1.2 我国建设领域的改革
1.2.1 项目法人责任制
新中国成立以来，长期实行计划经济政策，工程建设项目的决策与投资都是由政府负责，投资项目的责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。随着我国市场经济体制的深入推行，工程建设项目投资主体发生了变化，由过去单一的国家投资为主，变成了由国家、外商独资、中外合资、中外合作、私人企业、个人等组成的多元化投资格局。
为了适应社会主义市场经济的发展，转变工程建设项目建设与经营体制，建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，国家推出了工程建设投资体制改革新举措，实行项目法人责任制。项目法人责任制就是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值、增值实行全过程负责的一种项目管理制度。依据《中华人民共和国公司法》，原国家计划委员会于1996年制定并颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。国家推行项目法人责任制的目的就是要使各类投资主体形成自我发展、自主决策、自担风险、讲求效益的机制，其核心内容就是要明确项目法人在项目中的责、权、利，对工程项目的建设及建成后的生产经营实行一条龙管理和全面负责。
《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》对项目法人的设立作了明确的规定，要求新上项目在项目建议书批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作，项目法人筹备组应主要由项目的投资方派代表组成；有关单位在申报项目可行性研究报告时，需同时提出项目法人的组建方案，否则其项目可行性研究报告不予审批；项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人，并按有关规定确保资本金按时到位，同时办理公司设立登记；国家重点建设项目的公司章程须报国家计划委员会备案，其他项目的公司章程按项目隶属关系分别报有关部门、地方计委备案；由原有企业负责建设的基建大中型项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人，并按上述规定的程序办理；只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人。
《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》对项目法人的组织形式和职责作了明确的规定，规定国有独资公司设立董事会。董事会由投资方负责组建；国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司设立股东会、董事会和监事会。董事会、监事会由各投资方按照《中华人民共和国公司法》的有关规定进行组建。建设项目的董事会具体行使以下职权：
（1）负责筹措建设资金。
（2）审核、上报项目初步设计和概算文件。
（3）审核、上报年度投资计划并落实年度资金。
（4）提出项目开工报告。
（5）研究解决建设过程中出现的重大问题。
（6）负责提出项目竣工验收申请报告。
（7）审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务。
（8）聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员。
按照《中华人民共和国公司法》的规定，根据建设项目的特点，项目总经理具体行使以下职权：
（1）组织编制项目初步设计文件，对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总体布置提出意见，提董事会审查。
（2）组织工程设计、施工监理、施工队伍和设备材料采购的招标工作，编制和确定招标方案、标底评标标准，评选和确定投、中标单位。实行国际招标的项目，按现行规定办理。
（3）编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划、建设进度计划。
（4）编制项目财务预、决算。
（5）编制并组织实施归还贷款和其他债务计划。
（6）组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量。
（7）在项目建设过程中，在批准的概算范围内对单项工程的设计进行局部调整（凡是引起生产性质、生产能力、产品品种和标准变化的设计调整以及概算调整，需经董事会决定并报原审批单位批准）。
（8）根据董事会授权处理项目实施中的重大紧急事件，并及时向董事会报告。
（9）负责生产准备工作和培训有关人员。
（10）负责组织项目试生产和单项工程预验收。
（11）拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员定额方案及工资福利方案。
（12）组织项目后评价，提出项目后评价报告。
（13）按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料。
（14）提名请董事会聘任或解聘项目高级管理人员。
《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》要求建立对建设项目和有关领导人的考核和监督制度及对项目董事长、总经理的在任和离任审计制度。项目董事会负责对总经理进行定期考核；各投资方负责对董事会成员进行定期考核。根据对建设项目的考核结论，由投资方对董事会成员进行奖罚；由董事会对总经理进行奖罚。
1.2.2 建设项目招标投标制
在旧的计划经济体制下，我国建设项目管理模式是采用行政指令分配建设任务，参建的设计、施工、材料及设备供应单位大多通过行政手段被动获得任务，建设领域缺乏活力。
建设领域实行招标投标，是中国投资体制改革的一项重要内容。1984年，原国家计划委员会等有关部门联合发布了《建设工程招标投标暂行规定》，此后又发布了一系列办法，要求建设项目的设计、设备采购、施工除有特殊原因不宜招标的以外，都要创造条件实行招标投标；可根据工程的性质、规模、复杂程度及其他客观条件，分别采取公开招标或邀请招标的方式，并对建设项目招标投标的有关程序及实质问题进行规定。
工程招投标制度也称为工程招标承包制，它是指在市场经济的条件下，采用招投标方式以实现工程承包的一种工程管理制度。工程招投标制的建立与实行是对计划经济条件下单纯运用行政手段分配建设任务的一项重大改革措施，是保护市场竞争、反对市场垄断和发展市场经济的一个重要标志。
国家建设项目招标投标工作的大面积推广，取得了显著的经济和社会效益。如三峡、二滩、小浪底工程等重大项目，都是国家投资为主、关系国民经济和社会发展全局的大项目。这些项目实行招标投标，对固定资产投资的管理和投资效益的提高产生了重大影响。
《中华人民共和国招标投标法》于1999年8月30日由第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，分别从总则、招标、投标、开标、评标和中标、法律责任、附则等方面对招投标活动做出了规定。该法的颁布实施，对规范招标投标行为，保护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人的合法利益，提高经济效益，保证项目质量具有重要意义。
1.2.3 工程建设监理制
我国的工程建设监理制于1988年开始试点。1997年，《中华人民共和国建筑法》以法律制度的形式做出规定：“国家推行建筑工程监理制度”，明确了监理制度的法律地位。国家推行工程建设监理制度的目的是确保工程建设质量和安全，提高工程建设水平，充分发挥投资效益。
1.2.3.1 工程建设监理的概念
工程建设监理也叫建设工程监理，是指具有相应资质的工程监理企业接受建设单位的委托，依据有关工程建设的法律、法规、经建设主管部门批准的工程项目建设文件和工程建设监理合同及其他工程建设合同，承担其项目管理工作，代表建设单位对承包单位的建设行为进行监督管理的专业化服务活动，属于国际上业主对项目管理的范畴。建设工程监理可以是建设工程项目活动的全过程监理，也可以是建设工程项目某一实施阶段的监理，如设计阶段监理、施工阶段监理等。我国目前大多针对工程建设的施工阶段实施监理。
1.2.3.2 工程建设监理的性质
1.服务性
工程建设监理的服务性是由其业务性质决定的。监理企业是代表建设单位对承包单位的建设行为进行监督管理的专业化服务活动，监理工作的主要方法是规划、控制、协调，主要任务是“三控制”（投资控制、进度控制、质量控制）、“四管理”（合同管理、信息管理、风险管理和安全管理）、“一协调”（组织协调工作）；基本目的是协助建设单位在计划的目标内将建设工程建成投入使用。工程监理企业受业主的委托进行工程建设的监理活动，他提供的不是工程任务的承包，而是服务，工程监理机构应尽一切努力进行项目的目标控制，但他不可能保证项目的目标一定实现，也不承担不是他的缘故而导致项目目标的失控。监理人员在实施工程项目的监理活动过程中，利用自己的专业理论知识、实践经验并结合必要的试验、检测手段，为建设单位提供项目管理和技术服务。监理机构一则不能完全取代建设单位对建设项目的管理活动，只能在建设单位的授权范围内履行监理职责，不具有重大问题的决策权；二则不直接从事建设项目的设计、施工活动，也不参与受监理单位的利益分成。监理服务是按照监理合同的规定进行的，受法律约束和保护。
2.科学性
工程建设监理的科学性是由监理对象所决定的。监理企业面对的工程规模日趋庞大，环境日益复杂，功能、标准要求越来越高，新技术、新材料、新设备不断涌现，参建单位越来越多，市场竞争越来越激烈，只有采用科学的理论、技术、方法和手段，才能胜任工程监理任务。工程建设监理的科学性主要包括两方面：一方面是监理企业的科学性，要求工程监理企业应当由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员担任领导；应当有足够数量的、有丰富管理经验和应变能力的监理工程师组成的骨干队伍；要有科学的管理制度和现代化的管理手段；要掌握先进的管理理论、方法和手段；要积累足够的技术、经济资料和数据。另一方面是履行监理职责的科学性，要求监理人员按照客观规律办事，要有科学的工作态度和严谨的工作作风，要实事求是、创造性地开展工作。我国目前对监理人员的管理工作中开展的培训、考试、注册、继续教育等是科学性的最根本体现。
3.独立性
《建设工程监理规范》（GB/T 50319—2013）明确规定监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。工程监理企业在开展监理工作时的独立性体现在：严格地按照有关法律、法规、规章、工程建设文件、工程建设技术标准、工程建设监理委托合同及其他有关建设工程合同的规定实施监理；工程监理单位与被监理单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系和其他利害关系；在开展监理工作的过程中，必须建立自己的组织，按照自己的工作计划、程序、流程、方法、手段，根据自己的判断，独立地开展工作。监理的独立性是公正性的基础和前提。监理只有真正成为独立的第三方，才能在履行监理职责的过程中起到协调、约束作用，公正地处理问题。
4.公正性
《建筑法》明确规定工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。公正性是社会公认的职业道德准则，是监理行业能够长期生存和发展的基本道德准则。工程监理企业应当排除各种干扰，客观、公正对待监理任务委托单位与被监理单位，特别是当两者发生利益冲突时，要以事实为依据，以法律、法规和有关合同为准绳，站在第三方的立场上公正地解决和处理双方的争议，在维护监理任务委托单位的合法权益同时，不得损害被监理单位的合法权益。
1.2.3.3 监理单位的地位
1.监理单位与建设单位的关系
监理单位与建设单位的关系为法律地位平等的关系。这种平等关系，主要体现在如下三方面：首先，双方各自具有独立的法人身份。不同行业的独立法人组织，只有经营的性质不同、业务范围不同，不存在主仆关系、隶属关系。其次，双方都是建设市场中的三大主体之一，是一种委托和被委托的关系。建设单位具有把监理任务委托给哪一家具有相应监理资质监理单位的决定权，而具有相应监理资质的监理单位可接受委托，也可拒绝委托。虽然监理费是由建设单位支付给监理单位，但监理单位仅按照委托的要求开展工作，并不接受建设单位的领导，建设单位对监理单位的人力、财力、物力没有任何的支配权、管理权。第三，双方是合同关系。建设单位与监理单位的委托与被委托关系确定后，双方要签订监理合同，将双方的权利、义务、职责等体现在监理合同中。双方都依据监理合同来处理与对方的关系。建设单位不得随意增加监理合同规定以外的工作任务，如果建设单位确有其他任务需要委托给监理单位，则必须按照监理合同中相应条款的规定，与监理单位进行协商，补充或修订原监理合同，也可另外再签订委托合同。监理单位受建设单位的委托进行建设项目的管理，向建设单位提供服务，但在工作中要独立、公正处理与建设单位的关系，不得偏袒建设单位而牺牲被监理单位的合法权益。
2.监理单位与承包单位的关系
这里所说的承包单位，是指承接建设单位的工程建设业务的单位，包括勘察单位、设计单位、施工单位、原材料供应单位、设备加工制造单位等，这些单位相对于建设单位，都称为承包单位。
监理单位与承包单位之间没有直接的关系，双方是通过各自直接与建设单位签订的合同而具有关系。两者之间仍旧是平等的关系，主要体现在以下两方面：第一，两者是法律地位的平等关系，监理单位、承包单位、建设单位是建设市场中的三大行为主体，各自在工程建设项目中享有一定的权利、承担一定的责任，都是在国家相应的法律、规章、规范等的约束下开展自己的工作；第二，双方是监理与被监理的关系。两者之间没有签订任何合同，但承包单位依据与建设单位签订的合同进行相应的设计、施工活动并接受监理单位的监理；监理单位依据与建设单位签订的委托监理合同而对授权范围内的建设行为具有监理权。
1.2.3.4 工程建设监理的作用
1.有利于提高建设工程投资决策科学化水平
建设单位具有初步的项目投资意向后，可以委托工程监理企业实施全过程、全方位监理；监理企业也可直接从事工程咨询工作，为建设单位提供建设方案；也可以协助建设单位选择合适的工程咨询机构，管理工程咨询合同；对相关单位提交的项目建议书、可行性研究报告等进行评估，提出建设性的修改意见，使得投资项目更符合国家经济发展规划、产业政策以及市场需求；在设计阶段委托工程监理，通过专业化的工程监理企业的监理活动，可以更准确地提出建设工程的功能和使用价值的质量要求，建议建设单位选择更合适的设计方案，提高建设项目投资决策的科学化水平，为实现项目的投资效益奠定基础。
2.有利于规范工程建设参与各方的建设行为
工程监理企业采用事前、事中和事后控制相结合的方式实施监督管理，可以有效规范各承建单位的建设行为，最大限度地避免不当建设行为的发生。工程监理企业依据监理合同及其他有关合同履行监理职责，代表建设单位进行工程项目管理，在规范受监理单位的建设行为同时，也要求建设单位履行合同，从而真正发挥监理制的约束机制作用；同时，监理企业必须首先规范自身的监理行为，并主动接受政府相关部门的管理、监督。
3.有利于促使承建单位保证建设工程质量和使用安全
工程监理企业是从建筑产品的需求者角度对承建单位的建设行为进行监督管理，与承建单位对自身建设行为的生产管理有本质上的不同；而工程监理企业又不同于建设单位，其派驻现场的监理人员是懂工程技术及项目管理，并具有实践经验的专业人士，有能力在监督承建单位建设行为过程中及时发现工程材料、设备、施工方法等方面存在的问题，并敦促承建单位采取有效的改正措施，可有效避免工程质量留下隐患。因此，工程监理企业介入建设工程生产过程的管理，对保证工程质量和使用安全有着重要作用。
4.有利于实现建设工程投资效益最大化
建设工程投资效益最大化有3种不同表现形式：第一种为满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设投资额最小；第二种为满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设工程寿命周期费用（或全寿命费用）最少；第三种为建设工程本身的投资效益与环境、社会效益的综合效益最大化。推行建设工程监理制后，从建设单位的角度出发，希望工程建设项目投资效益能满足第一、二种表现；对国家、公众而言，希望工程建设项目能实现第三种表现。随着工程建设监理制普遍为大家所认同，以及建设工程寿命周期费用思想和综合效益理念逐渐被越来越多的建设单位所接受，工程建设监理企业不但可以帮助建设单位实现建设工程的投资效益，还有利于提高全社会的投资效益，促进国民经济的发展。
1.2.3.5 工程建设监理的内容
工程建设监理的主要内容可简称“三控制、四管理、一协调”，即采取组织管理、经济、技术、合同和信息管理措施，依据国家的法律、规章、批准的设计文件及相关合同等，控制工程建设的投资、工期和质量，并协调建设各方的工作关系。
1.投资控制
建设工程项目投资控制，就是在建设工程项目的投资决策阶段、设计阶段、施工阶段以及竣工阶段，把建设工程投资控制在批准的投资限额内，及时纠正发生的偏差，以保证项目投资管理目标的实现，力求在建设工程中合理使用人力、物力、财力，取得较好的投资效益和社会效益。监理企业接受建设单位对工程建设进行监理，其投资控制的工作主要内容有：在建设前期协助项目法人正确进行投资决策，控制好投资估算总额；在设计阶段对设计方案、设计标准、总概算进行审核；在施工准备阶段协助项目法人组织招标工作；在施工阶段，严格按照合同进行计量与支付管理，定期进行投资实际值与目标值的比较，通过比较发现并找出实际支出额与投资目标值之间的偏差，然后分析产生偏差的原因，采取有效的措施加以控制；在工程完工阶段审核工程结算，在工程保修责任终止时，审核工程最终结算。
投资控制贯穿项目建设的全过程，是动态的控制过程。要有效地控制项目投资，应从组织、技术、经济、合同与信息管理等多方面采取措施。从组织上采取措施，包括明确项目组织结构、明确项目投资控制者及其任务，以使项目投资控制有专人负责，明确管理职能分工；从技术上采取措施，包括重视设计方案选择，严格审查监督初步设计、技术设计、施工图设计、施工组织设计，深入技术领域研究节约投资的可能性；从经济上采取措施，包括动态地比较项目投资的实际值和计划值，严格审查各项费用支出，采取节约投资的奖励措施等。
2.进度控制
进度控制是指对工程项目建设各阶段的工作内容、工作程序、持续时间和衔接关系，根据进度总目标及资源优化配置的原则，编制计划并付诸实施，然后在进度计划的实施过程中经常检查实际进度是否按计划进行，对出现的偏差情况进行分析，采取有效的补救措施，修改原计划后再付诸实施，如此循环，直到建设工程项目竣工验收交付使用。建设工程进度控制的总目标是建设工期，以确保建设项目按预定时间交付使用或提前交付使用。影响建设工程进度的不利因素很多，如人为因素、设备、材料及构配件因素、机具因素、资金因素、水文地质因素等。
3.质量控制
建筑工程质量是指工程满足建设单位需要的，符合国家法律、法规、技术规范标准、设计文件及合同规定的特性综合，各项特性主要表现为适用性、耐久性、安全性、可靠性、经济性及与环境的协调性。工程项目的质量控制涉及到工程的全过程，各阶段的质量控制工作主要有：设计阶段协助项目法人做好设计方案的选择，完成图纸审核工作；施工前审查承包人的资质，检查人员和所用材料、构配件、设备的质量，审查施工技术方案和组织设计，实施质量预控；在施工过程中，通过技术复核，工序作业检查，监督合同文件的质量要求、标准、规范的贯彻情况，严格进行隐蔽工程质量检验和工程验收签证等工作。影响工程质量的因素很多，但归纳起来主要有5个方面（4M1E）：人（Man）、机械（Machine）、材料（Material）、方法（MethoD）、环境（Environment）。
4.合同管理
广义地讲，监理工作可简要概括为监理单位受项目法人的委托，协助项目法人组织工程项目建设合同的签订，并在合同实施过程中管理合同。狭义的合同管理主要指：合同文件管理、会议管理、支付、合同变更、索赔及风险分担、合同争议协调等工作。
5.信息管理
信息是反映客观事物规律的数据，信息管理是进行项目建设监理的重要手段和依据。只有及时、准确地掌握项目建设中的信息，严格、科学地管理各种文件、图纸、记录、报告和有关技术资料，完善信息资料的接收、签发、归档和查询制度，才能做到信息及时、完整、准确和可靠地为工程建设的监理工作提供依据，以便及时采取措施，有效、顺利地开展监理工作。
6.风险管理
风险管理是对可能发生的风险进行预测、识别、分析、评估，并在此基础上进行有效的处置，以降低工程实施过程中风险发生的可能性或风险发生后带来的损失，目的是减轻或消除风险的影响，以最低的成本取得对工程目标保障的满意结果。
7.安全管理
安全管理包括两层含义：一是指工程建筑物本身的安全，即工程建筑物的质量是否达到了合同的要求；二是施工过程中人员的安全，特别是工程项目建设有关各方在施工现场的人员的生命安全。第一方面属于质量控制的内容；监理单位的安全管理侧重于第二方面，主要工作内容有审查施工企业和现场各项安全生产条件是否符合开工要求，并将审查结果报送工程所在地建设行政主管部门。审查的主要内容有：施工企业和工程项目安全生产责任体系、制度、机构建立情况，安全监管人员配备情况，各项安全施工措施与项目施工特点结合情况，现场文明施工、安全防护和临时设施等情况。
8.组织协调
在工程项目实施过程中，建设单位和承包商之间由于各自的立场、经济利益、对文件的理解不同，很容易产生矛盾、争议；而且工程项目建设是一项复杂的系统工程，在系统中活跃着建设单位、勘察设计单位、施工单位单位、政府行政主管部门以及与工程建设有关的其他单位，各单位间难免会发生冲突。因此监理单位要及时、公正、合理地做好协调工作，以保障工程建设项目顺利进行。
1.2.3.6 工程建设监理与国家质量监督的不同
工程建设监理企业代表建设单位对承建单位的建设行为进行监督管理，国家相关部门对工程质量同样进行监督管理，两者都属于建设领域内的监督管理活动，但两者存在本质上的不同。主要体现在如下几方面。
1.行为主体不同
国家工程质量监督部门是代表国家对建设领域内的建设行为进行监督管理，是政府的专业行政执法机构，带有一定的公益性质；监理单位属于盈利性企业，是社会化、专业化的组织，监理活动属于社会的、民间的监督管理行为。
2.性质和手段不同
国家工程质量监督部门侧重于行政管理的方法和采用强制性的行政手段，如警告、通报、罚款，甚至降低资质等级等；而监理单位必须得到建设单位的授权，才能在授权范围内进行监理，并采取系统管理的方法，从多方面采取措施进行项目质量控制，也可以采用返工、停工等强制性手段，但主要是依靠合同约束的经济手段，如拒绝进行质量、工程量签证、拒签付款凭证等。
3.工作依据不同
国家工程质量监督部门以国家、地方颁发的有关法律、法规和强制性标准为依据；而工程建设监理则不仅以法律、法规和技术规范、标准为依据，还以工程建设合同、批准的设计文件等为依据。
4.工作深度不同
国家工程质量监督部门主要在工程项目建设的施工阶段，对工程质量进行阶段性的监督、检查、确认的宏观性管理，工作次数有限。工程建设监理所进行的质量控制工作包括对项目质量目标详细规划，采取一系列综合性控制措施，既要做到全方位控制，又要做到事前、事中、事后控制，并持续在工程项目建设全过程的跟踪检查、监督。
5.工作内容不同
国家工程质量监督部门主要监督管理工程建设项目的建设质量，而工程建设监理的工作范围由监理合同决定，监理阶段可以贯穿工程建设的全过程，监理工作内容包括“三控制”（投资控制、进度控制、质量控制）、“四管理”（合同管理、信息管理、风险管理和安全管理）、“一协调”（组织协调工作）。
6.行为区域不同
各级国家工程质量监督部门的行为只限定于自己管辖区域内的工程项目，而监理单位可以在全国范围内承揽资质等级允许的工程项目监理任务。
1.2.3.7 工程建设监理的范围
工程建设监理的范围可以分为监理的工程范围和监理的工程建设阶段范围。
2001年建设部颁布的《建设工程监理范围和规模标准规定》对强制性监理的工程范围作了原则性的规定，下列建设工程必须实行监理：
（1）国家重点建设工程：依据《国家重点建设项目管理办法》所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。
（2）大中型公用事业工程：项目总投资额在3000万元以上的下列工程项目：供水、供电、供气、供热等市政工程项目；科技、教育、文化等项目；体育、旅游、商业等项目；卫生、社会福利等项目；其他公用事业项目。
（3）成片开发建设的住宅小区工程：建筑面积在5万m2以上的住宅建设工程。
（4）利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程：使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；使用国外政府及其机构贷款资金的项目；使用国际组织或者国外政府援助资金的项目。
（5）国家规定必须实行监理的其他工程：项目总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的下列基础设施项目：煤炭、石油、化工、天然气、电力、新能源等项目；铁路、公路、管道、水运、民航以及其他交通运输业等项目；邮政、电信枢纽、通信、信息网络等项目；防洪、灌溉、排涝、发电、引（供）水、滩涂治理、水资源保护、水土保持等水利建设项目；道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市基础设施项目；生态环境保护项目；其他基础设施项目；学校、影剧院、体育场馆项目。
对工程建设监理的范围不宜无限扩大，否则既造成监理力量的浪费，又使得重点项目、影响公众安全的项目等得不到有效的监理；而且还会增加一些工程项目的投资。
工程建设的监理阶段可适用于工程建设的全过程，但目前主要是针对建设工程的施工阶段进行。对工程实施监理的阶段越向前延伸，越能有效达到工程项目的“三控目标”，更好实现建设工程投资效益的最大化。
1.2.3.8 监理的目标控制
1.目标控制的程序
工程建设监理的中心任务是对建设工程的三大控制，即对建设项目的投资目标、进度目标和质量目标进行有效的控制。目标控制工作的程序如图1-1所示，根据控制工作的流程，又可以将目标控制划分为投入、转换、反馈、对比和纠正5个基本环节。
（1）投入。过程首先从投入开始。工程建设能否顺利地实现，其前提是能否按计划所要求的人力、财力、物力进行投入。要使计划能够正常实施并达到预定的目标，就应当将质量、数量符合计划要求的资源按规定的时间和地点投入到建设工程实施过程中。
（2）转换。所谓转换，就是指人力、财力、物力从投入到产出的过程。在转换过程中，计划的执行往往受到人、机械、环境、方法、物等因素的干扰，也可能原有计划就存在一定问题，从而导致计划的实际执行状况偏离预定的目标。
（3）反馈。控制部门和控制人员收集原计划的实际执行情况，全面、及时、准确地获得他们所需要的信息。
图1-1 监理目标控制的程序
（4）对比。将目标的实际值与计划值进行比较，以确定计划的实际执行情况是否发生偏离。
（5）纠正。根据偏差的具体情况，采取不同的纠正措施。一是直接纠正，在轻度偏离的情况下，原定目标的计划值、原定的实施计划可不作改变，在下一个控制周期内使目标的实际值控制在计划值范围内；二是在中度偏离情况下，不改变总目标的计划值，调整后期实施计划；三是在重度偏离情况下，重新确定目标的计划值，并据此重新制定实施计划。
2.建设三大目标的关系
工程建设目标系统由投资、进度、质量这三大目标构成。如果可以较好、较快地同时实现其中两个目标（如既投资少，又工期短），那么这两个目标之间就是统一的关系；反之，如果只能很顺利地实现其中一个目标（如工期短），而不能实现另外一个（如质量好），则该两个目标之间关系就变成了对立关系。进行监理目标控制时，需要将投资、进度、质量三大目标作为一个系统统筹考虑，经过反复的协调、平衡，力求实现整个目标系统最优。
（1）工程建设三大目标之间的对立关系。工程建设三大目标之间的对立关系比较直观，容易理解。就业主的角度出发，往往希望工程投资少、进度快而且质量还要好，但这在实际工程项目的建设中是不可能实现的。项目建设过程中，过分地强调进度，可能会造成质量事故，而返工处理会增加投资，又反过来影响进度；过分地强调高标准的质量，可能造成进度延误，反过来赶进度，又可能影响后期工程质量和投资；过分地强调费用节约，可能造成进度延误和工程质量事故和安全事故，反过来又增加费用支出。要使投资、进度、质量三大目标同时达到最优（即既要投资少、又满足工期短、还要工程建设质量好）的情况是很难办到的，往往只能为了达到其中某一个或者两个目标，而剩余的目标做出让步，或者只能做到工程建设项目的控制目标“整体最优”。
（2）工程建设三大目标之间的统一关系。工程建设三大目标之间的统一关系，需要从不同的角度分析和理解。例如：适当增加投资数量，为加快进度提供经济条件，就可以加快建设速度、缩短工期，使项目提前投产、早日回收投资；适当提高项目质量标准，虽然会造成一次性建设投资的增加和工期的延长，但是能够节约项目投产后的维修费用，降低综合成本，从而获得更好的投资经济效益。因此，投资、进度、质量三大目标又存在统一的一面。
对三大目标之间的统一关系的分析要注意的问题是：
1）掌握客观规律，充分考虑制约因素。
2）对未来的、可能的收益不宜过于乐观。
3）将目标规划和计划结合起来。
客观上来说，三大目标牺牲哪一个都是不可取的。应将三大目标作为一个系统统筹考虑，在建设的不同阶段、不同部位，注意三大目标的重要性表现出来的不同排序，抓住主要矛盾，处理好次要矛盾，反复协调和平衡，追求工程建设项目目标系统最优。
1.2.3.9 监理单位实施监理的主要措施
监理工程师为了取得目标控制的理想效果，应当从多方面采取措施实施控制，这些措施通常可以归纳为组织措施、技术措施、经济措施、合同措施四个方面。
1.组织措施
组织措施是指对被控对象具有约束功能的各种组织形式、组织规范、组织指令的集合。要做到监理控制目标如果发生了偏差，责任应有人来承担，应有人来采取纠偏措施；如果没有明确的机构和人员，就无法落实各项工作和职能，控制也就无法进行。通过组织措施，采取一定的组织形式，把分散的部门或个人联成一个整体；通过组织的规范作用，把人们的行为导向预定方向；通过一定的组织规范和组织命令，使组织成员行为受到约束。
组织措施具体包括落实目标控制的组织机构和人员，明确各级目标控制人员的任务和职能分工、权力和责任、制定或改善目标控制的工作流程等。组织措施是其他各类措施的前提和保障。监理工程师在运用组织措施时，需要注意自身的职权范围，避免越权管理。
2.技术措施
监理工程师在进行目标控制时很多的问题都需要技术措施来配合解决，技术措施也是最容易为被控对象所接受的控制手段。技术措施在实际使用中有多种形式，如在投资控制方面，协助业主合理确定标底和合同价，通过审核施工组织设计和施工方案节约工程投资；在进度控制方面，采用网络计划技术，采用新工艺、新技术等；在质量控制方面，通过各种技术手段进行事前、事中和事后控制等。
3.经济措施
经济措施是把个人或组织的行为结果与其经济利益联系起来，通过经济利益的奖励或惩罚来调节或约束个人或组织行为的控制措施。常用的经济措施包括：对项目工程量的审核以及工程价款的结算，工程进度款的支付，对承包商违约的罚款以及对工期提前的经济奖励等。
4.合同措施
合同措施是工程建设合同制的具体应用。合同是建设项目各参与方签订的具有法律效力的文件。合同一旦生效，签订合同各方就必须严格遵守，否则就会受到相应的制裁。合同措施具有强制性和强大的威慑力量，它能使合同各方履行自己的义务、承担自己的职责、享受自己的权利。合同也是监理工程师履行监理职责的主要依据。由于投资控制、进度控制和质量控制均以合同为依据，因此监理工程师在采取合同措施时要特别注意合同中所规定的业主和监理工程师的义务和责任。合同措施具体包括拟订合同条款、参加合同谈判、处理合同执行过程中的问题、防止和处理索赔等。
在实际工作中，监理工程师通常要从多方面采取措施进行控制，即将上述四种措施有机地结合起来，采取综合性的措施，以加大控制的力度，使工程建设整体目标得以实现。
1.2.3.10 工程建设监理的主要监理方法
监理单位应当按照监理规范的要求，采取旁站、巡视、协调等多种方法，积极开展监理工作。开展监理工作可采取的方法如下。
1.现场记录
现场监理人员认真、完整记录每天施工现场的人员、设备和材料、天气、施工环境以及施工中出现的各种情况。
2.发布文件
监理机构采用通知、指示、批复、签认等文件形式进行施工全过程的控制和管理。它是施工现场监督管理的重要手段，也是处理合同问题的重要依据，如工程开工令、监理通知单、工程暂停令、工程复工令等。
3.旁站监理
监理机构按照监理合同约定，在施工现场对工程项目的重要部位和关键工序的施工，实施连续性的全过程检查、监督与管理。需要旁站监理的重要部位和关键工序一般应在监理合同中明确规定。
4.巡视检验
监理机构对所监理的工程项目进行定期或不定期的检查、监督和管理。监理机构在实施监理过程中，为了全面掌握工程的进度、质量等情况，应当采取定期和不定期的巡视检查和检验。
5.跟踪检测
在承包人进行试样检测前，监理机构对其检测人员、仪器设备以及拟订的检测程序和方法进行审核；在承包人对试样进行检测时，实施全过程的监督，确认其程序、方法的有效性以及检测结果的可信性，并对该结果确认。
6.平行检测
监理机构在承包人对试样自行检测的同时，独立抽样进行的检测，核验承包人的检测结果。
7.协调解决
监理机构对参与工程建设各方之间的关系以及工程施工过程中出现的问题和争议进行调解。