四 社区治理参与主体间的利益关系及其规制

（一）利益关系的规制原因

美国学者惠特利和罗杰斯在畅想未来的社区样态时，为我们描绘了这样一种蓝图：“当整个社区都了解了自己的核心，了解了为什么大家会走到一起来，其他的问题就会随之消失。自我与他人的界限、谁在外谁在内的问题，变得越来越不重要。内心共有的明确目标解放了我们，让我们放开心胸寻找可以帮助自己实现目标的伙伴。”[54]这样的畅想与描绘固然是美好的，社区治理的最终目的是消除社区成员间的隔阂，更好地满足各自的生活和发展需要，并在愉快合作基础上实现共同发展。但是，由于社区治理中各参与主体利益需求是不同的，并且在很多情况下需要通过合作来实现各自所需或共同利益，而不同的利益追求也可能发生程度不同的冲突，这些都意味着社区治理过程中需要确立相应的规范或机制，以实现对参与主体间的各种利益关系进行协调或规制。

一方面，社区治理发生于我国社会转型大背景下，政府、社会、市场和个体这四类基本主体都出现于社区治理活动中，并通过对社区治理的作用来调整或重新定位各自的角色与相互关系。社会转型的过程正是利益分化和重新确定利益秩序的过程。社区治理中不同的参与主体分别代表着不同的利益群体或者本身就是特定的利益群体，虽然从根本上讲这些参与主体的利益追求应该是一致的，但由于转型时期各参与主体尚无法恰当定位好各自的角色，在处理相互间的利益关系时也难以准确把握好尺度，利益冲突以及由此导致的利益结构失调和社会秩序失范也并非意料之外的事。例如，有学者总结了近年来我国社区治理中存在的八种权益冲突情形，分别为经济利益冲突、文化观念冲突、法制规范冲突、物业管理配套的冲突、物业管理权的冲突、社会治安与小区公共安全责任界定的冲突、社区内部与社会外部利益冲突、物业管理相关责任承担的冲突等。[55]其实，社区治理实践中所发生的冲突情形不限于这八种，尤其是不同参与主体之间的利益冲突会以各种形式表现出来。即使是同一类型的社区治理参与主体内部，也可能因利益考虑或具体追求的差异而发生冲突。“经调研，许多小区业主委员会的选举一直是‘20%的业主吵翻天，80%的业主没想法’。往往谁的‘喉咙’响，谁串门频繁，谁就能加入业主委员会。这些人上任后往往私心暴露，其结果总是留下一个‘烂摊子’一走了之。因此，许多业主对‘低素质’的业主委员会并不信任”。[56]应该说，这些现象在任何国家或社会的社区治理中都会存在，只不过转型时期的中国在这方面表现得较为突出而已，因为转型意味着新旧利益格局或利益秩序的更替，其间必有一些震荡甚或混乱，更何况社区治理完整地涵盖了社会转型的基本制度架构，即政府—社会—市场—个体，并且这一基本制度架构的调整真实地呈现于社区治理过程之中。无论是应对利益结构失调和社会失范，还是重整政府—社会—市场—个体这一基本的主体结构和制度架构，都离不开相应的机制和规范。

另一方面，无论是社区治理参与主体自身的角色与功能定位，还是各参与主体通过合作实现社区治理目标，都存在很多问题。前者主要表现为角色不明、功能不清，后者则主要表现为相互间缺乏充分信任以及缺少有效的合作机制。例如，无论在法律规定中还是在治理实践中，居委会与居民会议以及村委会与村民会议的关系都存在问题。黄彩丽对《村民委员会组织法》关于村委会主体资格的规定进行分析后指出，“在同一部法律中，把村委会既规定为自治体，又规定为自治体的内部管理机构，村委会具有双重身份，必然使两者权力界限模糊，导致作为自治体的内部管理机构侵越自治体自身权力的现象不可避免。”[57]参与主体角色不明晰导致相互间关系也是模糊的，从而影响社区治理活动的开展。再如虽然宪法和法律明确了社区党组织的领导地位，而且宪法确立了居委会和村委会群众性自治组织的角色，但是社区党支部和社区工作站的设立，尤其是这两类主体在实践中往往有很大的重合性（如社区工作站主任、社区党支部书记和居委会主任往往由一人兼任），这导致社区治理实践中居委会或村委会的自治空间被大大压缩。如何在社区治理实践中理顺执政党、政府和自治性组织等基本主体之间的关系，仍然是一个尚未解决的基本问题。社区治理参与主体间缺乏信任的主要表现是合作程度较低，无论是社区个体成员之间，还是社区成员与社区政府机构等其他成员之间，都缺乏足够的信任和充分的合作。例如，在我们对大连某社区工作站进行调研时，工作人员普遍反映当前参与社区公共事务或文体活动的人群主要是老年人，中青年或者因为工作忙或者因为兴趣不大，较少关注或参与社区公共生活。对于社区政府机构的认识，社区成员往往将其视为管理者而非服务者的角色。显然，这些问题的解决都离不开相应的调整或规制机制的建立与实施。

（二）利益关系的规制方式

对社区治理主体利益关系的规制，从根本上是为了更好地实现治理目标，其直接目的则是要理顺关系、约束行为和促进合作。为实现上述目的，社区治理各参与主体尤其是处于主导地位的社区政府，应该主动寻求改变或采取措施，与其他参与主体一起将社区治理中的主体结构和利益关系整合至一个合理的状态。对于社区治理中利益关系的规制应该主要从两个方面入手：一是建立和改进有关社区治理合作机制，二是丰富社区治理规范内容和优化社区治理规范结构。

社区治理中的合作包括多个层面的合作，既有不同参与主体之间的合作，也有同一类型主体内部之间的合作，既有行政管理型的合作，也有市场商业型的合作，既有社区治理主体内部合作，也有社区治理参与主体与外部主体之间的合作等。这些看似凌乱的不同层面的合作，实际上都是围绕社区治理展开的，共同构成了社区治理的主要内容，而且它们能够对社区治理参与主体之间的利益关系形成有效的协调和约束。虽然社区治理过程中不乏各类合作，如“近几年来，我国各地都有一些物业管理公司在所管小区开展了丰富多彩的社区文化活动，既宣传了党的方针政策和物业管理法律法规，更加深了物业管理企业与业主、业主与业主之间的了解和友谊，促进了社区建设。”[58]我们在对辽宁沈阳市某社区进行调研时，也了解到该社区治理中各种合作形式，包括业主委员会与物业公司签订物业服务合同、居委会组织社区老年秧歌队，以及社区成员自发组织的各种兴趣协会等。

尽管如此，当前社区治理中的各种合作依然有很大的改进空间，尤其在涉及社区公共事务管理和公共服务的提供方面，政府机关和社区成员之间、市场主体和社区成员之间以及政府机关与市场主体之间等，都尚未建立起充分有效的合作机制，而合作机制对参与主体利益关系的规制功能也较有限。政府机关仍然主要以管理者的角色自上而下地参与到社区治理中，市场主体与社区成员之间的合作依然有限，社区成员之间也常常因为各种原因难以在社区治理事务上达成一致意见等。对此，社区治理过程中各参与主体尤其是政府机关应该主动探求各种合作机制，促进社区治理合作。这首先要求各参与主体确立“利益相关者”的合作意识与责任意识，即每个社区治理的参与者都与社区治理有着切实的利益关联，而非“局外人”，参与社区治理既是一种权利也是一种应当承担的公共责任。其次，对于社区治理事务要根据事务的性质和内容的不同，通过听证会、问卷调查或联席会议等具体方式协商解决。最后，各参与主体应该对于具体的合作及相应的机制保持耐心，对于合作中产生的龃龉甚或冲突同样应保持一种合作解决的意识或心态。社区政府机构及工作人员应该多一份协商，少一份压制，其他参与主体应多一份责任，少一份机会主义的“背叛”。

充实和改进社区治理规范既是促进和保障社区治理合作机制发挥实效的基本条件，也是规制社区治理利益关系的根本措施。社区治理规范并非单一的规范形式，而是由各种形式的规范所构成的规范体系。这些规范形式包括国家制定法、行政规范性文件、群众性自治组织规约、市场组织内部章程或工作准则、各种形式的民间法以及不同参与主体之间的合作契约或协议等。根据法治原则，国家法和地方政府规范性文件显然具有更高的效力，在整个社区治理规范体系中处于主导地位，它们设定了社区治理基本的制度架构和活动规则。例如，宪法关于中国共产党领导地位的表述、地方政府的职权以及基层群众性自治组织的规定等，这些是我国社区治理的根本法依据。物业公司与业主委员会签订的物业服务合同则为物业公司为社区提供物业服务以及明确合同双方的权利义务提供了基本的规则。此外，社区政府组织也可以通过签订协议的方式委托其他参与主体行使部分社区管理职能，或者共同为社区提供某项公共服务等。

然而，由于社区治理规范与特定的参与主体相关联，并与主体间的合作方式和程度有关系，而当前我国社区治理主体结构和合作程度都尚未达到较为合理的状态，所以社区治理规范自身以及整个规范结构都存在很多问题。例如，许多与社区治理相关的法律法规需要修改、补充或细化，许多与社区治理相关的地方政府规范性文件存在不当甚至违法之处，而自治组织规约和市场组织章程在内容、形式及效力等方面都存在问题。在规范结构方面，不同形式规范之间的分工、衔接和协调等方面亟待改进，社区治理中的许多领域有待非国家规范补充其间。理想的社区治理规范结构应该是一种多元平衡的状态，当前的社区治理规范显然离这一理想状态相差很远。这也在很大程度上影响了社区治理参与主体利益关系的协调与规制。

（三）规制利益关系的规范种类及其内容

社区治理过程中参与主体是多元的，不同主体有着不同的利益需求、职能或角色定位，相互间所产生的利益关系和交往关系也是复杂的，这就需要相应的社会规范予以调整。例如，社区政府机构的行政管理活动需要有相应的国家法依据，社区停车或公共绿化等事务的处理离不开一些社区内部章程（如“停车须知”），而社区成员之间的交往则可能因交往内容或所涉利益不同而需不同的规范加以调整。很显然，社区治理中的规范是多元的。

其一，与社区治理直接相关的国家制定法是社区治理中的主导规范。主要包括：

（1）宪法。《宪法》第111条关于居民委员会和村民委员会的性质、组织和功能等的规定，是社区治理的根本法依据，也是其他有关法律法规创制和实施的基本出发点。例如，该条第1款中规定居民委员会同基层政权的相互关系由法律规定，城市居民委员会组织法据此规定基层政权机构（不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关）对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，而后者则是协助前者开展工作。

（2）相关法律，如《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》《民法典》《人口与计划生育法》以及《人民调解法》等。其中，《城市居民委员会组织法》第19条第1款规定：“机关、团体、部队、企业事业组织，不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”该规定明确了社区居委会与其他有关社区组织之间的关系，尤其是强调了相互间的合作关系。这为社区治理中如何处理居委会与社区内其他社区组织成员间的关系提供了法律依据，也为社区治理相关法规、规章的制定提供了上位法依据。

（3）相关行政法规和地方性法规，如《物业管理条例》《流动人口计划生育工作条例》以及《辽宁省消防条例》等。这些法规多是就某一领域或某类社会事务设定相应的制度或规则，其中有很多规定直接涉及社区治理。例如，《物业管理条例》围绕社区物业服务的提供规定了业主与物业服务企业之间的有关权利义务关系，其中还涉及业主委员会和业主大会等社区治理中重要的参与主体的法律地位和功能等规定。再如，辽宁省人大常委会制定的《辽宁省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》第9条第2款规定：“乡（镇）、街道卫生院和社区卫生服务中心设立康复室，配备专业人员负责残疾人康复工作，村卫生所应当创造条件，为残疾人康复提供基本服务。”该规定可以视为辽宁省有关社区残疾人康复室设立及相关康复服务提供的直接法律依据。

（4）相关部门规章和地方政府规章。例如，民政部颁行的《光荣院管理办法》第8条规定：“申请进入光荣院集中供养，应当由本人向乡镇人民政府或者街道办事处提出申请，因年幼或者无法表达意愿的，由居民委员会（村民委员会）或者其他公民代为提出申请，报光荣院主管部门审核批准。”《辽宁省农民工权益保护规定》第5条第2款规定：“乡（镇）人民政府和街道办事处、村民委员会应当做好组织农民工劳务输出和留守子女权益保护等相关工作，为农民工提供服务。”《沈阳市拥军优属规定》第四条规定：“国家机关、社会团体、企业事业单位、其他经济组织、社会组织、城乡基层群众性自治组织和公民，依照本规定履行各自的职责和义务。”上述规定分别为社区治理过程中申请进入光荣院供养、为农民工提供服务以及拥军优属等治理事务提供了法律依据。

其二，与社区治理相关的党内法规和党内规范性文件。在社区治理多元格局中，作为执政党即中国特色社会主义事业领导者的中国共产党是多元治理的关键主体，而作为主要调整执政党行为的党内法规（含党内规范性文件）则是一类基础性的规范。社区治理规范化必然要求党领导社区治理的过程及各项工作应当规范化。显然，党内法规和党内规范性文件在实现党的领导规范化方面发挥着基础性的作用，是社区治理实践中一类具有特殊属性和功能的规范。例如，《中国共产党章程》是具有最高效力的党内法规，适用于所有的党组织和党员，自然也包括社区治理中的有关党组织和党员。其他有关准则、条例和规定等党内法规，以及根据有关党内法规制定的党内规范性文件，涉及社区治理中党组织和党员工作与活动的，也都应当纳入社区治理规范的范畴。

其三，与社区治理相关的公共政策。“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容。它所关心的问题是政府行为涉及的许多内容。譬如：它们如何控制社会内部的冲突；它们如何将社会组织起来，处理同其他社会的冲突……因此公共政策可能涉及对行为的管制、组织官僚体系、分配利益行为等。”[59]公共政策大量存在于社区治理实践之中。在对社区进行调研中，我们时常会从社区工作人员口中听到“上级政策”这样的表述。然而在深入交谈后发现，“上级政策”其实是一个非常宽泛且不甚严谨的概念，它将国家政策、各级政府发布的各种命令或者会议决议等都涵盖在内。虽然如此，由于中华人民共和国成立以来很长时期内政策话语和理念深入民众的意识观念中，已经成为影响政府工作人员和一般社会公众言行的一种重要的社会规范，因此公共政策在社区治理中的作用和地位同样不可忽视。与法律法规相类似，社区治理中政策所调整的事务范围或覆盖面也非常广泛，如计划生育、农民工权益保护、低保、征兵、户口迁移以及税费减免等。

其四，民间法也即民间交往习惯或风俗。民间法往往与特定的地域、民族和文化等联系在一起，最终要具体反映在生活于特定社区的民众的行为之中，对社区成员间的交往关系具有引导或约束等功能。由于民间法的地域性、民族性和文化性等特点，我们无法一一列举出民间法的具体规范内容，只能就民间法可能存在或出现的一些主要场合予以说明。

（1）具有特定文化或民族内涵特色的节日，例如汉族的春节、二月二、端午节和中秋节等，再如沈阳地区锡伯族的西迁节等。这些节日中许多都包含了特定的规范要求，如一些饮食禁忌、仪式要求或者群体活动安排等。

（2）婚丧宴请等场合。这是民间交往活动的一个重要方面，其间也包含着很多规范性的要求。例如婚礼的举行需要有非常紧凑而严格的流程，新郎和新娘以及双方的亲属都需要遵守相应的仪式安排。尽管从国家法的角度讲，男女双方只要到民政部门依法登记并领取结婚证便可缔结婚姻，但民间婚礼及宴请则是不可缺少的具有规范意义的程序。不同的地区和民族在婚礼仪式和宴请等方面都有着很大的差异。例如，传统的满族婚礼仪式较为复杂，虽然随着社会发展和生活节奏的加快在婚礼仪式上有所简化，但是仍然保留了很多民族特色较为明显的仪式，如“插车”、“过火避邪”等，而这些仪式本身就是民间法的具体体现。此外，在“红白事”中礼物的赠送与回赠等也是重要的规范内容。

（3）民间商业或交易活动。民间借贷有时会发生在社区成员之间，在借款方式、利息约定和还款方式等问题上，虽然有关国家法在需要的时候会发挥相应的调整作用，但民间法在其中所发挥的作用也是不容忽视的。此外，不同地区的社区集贸市场交易也有着很多独特的交易方式或习惯。

其四，社区治理软法或称社区软法。近年来由不同社区治理主体创制的社区公共事务管理规则或服务准则，如由社区所在的街道办事处制定实施的一些“办事指南”“须知”“工作准则”等，逐渐成为社区治理的基础性规范，这些规范形式便是所谓的社区软法。在规范内容方面，社区软法涵盖了社区治理的各个方面，如民政、社会保障和环境保护等。例如，大连市金州新区社会保险管理中心制定的《金州新区企业退休人员社会化管理服务须知》中具体规定了退休人员社会化管理服务的含义、服务的内容、领取养老金的资格认定以及档案卡转移手续的办理要求等。尽管这一服务须知不属于立法机关制定的正式的规范性文件，但它在社区治理实践中对参与主体的行为能够产生有效的指引和规范作用，因此我们将其视为社区治理中非常重要的一类规范形式。之所以称之为社区软法，是因为此类规范形式缺乏国家制定法那样的强制实施保障机制，而更多地借助于资格剥夺、区别对待、舆论压力等机制来推动实施。

其五，社区治理中的其他社会规范，包括民事协议、道德规范和公认的价值准则等。尽管道德与法律的关系在法理上一直被讨论着，但道德作为一种能够对人们的行为产生实际约束力的社会规范而存在，是一个公认的事实。尤其在社区这样有着较为确定且日常生活联系较为密切的空间中，道德尤其是社会公德是约束社区成员行为的重要规范之一。当然，道德作为一类规范形式，因社区所处的地域、人员构成以及经济发展或开放程度等的不同而呈现出很多差异，同样难以从内容上予以具体的归纳或描述。但是，与一些社会公认的价值准则（如公平、诚信等）一样，在特定的社区空间内尤其是在指向具体的事件或交往关系时，大体是可以被确定的。从内容上看，道德与价值准则具有交叉性或存在相互依托的关系，并且主要存在于个体的观念之中。因此，我们可将道德与价值观视为一类规范形式。

总之，社区治理是社会治理的基本维度之一，社区治理法治化是法治社会建设的基本要求。基于此，法治社会建设中的多元规范必然也都会在社区治理中，以更为具体的形式存在并发挥着相应的规范作用。为了更好地认识和把握社区治理中的多元规范，我们有必要从结构化的视角对其中的每一类规范分别加以阐述和分析。

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