力度,防止工作懈怠,创新工作思路。五是要细化管理制度,具有可操作性。努力提高制度的执行力,按照一级管一级的原则,切实加强督促落实,确保强化管理到基层,执行制度到末梢。对违反制度的行为进行追究,使制度的完善和认真执行成为良好机制运行的保障。真正建立起“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

3.抓好水利工程建设领域专项治理,强化重点领域和关键环节监督管理。一是进一步规范招投标行为。强化招标投标行政监督,对规模以上的水利工程建设项目严格实行招投标,积极推进重点水利建设项目按属地原则进入地方公共资源交易市场。对不够招标规模的小型水利工程项目,也要遵循依法竞争、公开透明和集体研究的原则,确定施工单位。完善水利招投标专家库建设,推进信息技术的运用。二是继续抓好专项治理。规范项目法人的组建,严格落实项目法人责任制,积极探索新的建设管理模式。完善监督检查工作机制,规范检查行为,强化成果的应用。加强对基层单位干部人事、财务管理等重要岗位和招标投标、物资采购、资金拨付、项目验收等关键环节的监管。进一步发挥审计预防、查错、纠弊的功能。加强对基层单位的内部审计监督,关口前移,查错纠弊。三是建立水利市场诚信体系。积极建立单位水利建设市场信用信息平台,健全水利建设市场主体信用信息库、信用评价、信用奖惩机制。按照水利部要求逐级将不良记录上传至全国水利建设市场信用信息平台,完善招投标交易平台不良记录联网查询和运用,逐步实现全国范围内信息的互联互通和互认共享,并将处置结果纳入市场准入和退出管理,构建诚信体系。四是加强水利建设项目信息公开。加强信息公开,积极推进信息技术的运用,接受社会和群众监督,降低廉政风险。五是推进重点水利工程项目纪检监察派驻制。结合本单位实际,对重点工程项目实行纪检监察派驻制。紧紧围绕重点工作建设的关键环节实现全方位、全过程的监督。六是严格资金管理。严明财经纪律。认真严肃的执行财经纪律,建立完善资金使用管理制度,实现对所有资金的全面管控。落实“收支两条线”管理规定,不得设立账外账、小金库、公款私存、私分溢用。加强对非水收入的管理,非水资金收入要全部纳入正规渠道建账管理。加大水利事业单位对外投资、水利国有企业公务消费等方面监管力度,确保水利国有资产保值增值,做到党风廉政建设不留死角、不留盲区。

4.加大办案力度,发挥查办案件的惩戒功能。坚持有案必查、有腐必惩、违纪必究,综合运用组织处理、纪律处分、司法处理等手段,依纪依法查处和整治各类违法违纪行为,特别是发生在水利系统领导机关和领导干部、重点领域和关键岗位的腐败案件要作为惩处的重点。注意从群众举报、项目审计、执法监察等渠道发现案件线索,从工程项目监督排查工作中发现案件线索,从工程质量和安全事故背后查找案件线索,透过表象深挖背后的违纪违法行为,发挥纪检监察、审计等部门的优势。深入研究违纪违法案件发生的特点和规律,加强对重大典型案件的剖析研究,查找缺陷和漏洞,补强制度,充分发挥查办案件的惩戒功能和治本功能。

5.加强自身建设,发挥基层纪检监察组织作用。一是健全完善基层单位纪检监察组织机构,大力推进同级纪委直接派驻基层水利部门,强化水利纪检监察机构对同级水利部门领导班子的监督能力。二是加大纪检监察机构的投入,明确纪检监察组织机构负责人和工作人员岗位职责,改变过去监察部门与其他科室合署办公或一个人干纪检的工作局面,在基层单位设立独立的纪检监察室,配齐配强干部,加强装备建设,保证纪检监察部门正常履行职责的需要,推进基层单位党风廉政建设。三是加强纪检监察队伍能力建设。对水利基层纪检监察干部进行统一培训,提高纪检监察工作的组织协调水平和办案能力。

调研组成员:董　力　曲吉山　李肇桀　贾建明　金旺盛