三 法治社会建设的社区治理之维

（一）社区的含义与类型

人是共同体（community）的动物。虽然对共同体的含义我们可在不同层面加以理解和确定，但是作为个体的人必须在特定的地理空间内生活或工作。这种“特定的地理空间”在社会学中被称为社区。当然，我们也可以将社区视为一种制度性事实或现象。在中国，尽管政府仍然是社区治理建构者和主导者，但社会转型及其所带来的利益多元化也推动了社会自治空间的扩大，这使得社区治理中出现多种具有不同利益追求的参与主体，而且各参与主体会以各种方式对社区治理施加影响，由此形成不同的利益关系。社区治理的目标是要协调好这些利益关系，以满足各参与主体的利益需求尤其是要实现社区成员的安居乐业等。

对于社区的含义，学者们有着不同的解读。即使在制度层面，社区也是有着多重内涵。美国学者乔治·S.布莱尔在其《社区权力与公民参与》一书中，在地方政府的意义上来使用社区，地方政府被定义为“享有一定程度的独立性、向所有市民负责、具有一定管辖区域的州政府下属的区域单位。”[45]大多数学者关于社区的理解，都受到德国社会学家滕尼斯的观点的影响，即区分了社区与社会两个概念，不仅强调客观的空间联系，还强调一种情感的、意志的或价值的联系。滕尼斯曾指出：“血缘共同体作为行为的统一体发展为和分离为地缘共同体，地缘共同体直接表现为居住在一起，而地缘共同体又发展为精神共同体，作为在相同的方向上和意义上的纯粹的相互作用和支配。地缘共同体可以被理解为动物的生活的相互关系，犹如精神共同体可以被理解为心灵的生活的相互关系一样。”[46]基于此，美国学者克莱尔·高蒂安妮更是直接认为：“成功的社区在拥有共同的目标或活动的同时，还有着共同的经历和共同的信念。其成员拥有共同的思维方式和价值体系，因此他们可以相互预见并尊重彼此行为。”[47]

与国外学者对于社区的理解有所不同，我国学者当前对社区的定位主要还是侧重于一定民众生活的地理空间。这种定位也出现在正式的政策性文件中。例如，2003年民政部在其发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中载明：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”王巍准确地阐释了社区在我国的基本含义：“除了具备特定功能的社区（如企业和大学）之外，社区一般就是城市政府按照地域面积和提供公共服务的目标加以划定的城区管理单位（甚至可以把社区比喻为最小的城市行政区划）。”[48]从社会学角度看，任何个体或社会组织都是生活在特定的共同体也即社区之中的，这里的共同体可以在空间意义上也可以在文化意义上来使用。就我国而言，社区从空间意义上讲主要是一种基于政府划定或自然聚居而形成的公共生活空间。尽管这种公共生活在目前看来具有很多偶然性、非自觉性和半政府性，但是它已经构成个体生活不可缺少的一部分。

关于社区的类型，我国还存在着城市社区和乡村社区的划分[49]，其依据可以追及《宪法》第111条关于居民委员会和村民委员会的规定。尽管在之后的《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》两部法律中，只有前者出现了“社区”这一术语，但实际上无论是城市中还是乡村中，只要是聚居在一定的地域范围内并有着较为密切的生活或工作联系的共同体都可以视为社区。因为无论在城市还是农村，共同体的内部结构基本上是类同的，所承载的社会功能也是相似的。不同的是，城市社区与乡村社区在成员的身份、职业、联系程度及公共生活的内容等方面有着较大的差异。但是，这些不同仅是“城市”和“乡村”的不同，在“社区”或“共同体”层面上并无实质差别。随着城乡二元体制的改革尤其是城镇化的推进，城市和乡村的差异会逐渐缩小甚至消解，社区作为个体参与公共生活的一个基本单位和平台，其重要性或价值将愈发凸显。

（二）治理理论与我国社区治理的目标

社区是公民参与社会公共生活，培养和提升公民自治和民主政治水平的基础性平台。社区治理则是这个平台的制度性运作。当代治理理论由于其所主张的理念迎合了西方社会发展的需要和趋势，所以引起了西方发达国家的广泛重视和学者们的广泛探讨。虽然对于何为治理这一问题存在各种解读，以至于我们难以给出一个确切的定义。法国学者让-皮埃尔·戈丹指出：“治理之观念有多种发展途径，其交会点就归结到权力机构的实用指导。这些发展途径均促进了以唯意志论和最高主权论为主要特征的传统‘统治’方法更加转向实证方法和实践知识。”[50]概言之，治理理论或观念不同于传统的政府统治与管理的功能定位，主张权力的多中心性并强调不同社会主体包括政府之间的合作与互动。相应地，社区治理便是在社区公共生活（主要包括公共事务的管理和公共服务的提供）中，对社区成员的行为能够产生控制或约束的权力来源是多元的，不仅仅来自于国家或政府，而且要求政府与社会之间要实现良好的合作与协调。

在我国，作为制度层面的社区治理显然有异于理念层面，无论是站在政府的角度还是从社区成员的态度来看，由政府对社区公共事务进行单向管理以及政府包揽大部分社区公共服务的传统模式，依然有着巨大的运行空间与合理性基础。然而，尽管治理理念很难在短期内获得广泛的认可与实践，但其中的合作共治、协商回应等原则与我国社会转型的内在要求是契合的。并且，现行的社区治理结构中同样留有巨大的制度改进空间，也即由社区成员、社会组织、市场主体和政府部门这四类基本主体所构成的社区治理结构，目前并不是一个严密的、难以调整的封闭性结构，政府权力、社会权力和个体权利三者之间仍然可能通过新的博弈活动达致治理的多中心化，或者至少可以使政府权力、社会权力和个体权利三者实现一种更为合理的均衡配置状态。换言之，社区治理在我国并非一个单纯的移植性概念，而是有着一定的现实可能性与未来的可期待性。

基于上述认识，社区治理是指在政府主导下，由政府、社会组织、市场主体和社区成员共同参与，通过管理、协商、合作或自治等方式处理社区公共事务或提供社区公共服务的过程。这一界定至少传递了这样几层含义：一是参与社区治理主体的多元化，并且不同的参与主体有着不同的利益需求和治理期待；二是在多元的参与主体中，政府是占主导地位的，其他主体在参与社区治理过程中与政府实现良性互动，并寻求不断改进和重塑多元主体之间的关系；三是治理的方式既包括传统的管理，也包括治理理念所包含的协商与合作的方式，而且协商与合作可以也应该发生在任何治理主体之间，尤其要强调政府与社会组织、市场主体或社区成员之间的协商与合作。自治则是相对于政府管理或干预而言的，即对于一些社区事务可由社区成员自行解决而无须政府的介入；四是社区治理的主要内容是处理社区公共事务、进行社区公共管理或提供社区公共服务。

社区治理在任何一个国家都有着重要的制度与实践意义，因为社区治理的成效能够反映这个国家与社会中的很多问题，诸如政府权力的运行样态、公民的自治意识和公共意识、社会组织的发育程度、市场经济的成熟度以及不同治理主体尤其是政府与其他治理主体之间的关系等。对于我国的社区治理而言，同样存在上述的意义并涉及相应的问题。随着社会转型的推进，经济建设不再是政府和民众唯一关注的中心问题，社会建设的重要性日益凸显，政府也开始意识到这一点，适时地提出了加强社会建设、推进社会管理创新等导向性政策。社区建设作为社会建设的基础性内容，自然也就被提上了日程。

虽然社区现象在我国早已存在，但是有意识地从制度和实践层面开展社区建设的时间并不长。这也使得我国的社区治理与社区建设几乎是同步进行的，有关社区治理制度都是在实践中探索、在尝试中建立和改进的。由于当代社区治理的理念和制度尚未获得广泛接受，无论是政府还是民众大都习惯于传统的管理模式，因此，社区治理的过程也是一个不断对传统社区治理结构进行变革与调试的过程，在这一过程中尤其要对国家公权力加以限缩，以充分释放社会自治和公民自治的空间。对此，我们仍然可以将《宪法》第111条关于居民委员会和村民委员会的角色与功能定位的规定视为社区治理结构变革的宪法依据，并据此提出具体的社区治理目标，用以指引社区治理制度建构和实践运行。

社区治理目标与社区的功能密不可分。社区治理目标应该是更好地实现社区所承载的政治、经济、文化和社会功能。从理论上讲，社区所承载的功能主要是为社区成员提供需要的物质的和非物质的公共产品。“具体到我们国家现阶段需要为居民提供的公共产品主要就是社区就业、社区社会保障、社区救助、社区卫生和计划生育、社区文化、教育、体育、社区安全服务以及社区流动人口的管理和服务等。”[51]建立在社区功能基础上的社区治理目标的确立，应该着重考虑这样一些要素或指标：政府的秩序需要、社区的安全与配套服务问题、环境整洁与优美、社区成员自治以及成员之间的和谐关系等。总之，社区治理的理想状态应该是社区成员安居乐业、社区环境整洁优美、社区成员关系和谐，政府、社会、市场和社区成员之于社区治理的利益诉求能够得到妥当反映，并且它们之间的利益关系达致一种均衡稳定的和谐状态。社区治理的理想状态也就是实现了社区善治的状态，而这也是我国社区治理的最终目标所在。

（三）社区治理中的参与主体及其利益需求

社区治理发生在社区这样一个具有制度含义的特定空间内，参与治理的主体包含了来自政府的、社会的、市场的各类主体以及社区成员自身。主体的多样性与复杂性决定了社区治理既非单纯的国家治理，也非单纯的市场治理，而是兼有国家与市场“两只手”的共同作用，并连接着社区成员尤其是个体成员家庭生活和社会生活两个“场域”，因此，社区治理参与主体具有多元性，治理的内容和结构具有复合性。

由于社区治理中各参与主体有着自身的利益需求，所以社区治理的过程中如何协调好这些纵横复杂的利益关系是社区治理必须解决的问题。对此，吴光芸、杨龙认为：“社区治理是一种集体选择过程，是政府、社区组织、社区成员单位、非营利组织、社区居民等之间的合作互动过程。它是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体（包括个人、组织、公私机构、权力机关、非权力机构、社会、市场等）依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。”[52]这段论述很好地阐述了社区治理的实质和目的，也指明了研究社区治理的基本出发点——厘清并协调好社区治理各参与主体之间的利益关系，明确各自的角色或功能定位，以形成和谐共赢的利益结构。社区治理的基本主体在理论上可以归纳为党组织、政府机关、社会组织、市场主体和社区成员五类，而在社区治理实践中这五类主体又可细分为很多种，每种主体都有着各自的利益需求。

一是社区成员。社区成员既是社区治理所指向的主要对象，也是社区治理的主要参与主体。从形式上看，社区成员包括个体成员和组织成员。个体成员指的是较稳定地在特定社区居住或工作的自然人，组织成员则是指位于社区内的营利性和非营利性组织、政府组织和非政府组织。若要更清晰准确地把握社区治理中的有关问题，仅对社区成员的类型作此种划分是不够的。尤其在城市社区中，社区个体成员在职业、性别、年龄、户籍、财产、健康乃至国籍等方面都可能存在差异，而这些差异本身或者构成了社区治理事务的基本内容，例如对外国人入境的登记管理，或者成为影响社区治理措施与实践内容的重要因素，如流动人口较多的社区更加注重对流动人口的管理，相应的措施或制度也较多。

社区生活是个体社会生活中必需且颇为独特的一部分，因为它内连着个体的家庭生活，外接着社会公共生活，社区成员的利益尤其是与生活有关的利益都需要在社区这一平台上得到实现。对于社区个体成员而言，社区治理关系到他们的身心健康、财产安全、生活安宁以及对社区公共事务的知情和参与权等利益。当然，在社区个体成员中还存在着定居成员和流动成员，前者在社区中拥有属于自己的房产成为所谓的业主，后者则是指那些租住在社区的成员，如进城务工人员、刚毕业未购买住房的大学生等。之所以做出这样的划分，是因为这两类社区成员之于社区治理的利益内容和关联性存在较大的差异。显然，定居成员与社区治理的利益关联度更大，情感联系更为紧密，他们更加关注社区治理的稳定与长效，而流动成员之于社区治理的利益需求比之定居成员则少很多，对社区事务的关注程度由于受到各种因素的影响也不像定居成员那样强烈。但由于流动成员及其在社区内的活动被纳入到社区治理范畴，所以社区治理对于社区流动成员的利益会产生直接影响，有时是抑制性的影响。

社区组织成员的构成同样非常复杂，这与社区治理活动的广泛性有着直接的关系。不同的组织成员在社区治理中承载着不同的治理功能，其中既包括社区工作站这样的政府派出机构，也包括社区居委会这样的法定群众性自治组织，还包括物业公司或家政公司这样的市场主体，不同的组织由于其功能定位的不同，所以它们在参与社区治理中的利益内容和追求也有很大的差异，对社区治理的影响也不同。

二是社区党组织。这是社区治理中一个较为特殊的主体，而且这里的党组织主要指的是中国共产党而非其他民主党派在基层的组织。《中国共产党章程》 第29条规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。”由此，社区党组织是社区治理中不可缺少的一类主体。那么，如何认识或定位社区党组织的角色呢？根据宪法序言中的表述，中国各族人民将继续在中国共产党领导下，不断完善社会主义各项制度，发展社会主义民主等。2018年修改宪法时将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”予以明确规定。据此，社区党组织在社区治理中是一个领导者的角色。虽然根据中国共产党章程的规定，党的领导应该主要是一种政治、思想和组织的领导，而非具体事务的领导，但在社区治理过程中，社区党组织和党员对社区治理的领导和参与是全面的，除了要开展党内活动及处理党内事务外，还要支持和保证社区政府派出机构和基层群众自治组织行使法定职权。这在《中国共产党章程》第32条第1款中有着明确规定，即“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。社区党组织在社区治理中的这一功能定位在我国相关法律中也有着明确规定，如《村民委员会组织法》第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”根据上述规定以及中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，社区党组织是社区治理的政治领导者，其组织成员应是社区治理的积极参加者和支持者，而无论是组织还是其成员之于社区治理，都不存在私利。换言之，社区党组织在社区治理中的利益需求应该与社区治理的目标相一致，以实现理想的社区治理目标为其根本的也是唯一的利益需求。

三是社区政府机构。严格地讲，我国并不存在法定的社区政府机构。在实践中，政府或其工作部门（如社区警务室等）却实实在在地影响并参与社区治理。以城市为例，在现行的社区治理模式未实行之前，我国实行的是街居制，即街道办事处直接与居民委员会产生联系。根据1954年颁行的《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处与居委会之间是一种指导关系。但“在传统社区管理中，居民委员会把街道办事处当作上级领导机关，街道办事处把居民委员会当作下级单位”。[53]这不仅使得居民委员会的社会自治功能难以发挥，反而使居委会呈现出行政化发展趋势。在街居制改为社区制之后，社区工作站等类似机构得以设立，并且作为街道办事处在各社区的派出机构，承载相应的行政职能。社区工作站设立的一个主要目的是改变街道办事处与居委会的那种“类行政隶属”关系，还居委会以基层群众自治组织的宪法身份。社区工作站是社区治理中基层行政职能的具体承载者。但是，据我们对辽宁省大连市有关社区的调研了解，当前社区工作站工作人员大多不具备正式的国家公务员身份，其人员构成较为复杂、待遇方面也缺乏足够的保障。这些因素都使得社区工作站及其工作人员在社区治理中一方面以“政府”的角色存在，处理社区治理中的行政事务，在社区民众与基层政府之间起到上传下达的枢纽作用，另一方面社区工作站因其构成和职能的复杂性以及在处理社区行政事务等方面的不可或缺性，也使得其不同于一般的政府机关如街道办事处，而具有一定的相对独立性。这两个方面的因素决定了社区工作站在社区治理中既有社区公益的追求，也不可避免地会掺杂些许组织及成员的私利需求。

四是基层群众性自治组织。根据《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。这从宪法上确立了居委会和村委会在社区治理中不可缺少的基础性地位。既然居委会和村委会是宪法规定的自治组织，那么居委会和村委会就应该分别作为城市社区和农村社区自我管理和自我服务的组织载体而存在和运转。这种功能定位在居民委员会组织法和村民委员会组织法中分别进一步加以明确，而这也决定了居委会和村委会作为社区群众性自治组织，是完全服务于居民和村民利益的，除了维系组织正常运转所需要的物质保证外，社区群众性自治组织不应存在自己的私利。

五是物业公司及其他社区服务组织。物业服务最早出现于19世纪60年代的英国。自1981年深圳成立第一家物业公司算起，物业服务在我国已经有了近40年的历史。随着居民生活水平的不断提高以及社区建设的不断改进，物业公司和物业服务逐渐被大部分尤其是后建社区及居民所接受，并且承担了大量的社区公共服务和商业服务。这些服务主要包括房屋的保养维修、车辆管理、小区卫生和绿化以及安全保障等，很好地满足了社区成员家庭生活、日常办公或公共生活之需要。物业公司已逐渐成为社区治理中不可缺少的主体之一。与社区政府机构和基层群众性自治组织不同的是，物业公司是市场经济发展的产物，它与社区内提供其他生活服务的组织（如家政服务公司等）一起，构成了社区治理中的市场力量的代表。当然，由于物业公司和物业服务在我国发展历程较短，物业公司的类型、物业服务的内容以及业主和物业之间的关系等方面在社区治理实践中都存在相应的问题。但是，物业公司和其他社区服务组织作为市场主体，其提供社区服务应该是有偿的也即此类参与主体有着自身的利益追求，其利益主要借助于物业服务合同的签订和履行来实现。

除了上述五类主要参与主体外，社区治理过程中还可能存在其他主体参与其中，例如各类非政府组织、非营利组织、兴趣协会、社区诊所和社区志愿者等。这些参与主体在不同的社区中，对社区治理的参与程度不同，可能发挥的功能会有很大差别，在各自的利益追求方面也不相同。随着社会转型的推进，社区治理各项机制的不断建立和改进，社区治理参与主体的种类将愈加丰富，结构也将趋于完善，而社区治理各参与主体之间的利益关系也将更为复杂，需要借助于各类规范予以调整或规制。