前言

1986年，民政部提出开展“社区服务”的要求，首次在政府决策中引入“社区”概念。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，指出“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，且提出了社区建设的目标，城市社区建设开始在全国铺开。2017年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，开启了我国城乡社区治理的新时代。总之，在过去三十多年的时间里，社区建设与治理从最初的城市扩展至城乡，从早期的政策建构到如今的治理体制革新，鲜明地反映了我国改革开放和社会发展的进程特点。2014年，党的十八届四中全会首次提出法治国家、法治政府和法治社会一体建设。至此，法治社会建设被正式纳入全面依法治国战略体系之中。社区治理同法治社会建设之间具有天然的内在关联。虽然在德国社会学家滕尼斯那里，“社区”和“社会”是两个相对存在的概念，即“社区本身应该被理解为一种生机勃勃的有机体，而社会应该被理解为一种机械的聚合和人工制品”（滕尼斯，1887），但在我国的文化语境和政策文本中，“社区”可以被视为“社会”的一个组成部分，社区建设与治理也是社会建设与治理的基本内容。一方面，社区治理实践推进及体制革新离不开法治的保障；另一方面，法治社会建设目标的实现也要求社区治理法治化或规范化。这是本书研究的一个基本假设，也是之所以从法治社会建设视角来研究社区治理规范的原因所在。

在法律社会学研究者那里，社会规范是多元的，不同的规范具有不同的功能。法治社会的建设应当重视多元社会规范的综合作用。社区治理法治化或规范化的过程，同样如此。国家制定法、软法、民间法、党内法规和各类协议等都存在于社区治理实践中，并发挥着各自不同的规范功能。根据结构功能主义理论，社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着各自必要的功能。该理论所包含的原理同样适用于社区治理多元规范，不同的规范以某种有序或特定的方式关联，从而形成某种规范结构形式，对社区治理发挥必要的整体性的规范功能。这是本书研究的又一个基本假设，也是本书研究的核心问题。当然，任何形式的规范都是经由特定的方式生成的，或者由特定主体创制而成，或者由特定群体长期行为演化而成，或者由特定主体约定而成。多元规范之间的组合方式同生成规范的主体之间的关系密切相关。研究社区治理多元规范的结构就不能不关注社区治理主体之间的关系也即社区治理结构问题。

对此，本书围绕社区治理多元规范的结构及其优化问题展开研究，共分为七章。

第一章阐述了法治社会建设与社区治理的内在关联和一般原理。法治社会建设的提出反映了我国改革开放以来确立的政治型法治向社会型法治的有益扩展。法治社会建设需要多元规范，在研究法治社会之“规范”时应秉持一种结构化思维，即以一种整体的、系统的而非部分的、孤立的视角去思考和分析法治社会建设中的规范问题。这也应该是我们在研究社区治理多元规范时所应秉持的一种基本方法或进路。社区治理实践中不同的参与主体有着不同的利益需求，调整或规制社区治理中利益关系就需要借助于各种规范——国家制定法、软法、民间法、党内法规和公共政策等。

第二章以“社区治理与国家制定法的嵌入”为题，首先考察了作为一种“活法”的国家制定法嵌入社区治理的具体方式或机制，包括作为社区治理“定义者”和“架构者”、作为社区治理主体角色规范与行为准则，以及在社区调解中发挥“符号”功能等。然后选取部分规范性文本，从立法技术的视角分析了国家制定法对社区治理中公共政策和软法的规范嵌入，论述了社区治理中存在的多元规范相互嵌入与规范边界模糊等问题。最后以社区法律顾问制度为例，探讨了作为社区法律顾问的律师在社区治理中的双重角色：专业法律服务的提供者和社区公共事务的治理者。不仅如此，社区法律顾问制度也可以视为国家制定法嵌入社区治理的一种有效机制。

第三章至第五章分别探讨了社区治理中的软法、民间法和党内法规这三类基本规范。第三章主要研究了社区治理中软法的创制与实施问题。目前国内学者对软法的讨论主要集中于行政法领域，因软法所包含的理念同新公共管理理念具有内在一致性，强调合作与多中心治理，因此软法也被视为公共治理的基本规范。本章首先阐述了社区治理软法的含义、具体形式和公共治理功能，认为社区治理软法指的是由社区治理参与主体单独或合作制定的且能够对社区治理事务或活动产生相应约束的各种规范性文件。然后讨论了社区治理中软法与硬法（即国家制定法）之间的关系，主张两者存在一种分工合作关系，因此应该采取措施以实现两者更好地衔接。接下来，以社区流动人口管理为例，分析了社区治理软法创制的现状尤其是存在的问题，指出体制惯性是回应型社区软法创制需要解决的最大障碍。最后，本章对社区治理软法实施过程中的自由裁量进行了分析，指出了其合理性与弊端，并就如何抑制社区软法实施中自由裁量的弊端提出了建议。在第四章关于民间法的研究中，民间法被视为社区治理中的一种文化内生性规范。本章首先对民间法的基本属性及其与习惯法、软法的关系等进行了辨析；然后分析了民间法与社区治理的关系及其作用表现，讨论了多元规范平衡视角下民间法与软法的互动问题；最后就如何改进民间法在社区治理中的作用以更好地实现规范合作，提出了具体的建议，例如主张强化民间法作为一种文化现象在社区治理中的存在。第五章以“党内法规与社区治理”为题研究了社区治理实践中规范合作视角下党内法规的规范作用及其改进问题。本章首先讨论了党内法规的规范属性和作用表现，指出了党内法规所具有的法律性、道德性、政策性和政治性功能。然后分析了社区治理多元格局中党内法规同其他规范之间的相互衔接与实施促进，赋予党内法规以新的定位即作为一种“由内及外”的规范。最后从规范实施的角度，研究了社区党务公开机制及对应的党务公开条例的实施问题，并将社区党务公开机制区分为规范操作和规范转接两个维度，其中规范转接作为社区党务公开机制的制度延展，离不开党内法规同社区治理其他规范之间的协调与合作。

第六章分别研究了社区治理中的公共政策、民事协议、道德与价值观这三类特殊但重要的规范。本章首先以“法治化视角下社区治理‘政策围城’之走出”为题，讨论了社区治理实践和进程中存在的“政策围城”现象。公共政策对于社区治理的发展和成效取得发挥着非常重要的规范作用。然而，大量的公共政策输出也使得社区治理实践中出现了“政策围城”现象。在总结了公共政策对于社区治理的规范作用后，我们分析了公共政策的功能局限，并就如何走出“政策围城”提出了相应的建议。接下来讨论了社区治理中的约定规范——民事协议。社区治理实践中存在着理念、制度和实践三个层面的协议。以物业服务合同为代表的民事协议是社区治理协议中最为重要的一类。我们讨论了民事协议在社区治理中的规范功能，并希望社区治理参与主体能够拓展民事协议的作用以加强基层群众自治。本章最后探讨了社区治理中的潜在规范：道德与价值观。虽然国家制定法、公共政策和软法等具有外显可视性的规范在社区治理中发挥着重要的规范功能，但是，相比较而言道德与价值观这类潜在规范对于社区治理的规范作用可能更为深刻或更具决定性。在分别对道德与价值观所具有的特殊规范属性进行分析后，我们总结了道德与价值观在社区治理中规范作用的具体表现，最后就如何重塑道德与价值观以推进和实现社区善治提出了相应的建议。

第七章以“法治社会视角下社区多元共治格局的构建”为题，总结和回应了本书所研究的核心命题，即如何优化社区治理多元规范的结构以更好地推进社区治理法治化和法治社会的建设。无论法治社会的建设还是社区善治的实现，都内在地包含着一种结构性的要求，而且构建一种合作共治的格局也是题中应有之义。社区治理多元格局的构建是包括主体、规范和意识等在内的组合系统。本章在阐述了法治社会建设、社区治理法治化和多元格局的样态后，从主体、规范和意识这三个维度对社区合作共治格局进行解析。然后从规范结构的视角剖析了我国社区合作共治格局构建实践中存在的问题及其原因。最后从多元规范的角度提出了社区合作共治格局构建的具体建议，希望社区治理主体遵循合作主义理念，重新定位不同治理主体的角色和更好发挥治理规范的功能。