实践社会主义核心价值观，试解水资源“公地悲剧”

辛彦博

广东省韩江流域管理局

自党的十八大报告明确提出“三个倡导”以来，社会主义核心价值体系逐步成型，“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”二十四字关键词作为社会主义核心价值的基本内容，从国家、社会、公民个人三个层面高度凝练了中国特色社会主义社会建设的价值取向，为培育和践行社会主义核心价值观提供了基本遵循。2013年中共中央办公厅印发了《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，明确指出“把培育和践行社会主义核心价值观落实到经济发展实践和社会治理中”。水资源管理作为新时期水利发展改革的一个重要方向，与经济发展紧密相连，是社会治理中一项重要的社会公共事务，其实践指导离不开“自由、平等、公正、法治”四个关键词。同时，社会主义核心价值观对水资源管理的指导意义也需要结合水资源特性、水资源管理面临的问题及挑战作进一步的深化解析。

一、水资源特性及其管理解析

（一）水资源具有稀缺性

我们的地球70%表明覆盖着水，水作为一种物质要素，绝对量是丰富的，但作为一种有特定使用需求的资源，水资源却是有限的，甚至对于某些地区特定时期是稀缺的。对于水资源稀缺性问题，曾经很多人不以为然，但随着用水需求扩大、缺水地区增多等问题得日益显现，正越来越为我国民众所重视。水资源的稀缺性同时体现在水量和水质两方面。水量的资源短缺一方面表现为某地自然条件下水资源量较少，另一方面表现为某地有水资源量但缺乏必要取水工程而无法利用。水量的资源短缺多发生我们北方西部少雨地区，主要通过水利工程加大本地水资源利用量或跨流域调水满足用水需求，这也是以往水资源管理着重于水利工程建设的重要背景。水质性的资源短缺则在于无好水可用，水被污染了，水质变差，不能饮用，不能用于生产，也就不能成为一种资源。我国南方多雨地区的缺水多为水质性的资源短缺，但水质性的资源短缺并不限于多雨地区，而普遍存在于全国有较大规模工农业发展的流域地区，其根源在于水资源利用处置不当造成的水污染。解决水质性的资源短缺问题，我国各地目前推行有工程调水、水环境治理、污染源治理等多种工程及非工程措施，但尚未打开局面。如何在水资源稀缺下落实好管理，正是当前水资源管理面临的重要挑战。

（二）水资源是一种准公共物品

根据《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属国家所有”，即水资源为全民所有，具有明显的公共性质。在经济学领域，水资源常被归为公共物品，一种属全民所有，由政府生产和提供的物品。一般公共物品在消费上具有非排他性或（和）非竞争性。非排他性是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品，或者排除的成本很高。非竞争性是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得效用。水资源使用价值多，潜在使用者多且资源分布分散，作为公共物品，消费上非排他性特征明显。对于非竞争性特征，水资源则因地因时有所不同。在水资源量充沛、用水需求得到充分满足的某地区某时期，水资源存在非竞争性特征。但在水资源稀缺的地区或某些地区水资源短缺的时段，流域上下游争水，不同行业争水，同行业不同用水户争水，水资源的竞争性特征却日益凸显。水资源具有排他性，但非竞争性则因地因时而异，因此也被进一步归纳为准公共物品。准公共物品意味着该物品到达某一“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。解决好水资源准公共物品状态下由于无序竞争导致的各种问题，也是当前水资源管理面临的一个关键挑战。

二、水资源“公地悲剧”解析

“公地悲剧”（Tragedy of the Commons）概念由英国学者加勒特·哈丁（Garret Hardin）于1968年以公地牧场过度放牧的例子提出。哈丁的例子认为，有限的资源因不受限制的自由使用会被过度剥削，其中个体在扩大自身可使用资源的同时却将资源耗损的代价转嫁给所有可使用资源的人们。“公地悲剧”理论被广泛扩展到公共物品的有效利用中。

（一）水少水脏，水资源“公地悲剧”的表现形式

水资源的公共物品属性决定了其可能被滥用的风险。水资源“公地悲剧”的表现形式概括为由于人类活动而加剧的某地某时的水资源短缺甚至枯竭。与水资源稀缺性的量和质两方面相对应，水资源“公地悲剧”表现形式也可分为水少和水脏。一条河流的年流量一般会维持一定水平，当使用者过多，使用水资源量过大，则其他人可用水资源量就减小，若每个使用者只顾自己利益而不顾他人利益则，势必引发河流水量减少，甚至枯竭。以黄河为例，由于它流经十几个省份，曾经上游省份为了自身利益修建大型水利设施，无节制取水，直接导致下游地区水资源的匮乏，甚至出现断流的悲剧。而这样水少的悲剧不仅发生在黄河流域的地表水，也发生于华北平原的地下水。水脏的悲剧是指人们在利用公共水资源时仅考虑满足自身的最大利益而对水资源造成污染等现象。最典型的是当前城市内河涌污染问题，在城镇快速建设初期，民众习惯于就地取水，污水就地排，把各小河涌当做排污沟使用，最终导致河涌几乎失去原有饮用、浇灌等功能。

（二）监管乏力，水资源“公地悲剧”的形成原因

在哈丁的例子中，“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要的条件，而公产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。当公共物品缺乏严格有效的监管，处于竞争中的个体或单位很可能会滥用“公地”资源，在最大限度享受资源带来的效用同时将资源消耗的代价平摊到所有可能的使用者。水资源的“公地悲剧”形成过程也是如此，无论是水资源过度开采利用导致的水少，还是水污染导致的水脏，其悲剧出现及恶化均在水资源缺乏严格而有效监督管理的情况下发生的。反之，要避免悲剧发生，如何落实严格而有效的监督管理则是关键。这也是水资源管理能发挥作用的核心思路。

三、社会主义核心价值观及其对水资源管理的指导意义解读

（一）保障有序可靠的用水自由，是水资源管理的最终目标

自由是指人的意志自由、存在和发展的自由，是人类社会的美好向往，也是马克思主义追求的社会价值目标。在水资源充分保障的理想社会下，让每一个使用者能充分利用水资源来满足其自身合理的需求，即通过用水自由来保障生存和发展的自由，是水资源管理的终极目标。然而现实条件下，由于水资源的稀缺性及非排他性特征，单个使用者对水资源的利用往往牵动着其他使用者，无约束的用水自由很可能导致水资源枯竭，发生水资源“公地悲剧”。因此，个体使用者的用水自由应该是有约束的，同时也应基于水资源供给的可靠性。

恩格斯曾给自由下过一个经典定义，说自由不在于幻想中摆脱自然规律而独立，而在于认识这些规律，从而能够有进化的使自然规律为一定的目的服务。而在社会管理中，自由总是和权利联系在一起的，权利的行使总是要遵循一定的社会规范。因此，水资源管理中所追求的用水自由，需要基于水资源本身的自然规律，也要符合一定的社会规范。这样的用水自由才能有序而可靠。

（二）给予用水者平等地位，是水资源管理的重要前提

平等是社会主义的本质要求，是指人与人之间在经济、政治、文化等方面处于同等的地位，享有同等的权利。对于水资源的使用，每一位现在和潜在的用水者都应该有同等的地位，享有同等的权利，以及负有对等的义务。我国水资源为国家所有，即全民所有。法理上所有用水者都有同等地位，但在各地各流域水资源开发实际过程中，尚未形成有效的沟通协调机制。水资源的开发利用往往是谁有需要谁先用，谁有条件谁先用，谁先申请谁先用。现有的用水者总比后来及潜在的用水者有更多的便利。此外，部分用水者仅关注用水的权利而忽视用水及保护水资源的义务，用完好水排出污水，引发水污染的悲剧。这种权利义务不对等的现象也亟待解决。

（三）确保用水全程公正，是水资源管理的可靠保障

公正即社会公平和正义，是国家、社会应然的根本价值理念。公平通常表现在程序上、规则上，主要是指按一定标准和原则的对待人和事的不偏不倚。正义则主要表现在结果上，主要是指对政治、法律、道德等领域中善恶是非等做出的肯定判断。落实到水资源管理上，公平即要求水资源开发利用的全过程中，程序规则是公平的，结果是正义的。各级人民代表及其委员会作为国家立法机关，针对水资源制定公正严谨的法律法规是公平的顶层设计保障。各级政府及其职权政部门作为国家行政机关，是落实水资源管理的主体，应该将水资源开发利用及保护各个环节监管到位，确保水资源开发利用活动符合广大人民的利益，水资源效益为全民共享。此外，信息面向民众及时准确公开也是一个重要内涵。创造条件让广大民众了解水资源，参与程序规则的制定及监督，才能最大限度确保公正。

（四）实现用水法治化，是水资源管理的核心手段

法治是治国理政的基本方式，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。法治强调的是法律的权威性和普遍适用性，其基本内涵在于把法律作为治理国家和社会的最高准则，它通过法制建设来维护和保障公民的根本利益，是实现自由平等、公平正义的制度保证。在实践中，法治可细分为法制建设和依法治理两个层面，分别指向法律法规制定和法律法规监督实施两个方面。水资源管理中贯彻法治精神，旨在把法律法规作为指导水资源开发利用全过程的最高准则，不仅从法律法规制定层面，更从法律法规监督实施层面，不仅约束用水者，同样约束用水管理者，全面推行法治措施。

四、解析水资源“公地悲剧”破解思路

自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观对水资源管理事业发展有重要指导意义，为解决水资源“公地悲剧”提供了有益的思路。有序而可靠的自由实际就是对人性自私或不足的约束，平等的地位、全程公正、法治管理则是实行严格而有效监管的重要体现。因此，在水资源管理发展及改革中，践行自由、平等、公正、法治社会主义核心价值观，是破解水资源“公地悲剧”的利器。

（一）扎实水资源基础数据调查，为用水自由查底账

掌握水资源现状情况，认识自然规律，是保障用水自由可靠性的前提。只有掌握水资源规律与特征，才能熟知有多少水资源可用，这也是保障用水自由的基础。长期以来，我国水文部门以及相关科研单位一直以有限的人财物力承担着这项艰巨而长期的任务，有所成绩，但尚未打开有效局面。2012年起水利部启动国家水资源监控能力建设项目正是着力于加强水资源基础数据获取、整合及利用能力。加强水文监测站点建设、水文水资源信息收集整合是当前及未来水资源管理重要措施，也是确保用水自由的基础保障。此外，结合中央提出探索编制自然资源资产负债表的工作部署，水利部门积极尝试水资源自然资产负债表相关研究工作，也将有利于将水资源自然属性与社会经济属性向连接，进一步完善用水自由的基础保障。

（二）严格用水规划计划及监管，为用水自由划底线

对社会整体制定用水规划，对用水个体落实用水计划，并落实监督甚至考核，是制定社会用水秩序的重要途径。2012年国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，提出三条红线和四项制度，在全国全面推行最严格水资源管理及考核制度，其主要措施正是着眼于社会用水秩序的制定，明确用水自由的底线。在水资源总量控制上，结合流域及行政单位落实用水控制及分配方案是一项值得继续推广的措施。广东省目前东江流域已颁布了分配方案并正积极实践水量调度管理工作，北江、韩江也在跨省分水方案指导下积极推进省内地市分配方案的落地。针对用水个体监管，则需要加强取水、排水计量设施的配备。从水厂、电厂、工业项目等重要取水户先推行，基于计量设施建立用水排水用户台账，并逐步落实计划用水及日常监督。

（三）推进流域性管理机构建设，搭建交流合作的平台

从流域角度开展水资源管理工作是我国水利改革发展的一个方向。目前除全国层面建立了七大流域管理机构外，各省份内也积极尝试，广东省已经建立了东、西、北、韩四大流域机构。流域性管理机构能为各用水行政单位提供了一个平等交流的合作平台。此外，借鉴国外澳大利亚的水资源理事会，法国、德国流域委员等流域性管理机构经验，尝试成立跨部门，跨行业等更有广泛代表性的流域性机构或联动机制也值得探索。

（四）重视信息公开与宣传，营造公正用水氛围

用水是否公正，广大民众最有评判的话语权。确保用水全程公正，除加强立法机构和行政管理机构履职外，通过信息公开和宣传，让广大民众了解并参与水资源管理十分重要。一方面，积极借助媒体力量，特别是网站、微博、微信等新媒体，向民众普及水资源知识，宣传水资源管理工作；另一方面，在水资源管理相关法律及部门规章制定及实施过程中，重视人大、政协代表提案提议，重视听证会、文本公布等环节的民众意见反馈，提高水资源管理的全民参与度。

（五）完善水资源法律法规制定，保障依法用水管水

法律法规制定是用水法治化的起点及基础。积极推动水资源管理的立法以及跨部门的规章制定，有助于解决当前水资源管理主要依靠水利部门规章而造成水资源管理定位不高、依法行政主体资格不明确，落实管理缺乏可靠手段等用水管水问题。如当前已经在河北省推行试点工作的水资源费改税的改革，水资源费改税一方面体现了水资源有偿使用的法律地位的提升，另一方面也为水资源管理依法征税提供一种有效手段。有法可依，方行监管，积极构建水资源管理法律法规顶层设计将是打开当前用水法治化的关键一步。

五、结语

正视水资源的稀缺，保障水资源公共物品的有效供应，支撑社会经济发展需求，是水资源管理追求的目标。实践社会主义核心价值观，将“自由、平等、公平、法治”等核心精神融入到水资源管理中，落实严格而有效的监管机制，将有助于破解水资源“公地悲剧”。

参考文献

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