第三节 最严格水资源管理制度

现阶段人多水少、水资源时空分布不均、经济社会发展与水资源分布不协调，以及日益严峻的水污染形势，使得实行合理有效的水资源管理方式成为迫切需求。最严格水资源管理制度作为最新的治水方略，从取水、用水、排水三方面进行严格控制，并形成了与取水、用水、排水和管水相关的制度。

本节将在《最严格水资源管理制度理论体系探讨》一文^［10］的基础上，介绍最严格水资源管理制度的提出背景和概念，阐述最严格水资源管理制度的主要内容和内涵。

一、最严格水资源管理制度的提出背景和概念

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事^［11］。水资源在作为基础性自然资源和战略性经济资源的同时，也是生态延续与环境维持的控制性要素。新中国成立以来特别是改革开放以来，国家对水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理方面取得了显著的成绩，为经济社会发展和人民安居乐业做出了突出贡献。但我们必须清醒地认识到，作为我国国情和水情的人多水少和水资源时空分布不均的水资源现状并未有所改变，同时，在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化。北少南多的水资源分布格局进一步加剧，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题逐步加重，这一系列的水问题已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈^［10］。并且，随着工业化、城镇化的深入发展，水资源需求在较长一段时期内仍会持续增长，水资源供需矛盾将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。

党中央、国务院始终高度重视水资源管理工作。中国共产党十七大报告中强调，要保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。时任国务院副总理回良玉在2009年全国水利工作会议上明确提出，“从我国的基本水情出发，必须实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制”。水利部陈雷部长在2009年全国水资源工作会议上发表了题为“实行最严格的水资源管理制度，保障经济社会可持续发展”的重要讲话，对实施最严格的水资源管理制度的重要意义、所面临形势和总体要求作了深刻论述。2010年，“严格水资源管理，保障可持续发展”列为“中国水周”的宣传主题。2011年中央一号文件指出，“要大力推进节水型社会建设，实行最严格的水资源管理制度，确保水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展”^［11］。2012年1月，国务院发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）文件，对实行最严格水资源管理制度作出全面部署和具体安排。2013年1月，国务院又发布了《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国发〔2013〕2号）文件，对实行最严格水资源管理制度考核办法进行具体规定。这说明实行最严格的水资源管理制度是当前和今后一个时期水资源管理的主旋律，也是解决当前一系列日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护的根本途径。

在我国自然资源管理领域，首先被冠以“最严格”且取得显著成效的是土地资源管理制度。作为人类赖以生存的重要自然资源，水资源与土地资源之间存在相似的属性。“最严格水资源管理制度”理念由于提出的时间比较短，目前还未形成统一的概念和定义。左其亭等曾给出其简单定义：最严格的水资源管理制度是一种行政管理制度，它是指根据区域水资源潜力，按照水资源利用的底限，制定水资源开发、利用、排放标准，并用最严格的行政行为进行管理的制度^［10］。

二、最严格水资源管理制度的主要内容

最严格水资源管理制度的主要内容包括“三条红线”、“四项制度”。

1.三条红线

最严格水资源管理制度的核心是确立“三条红线”，具体是：水资源开发利用控制红线，严格控制取用水总量；用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费；水功能区限制纳污红线，严格控制入河湖排污总量。实际上是在客观分析和综合考虑我国水资源禀赋情况、开发利用状况、经济社会发展对水资源需求等方面的基础上，提出今后一段时期我国在水资源开发利用和节约保护方面的管理目标，实现水资源的有序、高效和清洁利用^［10］。

“三条红线”的目标要求，是国家为保障水资源可持续利用，在水资源的开发、利用、节约、保护各个环节划定的管理控制红线。为实现“三条红线”的目标，在《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）文件中提出了2015年和2020年在用水总量、用水效率和水功能区限制纳污方面的目标指标。这些目标指标与流域及区域的水资源承载能力相适应，是一定时期、一定区域生产力发展水平、经济发展结构、社会管理水平和水资源管理的综合反映。

2.四项制度

最严格水资源管理的“四项制度”是指：用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度。这“四项制度”是一个整体，其中用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度是实行最严格水资源管理“三条红线”的具体内容，水资源管理责任和考核制度是落实前三项制度的基础保障。只有在明晰责任、严格考核的基础上，才能有效发挥“三条红线”的约束力，实现最严格水资源管理制度的目标。

用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度三者相互联系，相互影响，具有联动效应。严格执行用水总量控制制度，有利于促进用水户改进生产方式，提高用水效率；严格执行用水效率控制制度，在生产相同产品的条件下会减少取用水量；严格用水总量和用水效率管理，有利于促进企业改善生产工艺和推广节水器具，提高水资源循环利用水平，有效减少废污水排放和进入河湖水域，保护和改善水体功能。通过“总量”、“效率”和“纳污”三条红线，对水资源开发利用进行全过程管理，对水资源的“量”、“质”统一管理，才能全面发挥水体的支持功能、供给功能、调节功能和文化功能。任何一项制度缺失，都难以有效应对和解决我国目前面临的复杂的水问题，难以实现水资源有效管理和可持续利用^［10］。

三、最严格水资源管理制度的内涵

最严格水资源管理制度以科学发展观为指导，以维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以实现人水和谐为核心理念，以水资源配置、节约和保护为工作重心，以统筹兼顾为根本方法，以坚持改革创新为推进管理的不竭动力，统筹协调水资源承载能力、经济社会发展用水安全和水生态与环境安全，着力推进从供水管理向需水管理转变，从水资源开发利用优先向节约保护优先转变，从事后治理向事前预防转变，从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，从水资源粗放利用向高效利用转变，从注重行政管理向综合管理转变。可以如下理解最严格水资源管理制度^［10］。

1.最严格水资源管理制度是以水循环规律为基础的科学管理制度

最严格水资源管理制度是在遵守水循环规律的基础上面向水循环全过程、全要素的管理制度。它依据全国水资源综合规划和中国水资源公报，以流域水资源可利用量为上限，综合考虑流域、区域水资源开发利用及保护现状、用水效率、产业结构布局和未来发展需求，分解确定到2015年各水资源一级区和各省（自治区、直辖市）的用水总量控制指标。

2.最严格水资源管理制度是对水资源的依法管理制度

最严格水资源管理制度是对水资源依法管理的一种制度。最严格水资源管理制度是对水资源的依法管理，这主要体现在它进一步完善了我国的水法规体系；丰富、细化了我国的水资源管理制度；建立了水资源管理的指标体系。

3.最严格水资源管理制度是对水资源的可持续管理

最严格的水资源管理制度为解决中国日益复杂的水资源问题提供了思路。最严格水资源管理制度围绕促进水资源的优化配置、高效利用和有效保护，明确建立“三条红线”，提出了近期全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指标。

4.最严格水资源管理制度旨在提高水资源配置效率的管理

最严格水资源管理制度同时强调政府的宏观调控和水市场调节机制，在最严格水资源管理制度实施过程中，要认识到水功能区达标率的提高是水资源优化配置的必要条件，同时，用水效率的提高是水资源配置效率提高的外在体现。