第二节 水资源管理的基本内容

随着当今社会水资源问题的日益突出，人们普遍把“解决用水矛盾”的希望寄托在对水资源的科学管理上，水资源管理受到前所未有的重视，同时也面临着巨大的压力和挑战。

一、水资源管理的概念

水资源管理是指对水资源开发、利用和保护的组织、协调、监督和调度等方面的实施，包括运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织开发利用水资源和防治水害；协调水资源的开发利用和治理与经济社会发展之间的关系，处理各地区、各部门间的用水矛盾；监督并限制各种不合理开发利用水资源和危害水源的行为；制定水资源的合理分配方案，处理好防洪和兴利的调度原则，提出并执行对供水系统及水源工程的优化调度方案；对来水量变化及水质情况进行监测与相应措施的管理等^［5］。

水资源管理是水行政主管部门的重要工作内容，它涉及水资源的有效利用、合理分配、保护治理、优化调度以及水利工程的布局协调、运行实施及统筹安排等一系列工作。其目的是通过水资源管理工作的组织实施，规范各类水资源开发利用行为、有效落实水资源保护政策和措施，进而达到科学合理地开发利用水资源、支持经济社会发展、改善自然生态环境的效果。

与水资源管理意义相近的是另外一个词汇“水资源行政管理”。水资源行政管理，是指与水资源相关的各类行政管理部门及其派出机构，在宪法和其他相关法律、法规的规定范围之内，对与水资源有关的各种社会公共事务进行的管理活动，不包括水资源行政组织对其内部事务的管理。科学高效的水资源行政管理，能够保障水资源法律法规的顺利实施，保护水权拥有者和水资源利用者的合法权益，保证水资源开发利用的持续高效，是解决各种水资源问题的关键环节^［7］。

对比两者的概念可见，水资源管理的内涵要比水资源行政管理更加宽泛，它不仅指运用单一的行政管理手段去解决水资源问题，还包括经济、技术、教育等其他手段，在管理内容和形式上要更加丰富多样。但水资源行政管理是水资源管理的主体工作内容，是其他管理方式得以落实的基础和保障。在本教材介绍的水资源管理工作内容中，包含了水资源行政管理在内的水资源管理整体。

二、水资源管理内容

水资源管理是一项复杂的水事行为，其内容涉及范围很广。归纳起来，水资源管理工作主要包括以下几部分内容。

1.制定水资源管理法规政策

水法规和政策的内容反映了一个国家水资源行政管理的目标和方向，它应根据水资源状况、社会政治体制、宏观经济发展等条件的变化而不断做出调整。比如，编制水费和水资源费征收政策、水污染保护与防治政策等；通过需求管理、价格机制和调控措施，实行对水资源合理分配的政策。因此，水资源管理工作具有制定管理政策的义务和执行管理政策的职责。

2.水资源调查评价和信息发布

水资源调查评价和信息发布是水资源管理的基础服务职能，为政策制定、规划编制等其他职能的开展提供基础数据和依据^［7］。其内容包括对水源地、重点流域、河流、湖泊、水库等的水文、水量、水质和开发利用状况的调查、监测、现状评价，并通过有效途径将这些结果进行定期发布，以增进部门之间的沟通，促进公众的参与和监督。因此，水资源管理工作具有摸清水资源基本情况的义务。

3.制定水资源合理利用方案和措施

制定目标明确的国家和地区水资源合理开发利用实施计划和投资方案；在自然、社会和经济的制约条件下，实行最适度的水资源分配；采取征收水费以及其他经济措施，限制不合理的用水行为，这是确保水资源可持续利用的重要手段。因此，水资源管理工作具有制定决策和实施决策的功能和义务。

4.水利工程的运行管理

堤坝、水库、排灌工程等水利工程是水资源开发利用的基础，对这些工程的维护和管理也是水资源管理的一项重要职能。对大型水利工程的管理包括相应管理条例的制定、审批和实施，进行工程环境影响评价和综合效益评价，加强工程建设管理、确保工程质量，以及为工程建设进行投资融资等^［7］。因此，水资源管理工作具有管理和维护水利工程的义务和职责。

5.实时进行水量分配与调度

在洪水季节，需要及时预报水情、制定防洪对策、实施防洪措施；在旱季，需要及时评估旱情、预报水情、制定并组织实施抗旱具体措施；在突发水污染事故时，需要及时预报污染物运移情况、制定应急调度和处置措施。因此，水资源管理工作具有对水资源实时管理的义务和职责。

6.加强宣传教育，提高公众觉悟和参与意识

公众的广泛参与是实施水资源可持续利用战略的群众基础。要加强对有关水资源信息和业务准则的传播和交流，广泛开展对用水户的教育。提高公众对水资源的认识，应该让公众意识到：水资源是有限的，只有在其可承载的范围内利用，才能保证水资源利用的可持续性；如果随意使用和污染，必然导致水资源短缺的后果。因此，水资源管理工作具有对外宣传教育的义务和职责。

7.其他管理内容

水资源管理涉及面广、内容繁杂，除以上几项职能外，还有一些其他职能，如推广节水技术、普及节水知识、水利科技创新的组织研发、工程项目的验收审查、水质和生态系统保护与修复、水资源规划的组织实施等。

三、水资源管理的原则

水资源管理是由国家水行政主管部门组织实施的、带有一定行政职能的管理行为，它对一个国家和地区的生存和发展有着极为重要的作用。加强水资源管理，必须遵循以下原则。

1.坚持依法治水的原则

我国现行的法规、规范是指导各行业工作正常开展的依据和保障，它也是水利行业合理开发利用和有效保护水资源、防治水害、充分发挥水资源综合效益的重要手段。因此，水资源管理工作必须严格遵守我国相关法律和规章制度，如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境保护法》等。这是水资源管理的法律依据。

2.坚持水是国家资源的原则

水，是国家所有的一种自然资源，是社会全体共同拥有的宝贵财富。虽然水资源可以再生，但它毕竟是有限的。过去，人们习惯性地认为水是取之不尽、用之不竭的。实际上，这是不科学的、浅显的认识，它可能会导致人们无计划、无节制的用水，从而造成水资源的浪费。因此，加强水资源管理首先应该从观念上认识到水是一种有限的宝贵资源，必须加以精心管理和保护。

3.坚持整体考虑和系统管理的原则

前面提到过，人类所能利用的水资源是非常有限的。因此，某一地区、某一部门滥用水资源，可能会影响相邻地区或部门的用水保障；某一地区、某一部门任意排放废水、污水，也可能会影响相邻地区或部门的用水安全。因此，必须从整体上来考虑对水资源的利用和保护，系统管理水资源，避免“各自为政”、“损人利己”、“强占滥用”的水资源管理现象发生。

4.坚持用水资源价格来进行经济调控的原则

长期以来，人们认为水是一种自然资源，是无价值、可以无偿占有和使用的，这导致了水资源的滥用，浪费极大。采用经济手段来加强水资源管理是可行的。水本身是有价值的，应把加强水权管理摆在战略位置，明确水是商品，通过改革水价体制、制定合理的水资源价格，来实现对水资源管理的宏观调控，调节各行各业的用水比例，达到水资源合理分配、合理利用的目标。同时，适时、适度地调整水资源费和水费的征收幅度，还可调动全社会节水的积极性。

四、现行水资源管理的准则

从科学意义和社会实践的观点看，科学准则是一个范例，是在共识的基础上，从理论到实践都应遵循的行为准则。就现行的水资源管理准则而言，主要考虑的是以下几方面。

1.经济效益

经济效益是目前水资源规划与管理所追求的首要目标之一，有时甚至是在满足约束条件下的唯一目标。通常的做法是将水资源分配量作为决策变量，以水资源带来的经济效益为目标函数，其他条件作为约束，建立优化模型，从而得到最优决策方案。因此，追求经济效益就成为现行水资源管理的准则之一。

2.技术效率

技术上可行、效率较高是现行水资源管理的另一个准则。它要求所选定的水资源管理方案，在技术上是可行的，并且使用效率较高。如果技术不可行，再好的方案也是不可取的；另外，如果技术上需要很大的代价才能实现，也就是说使用效率不高时，这样的水资源管理方案是很难实施的。

3.实施可靠性

由于水资源系统总是存在着内在和外在的影响因素，在制定水资源管理方案和落实水资源管理措施时，要分析这些方案措施实施的可靠性。尽可能抓住影响实施的主要因素，寻找有效的对策以保证具体方案的实施。

4.可持续发展

可持续发展强调社会发展不仅要保证现代的发展，而且要保证将来的发展。这一理念要一直贯穿在整个水资源管理工作中。因此，水资源管理必须考虑水资源的承载能力和水资源系统本身对自然界生态系统的影响，以可持续发展思想为指导，使有限的水资源能够被可持续利用。