第二章 政治权利

第一节 残疾人政治权利的平等性

一、政治权利的意义

政治权利在宪政权利体系中有着十分重要的地位。首先，政治权利反映了公民在国家与政治生活中的宪法地位。在现代宪政国家里，公民的宪法地位首先表现在政治权利主体地位的确定与具体行使权利的程度。能否享有政治权利以及实现程度反映了一个国家政权的性质，是衡量民主政治发展程度的重要标志。其次，政治权利是基本权利体系的基础。在现在社会生活中，人们的生活领域大体上分为政治生活、社会生活与经济生活。其中，政治生活在人类生活领域中处于十分重要的地位，与此相适应，政治权利在整个基本权利体系中占有基础地位。因为，一个公民没有选举权与被选举权，就不能参加国家的具体管理，也就无法取得享有人身自由、经济自由的权利与机会。第三，政治权利具有协调国家权力与公民权利的功能。在一个国家政治生活中，国家权力与公民权利之间的冲突与矛盾是不可避免的，平衡关系的确立是相对的。如何合理的确定两者的界限，使之处于平衡，是宪政体制建设中需要注意解决的问题。通过行使政治权利，一方面可以建立、监督政治权力结构，另一方面可以合理的调整政治权力结构的具体运行过程，及时地发现冲突、解决冲突，使社会的发展处于良性状态。

公民的政治权利是一种积极权利，需要国家积极的作为以保障公民政治权利的实现，同时要求对公民政治权利的限制必须合法。对公民政治权利的保障主要体现在以下三个方面：一是政治保障。我国公民政治权利的政治保障主要体现在政治基础上，即人民民主专政的国家政权为公民行使政治权利提供了政治基础。我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定确定了公民参与政治生活的基本形式。二是法律保障。宪法有关政治权利的规定通常通过部门法得到具体落实。近年来，我国在法制建设中初步形成了保障公民政治权利的立法体系。自1979年以来制定的法律中，有关政治生活方面的法律占相当大的比重。三是物质保障。我国宪法注重政治权利的物质保障。政治权利的实现，在很大程度上取决于物质保障。选举法明确规定，选举经费由国库开支，从物质上保障选举权的顺利实现。在有关政治自由的实现方面，宪法和法律提供了相应的物质保障。政治权利作为基本权利的范畴，具有相对性，受社会政治、经济、文化发展以及法律的限制。一个国家的政治体制的性质直接决定公民享有政治权利的范围与地位，它表明政治权利的阶级性。经济条件与文化发展的程度通过各种直接或间接形式影响政治权利的实现，在政治权利的限制方面，各国普遍认可限制的必要性。但在具体限制的合理界限与限制方法上有不同的做法。在限制残疾人的政治权利上也必须符合法律的规定。

二、规定残疾人政治权利的意义

在《宪法》规定的基础上，一些专门的法律往往对某些社会的弱势群体作一些特殊的照顾性规定，以保证实现实质意义上的平等。实现实质意义上的平等必须基于合理的差别，不允许存在不合理的差别。所谓不合理的差别，指的是没有合理依据的差别，其中主要包括根据民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等理由所采取的法律上的差别或歧视方式。我国《宪法》第三十四条有关选举权平等规定中所列举的那些禁止事项，就属于一些不合理的差别。然而，现实中的人们必然客观地存在着许多差别，如先天或后天形成的个体差异、生理区别等等，如果在法律上完全无视这些差别而机械的作出统一的规定，反而是不合理、不适当的。因此，实质上的平等允许合理差别的存在。判断何为合理的差别，是一个难度很大的法律问题和技术问题。在长期的社会实践中，人们对合理的差别进行了一些类型化的分析，一般由法律作一些明确的规定。如我国的《妇女权益保障法》就体现了这种合理的差别，该法在政治权利一章中第八条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的政治权利。”第九条规定：“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第十条规定：“妇女享有与男子平等的选举权和被选举权。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”第十一条规定：“国家积极培养和选拔女干部。国家机关、社会团体、企业事业单位在任用干部时必须坚持男女平等的原则，重视培养、选拔女干部担任领导成员。国家重视培养和选拔少数民族女干部。”

残疾人是一个特殊而困难的群体，其人权需要特殊的保障。在人权保障体系中，对残疾人人权的切实保障反映了一个国家人权发展的实际水平，并从广泛的意义上体现了人权的价值。残疾人人权保障的效果不仅关系到残疾人自身的利益，而且关系到其家属的利益，对国家政治稳定和社会发展关系重大。在人权保障体系中强调残疾人人权具有十分重要的意义。联合国《残疾人权利宣言》中规定，残疾人享有的公民权利和政治权力与其他人一样；对于智力缺陷者的权利的任何可能的限制或压制，适用《智力迟钝者权利宣言》第七条的规定。各国选举法对残疾人选举权的保护作了一些特殊规定。如日本《公职选举法》第四十八条规定，残疾人可按照法律规定的程序代理投票，重度残疾人投票时，根据政令规定的程序，在所居住的场所写选票后，可以邮寄方式投票。

残疾人作为我们国家的公民必然要保障其政治权利的实现，这是我国宪法规定的公民的基本权利，残疾人也不例外。但是残疾人由于身体的残障，必然影响到其政治权利的实现。因此作为对《宪法》规定的公民政治权利的具体化，有必要在《残疾人保障法》中单列一章具体的规定残疾人的政治权利，同时使一些合理的差别法律化、具体化，以切实保障残疾人政治权利的实现，这也是新时期保障残疾人人权的现实需要。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定：“国家尊重和保障人权。”这是我国人权发展史上的一个标志性事件。把人权提到宪法原则的高度，是党和政府对人权问题认识不断深化的结果，是中国社会主义人权观的重大突破，同时也昭示了国家在新的历史条件下进一步改善人权状况的决心。改革开放以来，我国残疾人事业和国家其他各项事业一样，发展迅速，成绩显著，广大残疾人的生活状况大幅度改善，残疾人的人权保障水平不断提升。残疾人事业所取得的成就，从一个侧面反映了我国人权保障的巨大进步。把这种进步以法律规范的形式体现出来，既具体表明了政府对残疾人权利的重视和关心，也有利于残疾人保障制度设计、建设的规范化和法治化。特别是对残疾人政治权利的保护进行专门规定，可以提高残疾人的社会地位，充分发挥残疾人的聪明才智，激发起主人翁意识，即保护自己的权益同时也为国家的建设献计献策。

三、残疾人政治权利的平等性

我国《宪法》第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”国家保障残疾人享有与其他公民平等的政治权利，这是宪法规定的公民平等权的必然要求。

平等权是我国宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分，是权利主体参与社会生活的前提与条件。一般认为平等权是指所有公民根据法律规定，享有同等的权利和承担同等的义务。平等权主体是公民，它表明公民地位的平等。从公民与国家关系来看，公民有权要求国家平等的保护，不因公民性别、年龄、职业、出身等原因给予差别对待；国家有义务无差别地保护每一个公民的平等地位，特别是国家有关机关适用法律时给予公民的保护或惩罚是平等的，不得因某些特定人的个人因素给予特殊保护，而对其他公民不予保护。平等权概念实际上确立了国家机关活动的合理界限，是国家机关活动的基本出发点。平等权概念意味着公民平等地行使权利、平等地履行义务。权利与义务一致性的原则源于平等权的价值观，平等权观念与理论原则要求权利与义务价值的并重。国家一方面平等地保护公民的法定权利，同时平等地要求公民履行法定义务。从这一意义上讲，平等权是公民基本权利的高度概括与综合，它构成基本权利形成与运行的指导性规则。平等权概念同时意味着它是实现基本权利的方法或手段。平等权是基本权利体系的一种，同时也是实现政治权利、经济权利、社会权利与文化权利的手段，为这些权利的实现提供了基础与环境。平等权在不同的领域得到具体化，如平等选举权、男女平等、民族平等、教育机会平等等。因此，平等权概念是多样化的、综合的概念，反映了国家权利与公民权利的相互关系，是实现宪政的基础。残疾人与健全人一样都是我国的公民，在政治权利的享有上不应该有差别的对待，这是我国宪法原则的必然要求。

因此，在《残疾人保障法》政治权利一章，有必要开宗明义，明确宣示“国家保障残疾人享有与其他公民平等的政治权利”。

四、对残疾人政治权利的法律限制

随着社会的快速发展，精神残疾人要求维护自己政治权利的呼声也越来越高。我们必须认识到，精神残疾人的政治权利是不容忽视的，也是他人不可替代的。精神残疾人迫切需要通过自己的意愿来选择能够代表自己利益的人大代表，从而反映自己的政治主张和愿望。但是，政治权利的行使以具有相应的行为能力为前提，在残疾人精神状态不正常或者智力存在障碍的情况下，其显然无法行使法律赋予的政治权利。因此这就有必要对其权利限制进行具体的规定。

限制政治权利必须确定合理界限，明确限制的目的与限制范围，使限制行为具有合理性。在政治权利的限制上需要解决的问题是，限制是为了更好的保障公民政治权利的实现，保障的目的具有首要的意义，不能为限制而限制，更不能把限制与保障对立起来。限制政治权利应按照法定程序和方法进行，使限制方法符合限制的基本目标。联合国《智力迟钝者权利宣言》规定：“智力迟钝的人因有严重残缺而不能明确行使各项权利或必须将其部分或全部权利加以限制或剥夺时，用以限制或剥夺权利的程序务须含有适当的法律保障，以免发生任何流弊。这种程序必须以合格专家对智力迟钝者有具社会能力的评价为根据，并应定期加以检查，还可向高级当局诉请复核。”可见，一方面，有关公民政治权利的限制必须具体，并有适当的救济措施。另一方面，此种限制必须有宪法、法律、行政法规的明文规定，其他行政规范性文件都不得设定任何限制性规定。限制政治权利行为的规范化、法定化是保障基本权利的重要内容，是法治国家的标志之一。因此，我国《立法法》第八条第五项“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，只能制定法律。

故而，应在《残疾人保障法》中明确规定：“对智力缺陷或者精神状况不正常者政治权利的限制应该以全国人大或其常委会制定的法律来进行。”