第一节 水资源规划的基本内容

水资源规划的概念形成由来已久，它是人类长期水事活动的产物，是人类在漫长的历史长河中通过防洪、抗旱、开源、供水等一系列的水利活动逐步形成的理论成果，并且随着人类认识的提高和科技的进步而不断得以充实和发展。

一、水资源规划的概念

在我国台湾省出版的《中国工程师手册》中认为，“以水之控制及利用为主要对象之活动，统称水资源事业，它包括水害防治、增加水源和用水”，对这些内容的总体安排即为水资源规划。美国的古德曼（A.S.Goodman）认为，水资源规划就是在开发利用水资源的活动中，对水资源的开发目标及其功能在相互协调的前提下作出的总体安排。我国的陈家琦教授则认为，水资源规划是指在统一的方针、任务和目标约束下，对有关水资源的评价、分配和供需平衡分析及对策，以及方案实施后可能对经济、社会和环境的影响方面而制定的总体安排。由此可见，水资源规划的概念和内涵随着研究者的认识、侧重点和实际情况不同而有所差异。作者基本上同意后者的观点，曾给出如下定义：水资源规划是以水资源利用、调配为对象，在一定区域内为开发水资源、防治水患、保护生态环境、提高水资源综合利用效益而制定的总体措施、计划与安排^［1］。

水资源规划为将来的水资源开发利用提供指导性建议，它小到江河湖泊、城镇乡村的水资源供需分配，大到流域、国家范围内的水资源综合规划、配置，具有广泛的应用价值和重要的指导意义。

二、水资源规划的目的、任务和内容

水资源规划的目的是合理评价、分配和调度水资源，支持经济社会发展，改善生态环境质量，以做到有计划地开发利用水资源，并实现水资源开发、经济社会发展及生态环境保护相互协调的良好效果。

水资源规划的基本任务是：根据国家或地区的经济发展计划、生态环境保护要求以及各行各业对水资源的需求，结合区域内或区域间水资源条件和特点，选定规划目标，拟定水资源开发治理方案，提出工程规模和开发次序方案，并对生态环境保护、社会发展规模、经济发展速度与经济结构调整提出建议。其规划成果，将作为区域内各项水利工程设计的基础和编制国家水利建设长远计划的依据。

水资源规划的主要内容包括：水资源量与质的计算与评估、水功能区划分与保护目标确定、水资源的供需平衡分析与水量合理分配、水资源保护与水灾害防治规划以及相应的水利工程规划方案设计及论证等。水资源规划涉及的内容包括水文学、水资源学、社会学、经济学、环境科学、管理学以及水利经济学等多门学科，涉及国家或地区范围内一切与水有关的行政管理部门。因此，如何使水资源规划方案既科学合理，又能被各级政府和水行政主管部门乃至基层用水单位或个人所接受，确实是一个难题。特别是随着社会的发展，人们思想观念以及对水资源的需求在不断变化，如何面对未来变化的社会以及变化的自然环境，如何面对不断调整的区域可持续发展新需求，这都给水资源规划提出了严峻挑战。

三、水资源规划的类型

根据规划的对象和要求不同，水资源规划可分为以下几种类型。

1.流域水资源规划

流域水资源规划是指以整个江河流域为研究对象的水资源规划，包括大型江河流域的水资源规划和中小型河流流域的水资源规划，简称为流域规划。其研究区域一般是按照地表水系空间地理位置划分的、以流域分水岭为界线的流域水系单元或水资源分区。流域水资源规划的内容涉及国民经济发展、地区开发、自然资源与环境保护、社会福利与人民生活水平提高以及其他与水资源有关的问题，研究范畴一般包括防洪、灌溉、排涝、发电、航运、供水、养殖、旅游、水环境保护、水土保持等工作内容。针对不同的流域规划，其规划的侧重点有所不同。比如，黄河流域规划的重点是水土保持；淮河流域规划的重点是水资源保护；塔里木河流域规划的重点是水生态保护与修复。关于江河流域规划，水利部出台了《江河流域规划编制规范》（SL 201—97），可供参考。

2.跨流域水资源规划

跨流域水资源规划是指以一个以上的流域为对象，以跨流域调水为目的的水资源规划。例如，为“南水北调”工程实施进行的水资源规划，为“引黄（河）济青（岛）”、“引（长）江济淮（河）”工程实施进行的水资源规划。跨流域调水，涉及多个流域的经济社会发展、水资源利用和生态环境保护等问题。因此，其规划考虑的问题要比单个流域规划更广泛、更深入，既需要探讨水资源的再分配可能对各个流域带来的经济社会影响、生态环境影响，又需要探讨水资源利用的可持续性以及对后代人的影响及相应对策。

3.地区水资源规划

地区水资源规划是指以行政区或经济区、工程影响区为对象的水资源规划。其研究内容基本与流域水资源规划相近，其规划重点则视具体区域和水资源功能的差异而有所侧重。比如，有些地区是洪灾多发区，水资源规划应以防洪排涝为重点；有些地区是缺水的干旱区，则水资源规划应以水资源合理配置、实施节水措施与水资源科学管理为重点。在做地区水资源规划时，应该既要重点关注本地区实际情况，又要兼顾更大范围或流域尺度的水资源总体规划，不能只顾当地局部利益而不顾整体利益。

4.水资源专项规划

水资源专项规划是指以流域或地区某一专项任务为对象或某一行业所做的水资源规划。比如，防洪规划、抗旱规划、节水规划、水力发电规划、水资源保护规划、生态水系规划、城市供水规划、水污染防治规划以及某一重大水利工程规划（如三峡工程规划、小浪底工程规划）等。这类规划针对性比较强，就是针对某一专项问题，但在规划时不能只盯住要研究解决的专项问题，还要考虑对区域（或流域）的影响以及区域（或流域）水资源利用总体战略。

5.水资源综合规划^［2］

水资源综合规划是指以流域或地区水资源综合开发利用和保护为对象的水资源规划。与水资源专项规划不同，水资源综合规划的任务不是单一的，而是针对水资源开发利用和保护的各个方面，是为水资源综合管理和可持续利用提供技术指导的有效手段。水资源综合规划是在查清水资源及其开发利用现状、分析和评价水资源承载能力的基础上，根据经济社会可持续发展和生态系统保护对水资源的要求，提出水资源合理开发、高效利用、有效节约、优化配置、积极保护和综合治理的总体布局及实施方案，促进流域或区域人口、资源、环境和经济的协调发展，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。

四、水资源规划的原则

水资源规划是根据国家的经济社会、资源、环境发展计划、战略目标和任务，同时结合研究区域的水文水资源状况来开展工作的。这是关系着国计民生、社会稳定和人类长远发展的一件大事。在制定水资源规划时，水行政主管部门一定要给予高度的重视，在力所能及的范围内，尽可能充分考虑经济社会发展、水资源开发利用和生态环境保护的相互协调；尽可能满足各方面的需求，以最小的投入获取最满意的社会效益、经济效益和环境效益。水资源规划一般应遵守以下原则。

1.全局统筹、兼顾局部的原则

水资源规划实际上是对水资源本身的一次人为再分配，因此，只有把水资源看成一个系统，从整体的高度、全局的观点来分析水资源系统、评价水资源系统，才能保证总体最优的目标。一切片面追求某一地区、某一方面作用的规划都是不可取的。当然，“从全局出发”并不是不考虑某些局部要求的特殊性，而应是从全局出发、统筹兼顾某些局部要求，使全局与局部辩证统一。如在对西北干旱地区作水资源规划时，既要考虑到地区之间、城乡之间以及流域上下游之间的水量合理分配，又要考虑对一些局部地区的特殊用水需求，如在塔里木河流域规划时，要重点考虑防止塔里木河下游台特玛湖干涸和生态环境恶化的生态用水。

2.系统分析与综合利用的原则

如前所述，水资源规划涉及多个方面、多个部门和多个行业。同时，由于客观因素的制约导致水资源供与需很难完全一致。这就要求在做水资源规划时，既要对问题进行系统分析，又要采取综合措施，尽可能做到一水多用、一库多用、一物多能，最大程度地满足各方面的需求，让水资源创造更多的效益，为人类做更多的贡献。国外在这方面有许多成功经验值得借鉴，如澳大利亚曾以“绿色奥运”的口号获得了2000年奥运会的主办权，其水资源的充分利用和管理具有较强的代表性，在奥运村建有污水处理厂，40%的用水经处理后回用于清洗、绿化等用途。

3.因时因地制定规划方案的原则

水资源系统不是一个孤立的系统，它不断受到人类活动、社会进步、科技发展等外部环境要素的作用和影响，因此它是一个动态的、变化的系统，具备较强的适应性。在做水资源规划时，要考虑到水资源的这些特性，既要因时因地合理选择开发方案，又要留出适当的余地，考虑各种可能的新情况的出现，让方案具有一定“应对”变化的能力。同时，要采用“发展”的观点，随时吸收新的资料和科学技术，发现新出现的问题，及时调整水资源规划方案，以满足不同时间、不同地点对水资源规划的需要。

4.实施的可行性原则

无论是什么类型的水资源规划，在最终选择水资源规划方案时，既要考虑所选方案的经济效益，又要考虑方案实施的可行性，包括技术上可行、经济上可行、时间上可行。如果不考虑“实施的可行性”这一原则，往往制定出来的方案不可操作，成为一纸空文，毫无意义。如有的学者曾提出“把喜马拉雅山炸开一个缺口，让印度洋的水汽进入我国西北地区以增加当地降水，从而改变青藏高原和西北干旱区的面貌”，这种说法作为一种科学假想可以，实际运作是不科学的。因为炸开喜马拉雅山，将会对西北地区现有的生态系统有较大扰动，而且即使炸开了，水汽是否能到达我国西北地区、对我国其他地区（如湖南、广东和福建）会产生什么影响，都需要进行科学的论证后再下结论^［4］。

五、我国已开展的水资源规划简介

进入21世纪以来，我国先后开展了一系列的水资源规划工作。从国家层面来看，2010年12月，我国第一个国家水资源战略规划——《全国水资源综合规划》由国务院正式批复。该规划提出了我国在近期和中远期的用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制目标值，并给出支撑该目标实现的水资源保障工程与非工程措施体系。《全国水资源综合规划》的制定和实施对指导今后一个时期我国水资源宏观配置、开发利用、节约保护与科学管理工作，着力解决我国突出的水资源问题，推动水资源可持续利用，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐发展，具有十分重要的现实意义和战略意义。

此外，近年来我国还先后启动了地下水利用与保护规划、抗旱规划、水资源保护规划等一系列的专题规划。2007年，水利部下发了《关于做好全国地下水利用与保护规划编制工作的通知》（办规计函〔2007〕409号），要求编制地下水利用与保护规划。该规划是全国水资源综合规划的专项规划，它在第二次水资源评价的基础上，进行了浅层地下水功能区的划分，提出了地下水开采量控制方案与水位目标，并给出保障规划实施的措施体系。经过近五年的工作，规划成果已于2012年5月顺利通过水利部审查。

2011年11月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论通过了《全国抗旱规划》。该规划提出了今后一个时期的抗旱工作目标，并指出抗旱根本出路在节水，要充分运用价格等经济杠杆，引导节约用水，严格控制高耗水项目，鼓励发展低耗水的高新技术产业。根据《全国抗旱规划》，我国将因地制宜建设农村、乡镇和城市抗旱应急备用水源工程。

2012年8月，水利部启动了全国水资源保护规划编制工作，该规划重点聚焦于水资源保护顶层设计、水量保障、水质保护和水生态保护与修复四大方面任务，通过科学制定水资源保护各项措施，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

从流域层面来看，随着《全国水资源综合规划》的全面展开，全国七大流域机构也分别编制了适合本流域实际情况的流域水资源综合规划报告。例如，2012年12月，国务院以国函〔2012〕220～221号文件正式批复了长江流域、辽河流域的《流域综合规划（2012～2030年）》；2013年3月，国务院以国函〔2013〕34～39号文件正式批复了黄河流域、淮河流域、海河流域、珠江流域、松花江流域、太湖流域的《流域综合规划（2012～2030年）》。以上流域综合规划分别研究制定了2020年、2030年完善流域防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理四大体系的目标和任务，明确了相应工程布局、主要任务、实施意见和管理措施，对切实保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全和全面提升水利服务经济社会的能力具有十分重要的意义。

从地区层面来看，为保障《全国水资源综合规划》的有效落实，各地区纷纷编制了本地区的水资源综合规划报告，并形成省级、地级、县级三个层次的水资源综合规划支撑体系。例如，2011年5月，江苏省以苏政复〔2011〕29号文件批复了《江苏省水资源综合规划》；2011年9月，广东省以粤府函〔2011〕265号文件批复了《广东省水资源综合规划》；2010年12月，济宁市以济政字〔2010〕168号文件批复了《济宁市水资源综合规划》；2012年3月，河南省首个县（市）级行政区域水资源规划——《新密市水资源开发利用规划》通过验收审查。地区水资源规划工作的开展，为指导当地合理开发水资源、确保《全国水资源综合规划》贯彻实施提供了重要支撑。